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摘要：创新粮食生产微观组织，培育新型种粮主体是破解“谁来种粮”“如何种粮”等我国粮食生产现实困境以保证国家粮食安全的关键工作。厘清新型种粮主体特征、功能以及与传统种粮主体的区别等内涵，有助于社会各界对其达成统一认识。我国土地资源现状、土地政策、技术与物质条件以及外部环境已经较为适合培育新型种粮主体。但当前的准入政策、粮食直补政策、土地流转政策、金融支农政策、农村公共服务政策等在支持新型种粮主体培育方面存在一定程度的缺陷，有必要进行针对性弥合，以确保新型种粮主体健康发展。
关键词：新型种粮主体；内涵；培育基础；政策缺陷；政策弥合
中图分类号：F326.11 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0065-07
粮食安全是关系到国民经济发展、社会稳定和国家自立的重大战略性问题。我国是全球人口最多而又人均农业资源较为稀缺的发展中大国，要用占世界约7%的土地养活全球约20%的人口，粮食安全问题无疑更为重要，确保粮食安全的任务也更为艰巨。2014年，我国粮食总产量为60709.9万吨，实现了可喜的“十一连增”。但2014年我国粮食进口总量达1亿吨，再创历史新高。由此可见，我国粮食安全紧绷的弦并不能因“十一连增”而有所放松。2014年我国中央一号文件提出“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”，2015年中央一号文件再次强调“不断增强粮食生产能力”，可见党和政府对粮食安全问题的重视和担忧。
在市场法则逐步主导农村经济体系，现代农业要素逐步进入粮食生产领域以及农村劳动力老龄化和农民兼业化日益严重的背景下，我国以传统承包农民家庭为种粮主体的“小农”产粮模式与现时农村生产关系已经显示了诸多不适应性。而与此同时，以种粮大户、种粮家庭农场等为代表的新型种粮主体则展现了较强的兼容性与活力。2012年全国种粮大户和粮食生产合作社摸底结果显示，新型种粮主体仅种了全国1/10的地，却产出了全国1/5的粮食，便有力地说明了这一点。新型种粮主体生产的适度规模化、集约化、专业化和商品化经营，使其在破解我国传统种粮主体所面临的诸多难题上展现了巨大的潜能。但新型种粮主体在我国出现的时间还不长，无论是理论界还是实践界都对之缺乏统一的认识，政府政策供给的滞后性也相当明显。因此，有必要从理论高度厘清新型种粮主体的内涵，以便各界达成和深化共识；也有必要阐明构建新型种粮主体的实现基础，以增强各界信心并积极实践；更有必要探讨培育新型种粮主体所存在的政策缺陷，以增强政策供给的科学性和精准性。
一、新型种粮主体的内涵
（一）新型种粮主体的概念
新型种粮主体是指近些年来在我国出现的，以适度规模化、集约化、专业化和商品化的方式生产稻谷、小麦、玉米、大豆等粮食品种，拥有较大经营规模、较好物质技术装备、较强经营管理能力的各种类型的粮食生产者。新型种粮主体既有别于小农生产方式下分散经营的传统农民家庭种粮主体，也有别于公有制的国有大型种粮农场。当前我国的新型种粮主体主要包括种粮合作社、种粮大户、种粮家庭农场和种粮企业等几种类型。种粮合作社是指以土地承包家庭户为基础单元、互助生产为主要特征、社会化服务为主要内容的农村集体经济的实现组织。我国许多其它类型的农民专业合作社都是由种粮合作社演变而来。种粮大户是指以单一农户为主体，以粮食生产为主业，生产规模较大的职业种粮者。种粮大户大多内生于农村，由农村种粮能手发展而来，现阶段也有少量非农户家庭成为了种粮大户，如原来的农业科技推广者、粮食经纪人等创立的外生植入性种粮大户。种粮家庭农场是指以单一农民家庭为主体，从事适度规模、标准化的粮食生产并销售具有品牌的粮食的一种新型粮食生产主体。种粮家庭农场并不是完全意义的职业种粮者，其经营范围相对较广，一般还从事养殖、“农家乐”休闲和农产品简单加工等副业。种粮企业是指除直接涉足粮食生产外，还从事粮食和其他农产品的加工、销售等工作，实行一体化经营的农业综合型企业。种粮企业有可能是我国利用“两个市场”和“两种资源”保障国家粮食安全的主要载体。
