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摘 要 在我国“五级三类”国土空间规划编制体系中，乡镇级国土空间规划属于最基础的一个“层级”，为了确保所有国土空间要素都可以精准落地，必须立足于区域本身所拥有的资源和法定技术标准。从土空间规划治理理念、治理效果和空间引导等方面进行问题分析，对乡镇一级编制切实可行的空间规划作出可行性建议，以期最大限度地发挥保护与利用地方自然资源作用。
关键词 乡村振兴;国土空间规划;生态修复
中图分类号：TU984.17 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.059
2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”的基本形成。作为一个新生事物，国土空间规划落地实施还需逐渐成熟与进阶。机构的整合为新的规划体系奠定了基础，但在具体落地特别是落实到村镇一级还需要思维的转变和经验的总结。
一些学者从不同的角度，对国土空间规划体系与落地提出自己的见解，如张兵等聚焦于城镇开发边界[1]、林坚等侧重于用途管制机制[2]、朱凤武等侧重于三线划定[3]。陈小卉等认为，国土空间规划是推进乡村振兴建设的关键举措，是实现高质量发展和高品质生活的重要手段，也是国家治理体系与能力现代化的应有措施，为从国土空间规划落地于乡镇一级提供了良好的分析框架[4]。基于已有研究，针对村镇国土空间规划编制路径作进一步探讨。
1 乡镇级空间性规划的现状
1.1 空间性规划种类繁杂矛盾突出
乡镇在所有的规划编制单元当处于最低的层级，在国家实行机构改革之前的很长一段时间内，各个政府部门立足于不同的出发点设计和编制出了不同的空间性规划。这一系列规划在当时特定的发展条件下为各个地区推动工业化、城镇化及国土资源开发利用等提供了充分的助力，但也存在规划冗余、缺少协调、矛盾频发等问题，具体表现在以下3个方面。1）就包括基础数据、指标体系、坐标系统、空间划分及地类划分等在内的重点内容而言，无论是在内涵方面还是在执行标准方面均呈现出很大的不同，因此导致规划目标无法有效地落实到位[5]。2）空间性规划的总体类型既存在由国家级到乡镇级从上至下的纵向形式，也存在包括发改、环保、规划、林业、土地等多个部门的横向形式，但是这些同一层级的政府部门在设计和编制规划的时候各自为政，缺乏全要素的沟通协作。3）规划编制在数字化及信息化程度等方面存在很大的差异，例如原国土部在设计和编制土地利用规划的过程中主要采取地理信息系统（Geographic Information System，GIS）矢量数量作为呈现形式，原住建部在设计和编制城乡规划的过程中主要采取计算机辅助设计（Computer Aided Design，CAD）结合图像处理软件（PhotoShop）同时加上部分文字内容作为呈现形式，而发改委在设计和编制发展规划的过程中则主要采取文字表述作為呈现形式，这些差异造成了乡镇一级规划目标在具体落实的过程中，不能快速有效地确定统一的方向及数据内容。
1.2 不同规划目标及思路存在较大差异
目前缺乏统筹有效的空间规划体系，所以在乡镇一级执行的过程中，各种空间规划对于具体的生态建设目标及思路也存在较大的差异。具体表现为：1）城镇规划的工作重点在于推进城镇土地非农化建设，在很大程度上忽略了空间的生态性;2）生态环境保护规划采取的是粗线条区划管理的方式，但是其区内管理不具备足够的弹性;3）主体功能区的规划形式在整体上更加偏向于宏观，其进行划分的最小行政单元就是县区级，因此没有制定更加明确具体的管理细则和操作说明[6]。
1.3 缺少具备较高综合性规划管理水平的人才
由于城乡差距的存在，大部分规划专业相关的人才不会主动选择到乡镇地区从事相关工作。因此目前的情况就是很多非专业人员在技术专业化程度较高的部门和岗位任职与工作，这必然导致在规划具体落实的时候，大部分基层规划管理工作者面对专业化的难题束手无策，从而使得规划很难推进和执行。此外，因为当前很多地区信息化建设水平较低，规划落实取得的成效和支撑基础数据不能在第一时间传达给上级部门，从而导致规划实施更新、监测及预警等工作也无法及时有效的跟进。