（二）新型种粮主体的特征
1.主体的多元性。如上文所述，新型种粮主体主要有种粮合作社、种粮大户、种粮家庭农场和种粮企业等几种类型。从它们目前的法律属性来看，这几种种粮主体具有完全不同的主体属性，多元化特征明显。
2.客体的同质性。新型种粮主体主要从事粮食生产，从此角度看，其客体具有高度的同质性，只是有的种植水稻、有的生产麦子、有的种植大豆或其他粮食品种而已，但都属于“粮食”这个大范畴。
3.经营的弱质性。粮食生产周期长，对土地、水、阳光等自然资源依赖性强，易受自然灾害影响，自然风险较大。在信息不完全的现实经济生活中和跨期预期不可能完全准确的情况下，粮食生产的调整不可避免地滞后于市场需求变化，粮食生产面临较大的市场风险。因此，粮食生产处于农业收益链条“微笑曲线”最底端环节，新型种粮主体的经营具有明显的弱质性。
4.形成和发展的复杂性。新型种粮主体既有内生于农村生态体系的，也有因政策诱导而产生的，形成和发展原因较为复杂。如，部分种粮合作社是农民为了改变弱势地位，自愿联合成立的生产组织，具有自发性和内生性；而部分合作社则是受政府优惠政策刺激，由其他社会力量主导成立的，具有诱导性和外生性。
（三）新型种粮主体的主要功能
1.提高粮食生产组织化程度，化解小生产与大市场矛盾。传统一家一户小农生产模式下，粮食市场的供给方是大量分散、超微小的个体种粮农户。信息不完全、决策能力有限、加上粮食生产的高自然风险使个体种粮农户不可能对粮食市场需求做出准确预测，这导致了供给与需求缺口的出现。粮食供给与需求的不均衡必然引发粮食价格较大幅度波动，价格波动直接影响了种粮农户的下期投入和粮食供给，造成新一轮的供给与需求不均衡，最终形成“蛛网循环”，“买难卖难”现象交替出现，粮食生产者和消费者福利均未能实现最大化。这就是经济学意义上粮食生产“小生产与大市场”矛盾产生的根源。种粮合作社的利益联结机制能把传统种粮主体进行有效组织，种粮大户、种粮家庭农场和种粮企业则直接替代了众多传统种粮主体，同样提高了粮食生产的组织化程度。组织化程度的提高有利于信息获取能力和决策能力的提升以及自然风险的化解，使供给与需求接近均衡，从而在一定程度上化解小生产与大市场矛盾。 2.推广农业科技，实现科技兴粮战略。“十一五”期间，我国农业科技成果转化率为40%左右，远低于发达国家80%以上的水平。这反映了我国在农业科研成果转化方面确实存在诸多不足。其原因有二：一是超微小的个体种粮户对农业科技需求不强烈；二是农户分散经营下农业科技推广受力点过于分散，作用路径极为扁平，使推广效果欠佳。早期研究显示，主动采用农业新技术的农民比例仅有29.7%。而新型种粮主体对现代农业科技有较高的追求，生产中为降低成本追求利润偏好用现代农业要素减少和替代雇工劳动和落后耕作方法，是农业科技的示范者和传播者。石建生（2014）对安徽淮北市的调查显示，该市382个种粮大户和117个种粮合作社的良种利用率达100%，新技术接受率为90%，统防统治率为97%；甘肃省仅种粮大户就承担了全省70%以上的新技术、新品种试验示范及推广任务。同时，单个新型种粮主体替代了大量传统种粮主体，减少了农业科技推广的受力点，利于农业科技的集中快速推广，提高了推广效率。因此，新型种粮主体是推广农业科技、实现科技兴粮战略的重要载体。
3.优化土地资源配置，提高土地资源利用效率。家庭联产承包责任制模式下，土地在人均数量均等的基础上，结合距离远近和肥沃程度进行配置。这种配置模式导致土地零碎化程度非常严重。土地零碎化下纵横交错的地界、沟渠直接占用了部分有效土地，也降低了田间操作效率。据统计，我国户均仅0.55公顷耕地，但每个农户却拥有9块土地。无论家庭种粮意愿和种粮能力如何，特定区域内人均所承包的土地面积都是同等的。种粮意愿较弱和种粮能力较差的家庭很难耕种好承包地，使土地实际利用效率低下，出现了所谓的“懒汉田”，造成了土地资源的浪费。这也说明我国土地资源的初始配置与现今农村生产关系出现了一定程度的偏离。新型种粮主体通过土地经营权流转，促进了土地集中连片，减少了因分散、零碎而造成的土地资源损失。研究显示，通过消除土地间的原有地界、田埂、沟渠等，能使每亩土地增加5%-7%的面积。本质上讲，经营权流转是对我国土地资源初始配置与现今农村生产关系偏离的矫正。新型种粮主体将利用效率较低的土地流转到自己手里，进行专业化种粮，无疑将提高土地资源利用效率。
4.改善土地基础设施，提高自然灾害抵御能力。农村土地基础设施的公益性和外部性说明其具备公共物品的基本属性，政府理应在该产品的供给上起主导作用。但因我国幅员辽阔，不同地区的基础设施项目建设存在较大的实践差异，加上政府财力精力有限，其职能不可避免地会在该领域存在缺位的情况。分散生产的传统种粮主体势单力薄且普遍存在“搭便车”心理，缺少建设基础设施的能力和动力。基础设施需求与供给间的缺口，使我国许多地区粮食生产“靠天吃饭”的局面难以改变。我国大部分灌区的水有效利用率仅为40%，而发达国家已达80%；我国平均单方灌溉水粮食产量约为1kg，而先进水平的国家可达2.5kg-3.0kg。造成这种情况的根本原因就是农田水利基础设施落后。新型种粮主体的规模化生产使得特定时空范围内土地基础设施的产权边界相对清晰，既实现了外部效应的内部化，也使投资回报预期明朗化，激发了其修建和完善基础设施的内在动机。同时，新型种粮主体利用政府支持的涉农项目修建基础设施，为政府财政资金投入找到了更好的着力点，增加了设施修建的针对性。由此可见，新型种粮主体是改善粮食生产的基础设施，是提高自然灾害抵御能力的有效载体。
5.降低生产成本，增强粮食自给能力。近些年来，我国粮食价格持续走高，国内外粮价倒挂现象日益严重。2013年下半年，小麦、玉米和大米的国内价格分别高于其进口到岸完税价的5%、6%和25%。这充分反衬了我国粮食生产成本高企的现实。粮食生产过程中耗费的活劳动（人工费用）和物化劳动（物质费用）的成本不断上升是我国粮价持续上涨的外在原因，而传统种粮主体生产效率低下则是内在原因。2013年版《全国农产品成本收益资料汇编》显示，我国稻谷、小麦和玉米三种粮食平均生产成本从2004年的341.38元/亩增长到2012年的770.23元/亩，年均增长10.7%。在开放经济下，国内外粮价倒挂必然导致粮食大量进口，进一步削弱我国粮食自给能力。要增强我国粮食自给能力，必须要提高粮食生产效率并降低生产成本。新型种粮主体的适度规模生产提高了专用资产使用效率并创造了规模效益，较高的组织化程度改善了市场谈判地位进而降低了交易成本，较好的物质技术装备提高了生产效率增加了单位产量。因此，新型种粮主体是提升我国粮食生产效率、降低生产成本进而增强粮食自给能力的有效载体。更应指出的是，种粮企业通过在海外租种土地，将收获的粮食运回国内，破解了国内水土资源硬约束难题，同样增强了粮食自给能力。
（四）新型种粮主体与传统种粮主体的主要区别
相对传统种粮主体而言，新型种粮主体的“新”主要表现在主体类型、形成和发展的背景、生产方式、生产特点、组织结构等方面（见表1）。