2 乡镇级国土空间规划编制的思路
2.1 确定具体细致的规划定位及编制原则
传统的空间性规划普遍存在目标较为单一或者片面的问题，与此相对，国土空间规划讲求的则是全要素、全空间及全过程，应当做到以下4点：1）清楚地理解和掌握省、市、县等上级国土空间总体规划及有关专项规划对本级乡镇的具体要求，同时这些也是实施国土空间规划用途管制在法律层面的根据;2）充分掌握本地区拥有的所有资源信息和数据，立足于当地特点，确定上层规划在本级空间执行的具体管控内容及要求等，借助于控制线划定、空间布局及规划指标等在更深层次上推进，进一步健全全域支撑体系，从而有效确保上位规划提出的一系列管控要求可以实现由上至下的传达[7];3）立足于上位规划提出的用途管制分区、国土空间开发保护格局及“三区三线”，同时结合本地区的实际情况进一步推动本地区空间格局的细化及深化，重点是要科学有效地协调与配置包括市政基础设施及公共服务设施在内的一系列公益类设施;4）立足于掌握的本地区资源信息和数据及上级提出的具体管控要求，围绕生态修复、国土空间开发与整治、资源保护等重点任务，分阶段设计并落实统一协调的工作内容，提升规划的有效性与可执
行度。
2.2 确定规划编制的具体工作安排与内容
1）深入摸查以奠定基础。在进行乡镇级国土空间规划编制的过程中，必须充分收集涵盖山、水、林、田、湖、草、沙等在内的一系列有关领域、专业及部门等的基础性资料，同时在此基础上对收集到的所有基础数据进行整理、归类及分析。另外，借助于座谈会、采访、勘察等方式到部门、村居展开走访调研，充分掌握各个关联主体的合理诉求和建议。 2）明确规划编制的具体内容与时序。立足已整合的本地区资源信息和数据，开展设计和协调工作，具体包括生态保护修复、公共基础服务设施布局、乡村振兴和产业发展空间安排、乡村综合防灾减灾规划、自然历史文化传承和保护等，同时需要建立健全重要工程建设项目库及支撑体系清单，设计明确具体的用途管制规则，将上位规划提出的包括战略、目标及约束性指标等在内的一系列指导要求落到实处。
3 完善乡镇级空间规划编制的建议
3.1 以自然资源禀赋为基础，保障“三条控制线”精准落地
乡镇国土空间规划应严格落实县级规划划定的三条控制线，不得擅自调整三条控制线的边界和面积。村庄规划应严格落实生态保护红线、永久基本农田控制线，为乡村产业用地预留空间。在划定落实三条控制线过程中，如经现场踏勘核实发现确实存在问题和矛盾的，不得擅自修改三条控制线的数据库，应形成专题报告，逐级汇交至全省国土空间规划“一张图”后，按照相应权限经批准后对三条控制线进行修正和落地。充分借助最新的科技手段推动规划区内的“双评价”工作，立足于包括手机信令、信息点（POI）及经济运行等在内的一系列大数据技术，最大限度地强化“三条控制线”的可执行度。
3.2 以乡村振兴建设为统领开展规划布局
在乡村振兴的前提下进行国土空间规划的编制，应立足乡村地区的生态环境区位及所拥有的自然资源，明确具体的生态修复空间格局，以进一步强化广大乡村地区的生态环境质量、提升生态景观水平。结合乡镇当地的特色资源和实际发展情况，对于建造的一系列基础服务设施进行协调配置，充分强化乡村土地复合利用程度，采取多功能、保护性的方式进一步推动农业空间的发展，从而做到引领和推动乡村振兴建设，响应国家战略。
3.3 留出合理的空间，以做到规划弹性布局
对于底线相关要素的把控而言，乡镇级国土空间规划必须展现出充分的刚性，做到严守严控，因为包括生态空间、公共服务设施及自然肌理等在内的一系列自然要素会对地区的发展产生极其重大的影响，而对于除此之外的其他方面，则可以在一定程度上留出合适的弹性空间。如对于城镇开发边界内可以不用制定图斑，可以依据“面积刚性、布局弹性”的原则，在城镇开发边界内划分出不同的区块，同时把这些区块作为一个个独立的单元来进行管理。由于当前城镇地区的发展普遍存在较大程度的不确定性，因此在不触碰生态红线及永久基本农田保护红线的前提条件下，可以在城镇集中建设的地区之外划出合理的弹性空间，以备后续城镇建设需要时开展不违背有关条件的项目。
3.4 构建和完善全過程、多主体的公众参与规划制度