二、培育新型种粮主体的现实基础
根据新型种粮主体的内涵可知，培育新型种粮主体要以土地适度规模生产为前提，要以相关政策支持为保障，要有一定的技术和物质条件以及较为完善的农业社会服务体系。下面从上述角度剖析我国培育新型种粮主体的现实基础（见图1）。
如图1所示，在农村人口和农民职业的结构性转变下，土地的牵制功能弱化趋势明显，粮食适度规模生产所面临的土地资源约束正逐渐消除，国家现行土地政策和惠农政策通过不断创新也在向培育新型种粮主体的方向好转，现代农业科技的日益普及和社会生产环境的逐步改善，为新型种粮主体提供了技术与物质保障以及可能的较好外部环境。总体而言，我国已经基本具备全面培育新型种粮主体的现实基础。
三、培育新型种粮主体的政策缺陷
（一）准入政策虚化导致主体属性模糊，不利于新型种粮主体规范发展
新型种粮主体本身是一个相对较新的事物，社会各界对之还缺乏统一认识，政府也未给其一个“标准”身份。单就种粮家庭农场而言，有的登记为个人独资企业，有的登记为个体工商户，也有的登记为有限责任公司。因此，实际运行中，因实践形态过多，新型种粮主体往往在主体属性、管理归口等方面存在着说不清楚、做不利落的情况。登记类型不同，政策优惠、税赋负担等肯定有所区别，这必然导致新型种粮主体间的横向不公。如，按照《农民专业合作社法》及相关法律政策的规定，种粮合作社的种粮、粮食简单加工等经营活动均不需要缴纳税收，但如果新型种粮主体登记为个人独资企业等企业类型，从《中华人民共和国企业所得税法》角度来看，原则上就应该纳税。此类情况的存在显然不利于新型种粮主体的规范发展。 （二）粮食直补政策滞后性明显，新型种粮主体所得实惠较少
从2004年开始，我国陆续形成了包括种粮直接补贴、农资增支综合直补、良种推广补贴、农机具购置补贴等为主要内容的粮食直补政策体系。粮食直补政策的实施无疑对我国农民增收和粮食增产起过积极作用，但随着农村生产关系的日益演变，我国粮食直补政策与现时农村实情出现了一定程度的偏离，政策效应逐渐减弱。政策是在我国粮食连年减产以及城乡居民收入差距持续扩大的背景下出台的，政策目标所指主要是粮食增产和农民增收，与新型种粮主体的培育支持并没有直接关联；政策执行中的普惠性倾向也造成了承包者受益而种粮者无缘政策优惠的悖论。长期外出务工或已将农田种树养鱼的承包户，在普惠模式下也能获得国家粮食直补资金。与此同时，许多新型种粮主体却成为了粮食直补政策的看客。出现诸如安徽寿县种粮家庭农场主孙贤成所言的“真正种粮的只拿20元每年每亩的补贴，而不种地的农民却能拿到各类粮食补贴160多元”的现象也就不足为奇。按承包耕地进行的普补模式，实际上变成了承包户的收入补贴，这既降低了直补资金的政策效应，也不利于国家粮食生产主体结构的调整和优化。
（三）土地流转政策体系不完善，新型种粮主体适度规模经营困难重重
我国现行土地制度缺乏制度张力，对农业经济的激励作用已经达到了效用边界。市场经济改革使农业生产资料和农产品陆续进入市场，土地当然也不能固守人为的静态配置而游离于市场之外。虽《农村土地流转管理办法》等国家性政策以及许多地方性政策都鼓励农地经营权流转，但因政策宣传不到位、政策执行机制尚待规范以及政策运行环境尚须优化等原因，我国农村土地经营权的流转并不顺畅。政策出台后，基层政府因思想认识不够、精力财力局限等原因没有采取有效途径将政策具体内容、操作方式等及时向农民群众宣传，消除其流转顾虑，影响了流转热情。同时，政策执行中还存在服务主体缺失、登记管理不到位和矛盾纠纷化解不及时等许多现实问题。据统计，截至2013年底，全国还有2/3的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同，该年全国土地流转纠纷达18.8万件。而且，在家庭承包时整块农地被分割为分属不同户头的若干小块，流转时要面对不同农户进行谈判，这无疑降低了交易效率提高了交易成本；在农村社会保障机制尚不健全的当下，土地的社会保障功能也决定了部分农民不会轻易放弃土地，因而土地流转政策的运行环境同样有待优化。在此背景下，新型种粮主体要流转土地，特别是集中连片流转土地实现适度规模经营变得困难重重。
（四）金融支农政策落实不到位，新型种粮主体的金融需求难以满足
与传统种粮主体相比，新型种粮主体需要承担土地流转费、较多的农机具购置费以及仓储、农田水利等基础设施的投入费用，其金融需求更为强烈。我国长期以来的农村金融抑制虽在理论界的反复呼吁和国家政策的倾斜支持下有所改观，但金融支农依然是雷声大、雨点小、落实难，农村金融产品的供给无法满足农村各类经营主体的实际需求。据调查，农业专业大户和农民专业合作社中分别有77.6%和55.4%的样本，从银行或信用社获得的贷款比例分别只占其农业投入的16.4%和26.7%。具体而言，农村正规金融机构均以商业化模式开展经营，其资本本性的利润最大化目标与新型种粮主体的高风险性和低利润性难以兼容；因为贷款门槛过高，政策性银行的农村金融支持重任也没有被农业发展银行很好地承担起来；邮政储蓄银行在农村基本上“只存不贷”的政策使其事实上成为了农村资金外流的道具，更是恶化了农村金融生态体系；政策性保险和商业性保险在农业领域都处于摸索和发展阶段，机构稀少且可选品种不多。农村金融抑制成为了我国新型种粮主体健康发展的制约因素。
（五）农村公共服务政策有待完善，新型种粮主体的公共服务环境须进一步优化
公共服务的有效供给是农村经济发展和农村社会稳定的重要保障。近些年来，在社会主义新农村建设、城乡一体化等战略的实施下，我国农村公共服务环境有了较大改善。但我国长期以来城乡分离治理模式和城乡差异化公共服务政策造成的城乡公共服务水平的“差序格局”不是短期内所能消除的。农村土地广袤和农田高分散意味着公共服务供给的高组织成本和高运行成本，这也使得我国城乡公共服务均等化政策的实施效果不可能立竿见影。受产权界定模糊、投资预期不明确等因素影响，目前我国农村公共服务供给者主要是政府，缺少一个多元化的供给体系。“自上而下”的农村公共服务决策机制，导致了许多符合上级领导偏好却实用性不强的政绩工程，既扭曲了资源配置也降低了公共服务效率。而与此同时，农村大型水利设施、电信电网、乡村道路等生产性公共品的供给还无法满足农业生产的实际需求。如，产粮大省河南的粮食核心区30%的土地属于“望天收”，72.24%的水库为病险水库，64.37%的坝塘为病险工程以及58.76%的小池塘存在病害。显而易见，培育新型种粮主体的公共服务环境尚须进一步完善。
四、培育新型种粮主体的政策弥合
（一）完善准入政策，明确主体属性，促进新型种粮主体规范发展
目前，我国各地农村的粮食生产微观组织正朝着现代化方向嬗变，新型种粮主体开始在粮食生产领域活跃。作为市场交易和市场竞争主体，新型种粮主体必然要有一个规范的身份，国家是时候以立法形式完善准入政策明确其属性了。鉴于农业本身的公益、弱质等特性，新型种粮主体与工商业经营主体的属性必然要有所区别。建议借鉴日本于1962年修改《农地法》时提出的“农业生产法人”概念来统一规范我国新型种粮主体属性。也可将主要从事种植业、畜牧业、林业、渔业等广泛农业并向市场提供商品化农产品且具有一定规模的农业生产经营主体统一规范为“农业生产法人”，并从工商管理费、税赋、贷款门槛及利率等方面作出不同于工商企业法人的特殊规定，建立正向激励机制。特别是对种粮企业而言，这尤为重要。在海外种粮本身就面临巨大风险，如果还要承担与工商企业同等的负担，种粮企业“走出去”利用“两个市场”“两种资源”的战略将难以实现。 （二）健全粮食直补政策，加大对新型种粮主体的支持力度