乡镇级国土空间规划所涵盖的主要内容有全域的自然资源保护、全域空间格局、镇区空间布局及村庄建设管控等，其中不可避免地会涉及乡镇经济社会发展相关的一系列部门与社会主体，因此构建并完善一个涵盖了从规划前期研究到规划草案、规划成果，再到管控措施设计和制订等全过程，同时让涉及的政府部门、村民、企业、乡贤及专家学者等一系列有关主体都可以发言的公众参与制度，完成开门做规划的目标[8]。
3.5 构建能够实现信息共享的规划信息管理平台
在当前的新时代背景条件下，乡镇级国土空间规划编制实现了由传统的“蓝图型”向现代“协调管理平台型”的转变。在现阶段，规划实施监督审查不像以往只着眼于单项工作，而是承担起在各个部门和镇村之间进行沟通、协调的职责，除了战略性预留用地部分的蓝图功能之外，所有的规划实施不可避免的要借助于有效的协调才能够顺利执行和落到实处。构建一个能够实现纵向到底、横向到边的规划信息化管理平台，对于现阶段乡镇级国土空间规划的编制及执行而言相当重要。借助于这一平台能够在很大程度上缓解乡镇和上级政府之间存在的信息不对称问题，在推动建立国土空间数字化生态工程过程中，可以以此为立足点和着手点的，从而保障规划的实施监督预警管理的有效落实。
参考文献：
[1] 张兵，林永新，刘宛，等.城镇开发边界与国家空间治理：划定城镇开发边界的思想基础[J].城市规划学刊，2018（4）：16-23.
[2] 林坚，武婷，张叶笑，等.统一国土空间用途管制制度的思考[J].自然资源学报，2019，34（10）：2200-2208.
[3] 朱凤武，金志丰，沈春竹，等.县域土地生态空间管控红线划定的方法研究：以江苏省金坛区为例[J].中国土地科学，2017，31（11）：25-31.
[4] 陈小卉，闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索：以江苏为例[J].城市规划学刊，2021（1）：74-81.
[5] 黄贤金.构建新时代国土空间规划学科体系[J].中国土地科学，2020，34（12）：105-110.
[6] 严金明，迪力沙提，夏方舟.乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化[J].改革，2019（1）：5-18.
[7] 庄少勤.新时代的空间规划逻辑[J].中国土地，2019（1）：4-8.
[8] 杜津桥.国土空间规划视角下采煤塌陷地生态修复对策研究[D].南宁：广西大学，2020.
（责任编辑：赵中正）
关键词 乡村振兴;国土空间规划;生态修复
中图分类号：TU984.17 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.059
2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”的基本形成。作为一个新生事物，国土空间规划落地实施还需逐渐成熟与进阶。机构的整合为新的规划体系奠定了基础，但在具体落地特别是落实到村镇一级还需要思维的转变和经验的总结。
一些学者从不同的角度，对国土空间规划体系与落地提出自己的见解，如张兵等聚焦于城镇开发边界[1]、林坚等侧重于用途管制机制[2]、朱凤武等侧重于三线划定[3]。陈小卉等认为，国土空间规划是推进乡村振兴建设的关键举措，是实现高质量发展和高品质生活的重要手段，也是国家治理体系与能力现代化的应有措施，为从国土空间规划落地于乡镇一级提供了良好的分析框架[4]。基于已有研究，针对村镇国土空间规划编制路径作进一步探讨。
1 乡镇级空间性规划的现状
1.1 空间性规划种类繁杂矛盾突出
乡镇在所有的规划编制单元当处于最低的层级，在国家实行机构改革之前的很长一段时间内，各个政府部门立足于不同的出发点设计和编制出了不同的空间性规划。这一系列规划在当时特定的发展条件下为各个地区推动工业化、城镇化及国土资源开发利用等提供了充分的助力，但也存在规划冗余、缺少协调、矛盾频发等问题，具体表现在以下3个方面。1）就包括基础数据、指标体系、坐标系统、空间划分及地类划分等在内的重点内容而言，无论是在内涵方面还是在执行标准方面均呈现出很大的不同，因此导致规划目标无法有效地落实到位[5]。2）空间性规划的总体类型既存在由国家级到乡镇级从上至下的纵向形式，也存在包括发改、环保、规划、林业、土地等多个部门的横向形式，但是这些同一层级的政府部门在设计和编制规划的时候各自为政，缺乏全要素的沟通协作。