粮食直补是对粮食生产环节进行的补贴，属WTO规则下的“绿箱”分类，是国际通行做法。使粮食直补政策与我国新型种粮主体的培育与发展紧密结合是该政策下一步调整优化的重点和方向。首先，中央应尽快出台构建新型种粮主体的实施意见，并将新型种粮主体的培育与发展支持明确纳入粮食直补政策的目标体系，以引导社会各界来关注和支持该项事业。其次，地方政府要积极探索粮食直补与种粮面积、销粮数量以及粮食质量挂钩的补贴机制，将普惠式的直补矫正为特惠式补贴，增加补贴的针对性。如四川省从2013年开始试点的“有种有补，无种无补，谁种粮谁受益”政策就值得推广。各个省份也可从土地出让金、新增建设用地使用费等项目中整合部分资金，出台专门扶持新型种粮主体的地方性直补政策，专项补贴新型种粮主体。最后，要建立多层次考核机制，将新型种粮主体培育问题纳入乡镇、县各级党政负责人的政绩考核指标体系以引导各级政府普遍增强培育新型种粮主体的意识。
（三）优化土地流转政策体系，确保新型种粮主体适度规模经营
土地是农村经济的命脉，也是“三农”问题的症结，培育新型种粮主体同样无法绕开土地问题。土地适度规模经营可以强化资本集约程度，便于以机械为主要表征的物化劳动来代替“活劳动”，从而提高劳动生产率。基本国策不变的前提下，优化土地流转政策体系，搞活经营权流转是培育好新型种粮主体的关键。各乡镇要在提高认识的基础上，通过广播、标语、手机短信等传播媒介，以政策解读、典型案例宣讲等方式大力宣传土地流转政策及其相关内容，让农民了解土地流转的必要性和实惠性，引导其积极参与土地流转。县（区）级农经部门要联合各乡镇在妥善解决承包地面积不准、四至不清等历史问题的同时，尽快完成确权、颁证等工作，打牢流转基础。省级政府要尽快出台土地长期流转的支持政策，鼓励土地长期流转。各县（区）、乡镇要尽快成立土地流转服务中心并健全运行机制，为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订指导、流转档案管理、纠纷调处等服务。各村委要积极探索和实践将承包地统一向村委集中再规模化流转给新型种粮主体的模式。同时，各级政府要多渠道加强农村社会保障事业建设，切实提高农村社会保障水平，弱化农民的土地依赖情结。总之，只有多方形成合力激活经营权流转这盘棋，新型种粮主体的适度规模经营才会有保障（见图2）。
（四）深入落实金融支持政策，助推新型种粮主体健康发展
我国正处在传统农业向现代农业转型的关键时期，农业生产进入了高投入、高成本、高风险的“三高”时代。新型种粮主体不断涌现，其粮食生产的规模化、集约化水平持续提高，相应的金融需求日趋强烈。鉴于“粮食安全”的公共产品属性，政府应该在金融支粮方面起更积极的主导作用。国家金融决策层应优化顶层设计，以更有力的措施推动金融资本支持农业发展和粮食生产。要整合和完善农业发展银行职能，督促其更好地服务“三农”；要完善涉农贷款风险转移、分担及补偿机制，激发商业银行涉农放贷的内在动力；要建立邮政储蓄银行资金流向监控机制，防止其成为农村资本外流的道具；要加大涉农保险支持力度，强化其为农业生产“保驾护航”的作用。具体而言，贷款机构要通过增设网点，创新服务等途径，优化农村金融服务环境提升服务水平；要适当放松贷款条件，允许新型种粮主体以流转合同、粮食购销合同等作为抵押物进行贷款并在特殊时期适当延长贷款期限；保险机构要加快保险产品创新步伐，全方位满足新型种粮主体的保险需求。与此同时，地方政府应通过信用知识宣传、建立信用档案等途径，优化农村信用环境，奠定金融支农支粮基础。
（五）完善农村公共服务政策，优化新型种粮主体公共服务环境
新公共管理（new public management，NPM）理论认为，政府是公共管理的核心主体，但社会组织与公众的参与同样不可或缺。因此，由政府主导构建一个多元化的供给体系是完善我国农村公共服务政策的首要工作。地方政府要通过财政补贴、税收优惠等方式和坚持“谁投资谁受益”的原则引导社会组织与公众来参与农村公共服务事业的建设，将政府单一供给模式改为多方共同参与的多元供给模式。要尽快建立容纳民意的公共服务决策机制，通过座谈会、问卷调查等形式了解新型种粮主体等农业微观组织对公共服务的真实需求，提高服务供给的精准性。发达国家在人均GDP为4000美元-7000美元阶段时开始进入大规模水利建设时期，水利投资与国民经济发展基本同步增长。省级政府应集中力量修建和完善一批对粮食生产具有重大影响的水利、电网电信等生产性基础设施，以改善新型种粮主体的生产条件。县级政府要尽快出台小微型农田基础设施建设补贴方案，引导新型种粮主体参与农村堰塘、沟渠、道路等的重建与修缮，解决粮食生产中基础设施“最后一公里”问题。
责任编辑 莫仲宁
关键词：新型种粮主体；内涵；培育基础；政策缺陷；政策弥合
中图分类号：F326.11 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0065-07
粮食安全是关系到国民经济发展、社会稳定和国家自立的重大战略性问题。我国是全球人口最多而又人均农业资源较为稀缺的发展中大国，要用占世界约7%的土地养活全球约20%的人口，粮食安全问题无疑更为重要，确保粮食安全的任务也更为艰巨。2014年，我国粮食总产量为60709.9万吨，实现了可喜的“十一连增”。但2014年我国粮食进口总量达1亿吨，再创历史新高。由此可见，我国粮食安全紧绷的弦并不能因“十一连增”而有所放松。2014年我国中央一号文件提出“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”，2015年中央一号文件再次强调“不断增强粮食生产能力”，可见党和政府对粮食安全问题的重视和担忧。
在市场法则逐步主导农村经济体系，现代农业要素逐步进入粮食生产领域以及农村劳动力老龄化和农民兼业化日益严重的背景下，我国以传统承包农民家庭为种粮主体的“小农”产粮模式与现时农村生产关系已经显示了诸多不适应性。而与此同时，以种粮大户、种粮家庭农场等为代表的新型种粮主体则展现了较强的兼容性与活力。2012年全国种粮大户和粮食生产合作社摸底结果显示，新型种粮主体仅种了全国1/10的地，却产出了全国1/5的粮食，便有力地说明了这一点。新型种粮主体生产的适度规模化、集约化、专业化和商品化经营，使其在破解我国传统种粮主体所面临的诸多难题上展现了巨大的潜能。但新型种粮主体在我国出现的时间还不长，无论是理论界还是实践界都对之缺乏统一的认识，政府政策供给的滞后性也相当明显。因此，有必要从理论高度厘清新型种粮主体的内涵，以便各界达成和深化共识；也有必要阐明构建新型种粮主体的实现基础，以增强各界信心并积极实践；更有必要探讨培育新型种粮主体所存在的政策缺陷，以增强政策供给的科学性和精准性。
一、新型种粮主体的内涵
（一）新型种粮主体的概念