3）规划编制在数字化及信息化程度等方面存在很大的差异，例如原国土部在设计和编制土地利用规划的过程中主要采取地理信息系统（Geographic Information System，GIS）矢量数量作为呈现形式，原住建部在设计和编制城乡规划的过程中主要采取计算机辅助设计（Computer Aided Design，CAD）结合图像处理软件（PhotoShop）同时加上部分文字内容作为呈现形式，而发改委在设计和编制发展规划的过程中则主要采取文字表述作為呈现形式，这些差异造成了乡镇一级规划目标在具体落实的过程中，不能快速有效地确定统一的方向及数据内容。
1.2 不同规划目标及思路存在较大差异
目前缺乏统筹有效的空间规划体系，所以在乡镇一级执行的过程中，各种空间规划对于具体的生态建设目标及思路也存在较大的差异。具体表现为：1）城镇规划的工作重点在于推进城镇土地非农化建设，在很大程度上忽略了空间的生态性;2）生态环境保护规划采取的是粗线条区划管理的方式，但是其区内管理不具备足够的弹性;3）主体功能区的规划形式在整体上更加偏向于宏观，其进行划分的最小行政单元就是县区级，因此没有制定更加明确具体的管理细则和操作说明[6]。
1.3 缺少具备较高综合性规划管理水平的人才
由于城乡差距的存在，大部分规划专业相关的人才不会主动选择到乡镇地区从事相关工作。因此目前的情况就是很多非专业人员在技术专业化程度较高的部门和岗位任职与工作，这必然导致在规划具体落实的时候，大部分基层规划管理工作者面对专业化的难题束手无策，从而使得规划很难推进和执行。此外，因为当前很多地区信息化建设水平较低，规划落实取得的成效和支撑基础数据不能在第一时间传达给上级部门，从而导致规划实施更新、监测及预警等工作也无法及时有效的跟进。
2 乡镇级国土空间规划编制的思路
2.1 确定具体细致的规划定位及编制原则
传统的空间性规划普遍存在目标较为单一或者片面的问题，与此相对，国土空间规划讲求的则是全要素、全空间及全过程，应当做到以下4点：1）清楚地理解和掌握省、市、县等上级国土空间总体规划及有关专项规划对本级乡镇的具体要求，同时这些也是实施国土空间规划用途管制在法律层面的根据;2）充分掌握本地区拥有的所有资源信息和数据，立足于当地特点，确定上层规划在本级空间执行的具体管控内容及要求等，借助于控制线划定、空间布局及规划指标等在更深层次上推进，进一步健全全域支撑体系，从而有效确保上位规划提出的一系列管控要求可以实现由上至下的传达[7];3）立足于上位规划提出的用途管制分区、国土空间开发保护格局及“三区三线”，同时结合本地区的实际情况进一步推动本地区空间格局的细化及深化，重点是要科学有效地协调与配置包括市政基础设施及公共服务设施在内的一系列公益类设施;4）立足于掌握的本地区资源信息和数据及上级提出的具体管控要求，围绕生态修复、国土空间开发与整治、资源保护等重点任务，分阶段设计并落实统一协调的工作内容，提升规划的有效性与可执
行度。
2.2 确定规划编制的具体工作安排与内容
1）深入摸查以奠定基础。在进行乡镇级国土空间规划编制的过程中，必须充分收集涵盖山、水、林、田、湖、草、沙等在内的一系列有关领域、专业及部门等的基础性资料，同时在此基础上对收集到的所有基础数据进行整理、归类及分析。另外，借助于座谈会、采访、勘察等方式到部门、村居展开走访调研，充分掌握各个关联主体的合理诉求和建议。 2）明确规划编制的具体内容与时序。立足已整合的本地区资源信息和数据，开展设计和协调工作，具体包括生态保护修复、公共基础服务设施布局、乡村振兴和产业发展空间安排、乡村综合防灾减灾规划、自然历史文化传承和保护等，同时需要建立健全重要工程建设项目库及支撑体系清单，设计明确具体的用途管制规则，将上位规划提出的包括战略、目标及约束性指标等在内的一系列指导要求落到实处。
3 完善乡镇级空间规划编制的建议
3.1 以自然资源禀赋为基础，保障“三条控制线”精准落地
乡镇国土空间规划应严格落实县级规划划定的三条控制线，不得擅自调整三条控制线的边界和面积。村庄规划应严格落实生态保护红线、永久基本农田控制线，为乡村产业用地预留空间。在划定落实三条控制线过程中，如经现场踏勘核实发现确实存在问题和矛盾的，不得擅自修改三条控制线的数据库，应形成专题报告，逐级汇交至全省国土空间规划“一张图”后，按照相应权限经批准后对三条控制线进行修正和落地。充分借助最新的科技手段推动规划区内的“双评价”工作，立足于包括手机信令、信息点（POI）及经济运行等在内的一系列大数据技术，最大限度地强化“三条控制线”的可执行度。
3.2 以乡村振兴建设为统领开展规划布局
在乡村振兴的前提下进行国土空间规划的编制，应立足乡村地区的生态环境区位及所拥有的自然资源，明确具体的生态修复空间格局，以进一步强化广大乡村地区的生态环境质量、提升生态景观水平。结合乡镇当地的特色资源和实际发展情况，对于建造的一系列基础服务设施进行协调配置，充分强化乡村土地复合利用程度，采取多功能、保护性的方式进一步推动农业空间的发展，从而做到引领和推动乡村振兴建设，响应国家战略。
3.3 留出合理的空间，以做到规划弹性布局
对于底线相关要素的把控而言，乡镇级国土空间规划必须展现出充分的刚性，做到严守严控，因为包括生态空间、公共服务设施及自然肌理等在内的一系列自然要素会对地区的发展产生极其重大的影响，而对于除此之外的其他方面，则可以在一定程度上留出合适的弹性空间。如对于城镇开发边界内可以不用制定图斑，可以依据“面积刚性、布局弹性”的原则，在城镇开发边界内划分出不同的区块，同时把这些区块作为一个个独立的单元来进行管理。由于当前城镇地区的发展普遍存在较大程度的不确定性，因此在不触碰生态红线及永久基本农田保护红线的前提条件下，可以在城镇集中建设的地区之外划出合理的弹性空间，以备后续城镇建设需要时开展不违背有关条件的项目。
3.4 构建和完善全過程、多主体的公众参与规划制度
乡镇级国土空间规划所涵盖的主要内容有全域的自然资源保护、全域空间格局、镇区空间布局及村庄建设管控等，其中不可避免地会涉及乡镇经济社会发展相关的一系列部门与社会主体，因此构建并完善一个涵盖了从规划前期研究到规划草案、规划成果，再到管控措施设计和制订等全过程，同时让涉及的政府部门、村民、企业、乡贤及专家学者等一系列有关主体都可以发言的公众参与制度，完成开门做规划的目标[8]。
3.5 构建能够实现信息共享的规划信息管理平台
在当前的新时代背景条件下，乡镇级国土空间规划编制实现了由传统的“蓝图型”向现代“协调管理平台型”的转变。在现阶段，规划实施监督审查不像以往只着眼于单项工作，而是承担起在各个部门和镇村之间进行沟通、协调的职责，除了战略性预留用地部分的蓝图功能之外，所有的规划实施不可避免的要借助于有效的协调才能够顺利执行和落到实处。构建一个能够实现纵向到底、横向到边的规划信息化管理平台，对于现阶段乡镇级国土空间规划的编制及执行而言相当重要。借助于这一平台能够在很大程度上缓解乡镇和上级政府之间存在的信息不对称问题，在推动建立国土空间数字化生态工程过程中，可以以此为立足点和着手点的，从而保障规划的实施监督预警管理的有效落实。
参考文献：
[1] 张兵，林永新，刘宛，等.城镇开发边界与国家空间治理：划定城镇开发边界的思想基础[J].城市规划学刊，2018（4）：16-23.
[2] 林坚，武婷，张叶笑，等.统一国土空间用途管制制度的思考[J].自然资源学报，2019，34（10）：2200-2208.
[3] 朱凤武，金志丰，沈春竹，等.县域土地生态空间管控红线划定的方法研究：以江苏省金坛区为例[J].中国土地科学，2017，31（11）：25-31.
[4] 陈小卉，闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索：以江苏为例[J].城市规划学刊，2021（1）：74-81.
[5] 黄贤金.构建新时代国土空间规划学科体系[J].中国土地科学，2020，34（12）：105-110.
[6] 严金明，迪力沙提，夏方舟.乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化[J].改革，2019（1）：5-18.
[7] 庄少勤.新时代的空间规划逻辑[J].中国土地，2019（1）：4-8.
[8] 杜津桥.国土空间规划视角下采煤塌陷地生态修复对策研究[D].南宁：广西大学，2020.
（责任编辑：赵中正）