新型种粮主体是指近些年来在我国出现的，以适度规模化、集约化、专业化和商品化的方式生产稻谷、小麦、玉米、大豆等粮食品种，拥有较大经营规模、较好物质技术装备、较强经营管理能力的各种类型的粮食生产者。新型种粮主体既有别于小农生产方式下分散经营的传统农民家庭种粮主体，也有别于公有制的国有大型种粮农场。当前我国的新型种粮主体主要包括种粮合作社、种粮大户、种粮家庭农场和种粮企业等几种类型。种粮合作社是指以土地承包家庭户为基础单元、互助生产为主要特征、社会化服务为主要内容的农村集体经济的实现组织。我国许多其它类型的农民专业合作社都是由种粮合作社演变而来。种粮大户是指以单一农户为主体，以粮食生产为主业，生产规模较大的职业种粮者。种粮大户大多内生于农村，由农村种粮能手发展而来，现阶段也有少量非农户家庭成为了种粮大户，如原来的农业科技推广者、粮食经纪人等创立的外生植入性种粮大户。种粮家庭农场是指以单一农民家庭为主体，从事适度规模、标准化的粮食生产并销售具有品牌的粮食的一种新型粮食生产主体。种粮家庭农场并不是完全意义的职业种粮者，其经营范围相对较广，一般还从事养殖、“农家乐”休闲和农产品简单加工等副业。种粮企业是指除直接涉足粮食生产外，还从事粮食和其他农产品的加工、销售等工作，实行一体化经营的农业综合型企业。种粮企业有可能是我国利用“两个市场”和“两种资源”保障国家粮食安全的主要载体。
（二）新型种粮主体的特征
1.主体的多元性。如上文所述，新型种粮主体主要有种粮合作社、种粮大户、种粮家庭农场和种粮企业等几种类型。从它们目前的法律属性来看，这几种种粮主体具有完全不同的主体属性，多元化特征明显。
2.客体的同质性。新型种粮主体主要从事粮食生产，从此角度看，其客体具有高度的同质性，只是有的种植水稻、有的生产麦子、有的种植大豆或其他粮食品种而已，但都属于“粮食”这个大范畴。
3.经营的弱质性。粮食生产周期长，对土地、水、阳光等自然资源依赖性强，易受自然灾害影响，自然风险较大。在信息不完全的现实经济生活中和跨期预期不可能完全准确的情况下，粮食生产的调整不可避免地滞后于市场需求变化，粮食生产面临较大的市场风险。因此，粮食生产处于农业收益链条“微笑曲线”最底端环节，新型种粮主体的经营具有明显的弱质性。
4.形成和发展的复杂性。新型种粮主体既有内生于农村生态体系的，也有因政策诱导而产生的，形成和发展原因较为复杂。如，部分种粮合作社是农民为了改变弱势地位，自愿联合成立的生产组织，具有自发性和内生性；而部分合作社则是受政府优惠政策刺激，由其他社会力量主导成立的，具有诱导性和外生性。
（三）新型种粮主体的主要功能
1.提高粮食生产组织化程度，化解小生产与大市场矛盾。传统一家一户小农生产模式下，粮食市场的供给方是大量分散、超微小的个体种粮农户。信息不完全、决策能力有限、加上粮食生产的高自然风险使个体种粮农户不可能对粮食市场需求做出准确预测，这导致了供给与需求缺口的出现。粮食供给与需求的不均衡必然引发粮食价格较大幅度波动，价格波动直接影响了种粮农户的下期投入和粮食供给，造成新一轮的供给与需求不均衡，最终形成“蛛网循环”，“买难卖难”现象交替出现，粮食生产者和消费者福利均未能实现最大化。这就是经济学意义上粮食生产“小生产与大市场”矛盾产生的根源。种粮合作社的利益联结机制能把传统种粮主体进行有效组织，种粮大户、种粮家庭农场和种粮企业则直接替代了众多传统种粮主体，同样提高了粮食生产的组织化程度。组织化程度的提高有利于信息获取能力和决策能力的提升以及自然风险的化解，使供给与需求接近均衡，从而在一定程度上化解小生产与大市场矛盾。 2.推广农业科技，实现科技兴粮战略。“十一五”期间，我国农业科技成果转化率为40%左右，远低于发达国家80%以上的水平。这反映了我国在农业科研成果转化方面确实存在诸多不足。其原因有二：一是超微小的个体种粮户对农业科技需求不强烈；二是农户分散经营下农业科技推广受力点过于分散，作用路径极为扁平，使推广效果欠佳。早期研究显示，主动采用农业新技术的农民比例仅有29.7%。而新型种粮主体对现代农业科技有较高的追求，生产中为降低成本追求利润偏好用现代农业要素减少和替代雇工劳动和落后耕作方法，是农业科技的示范者和传播者。石建生（2014）对安徽淮北市的调查显示，该市382个种粮大户和117个种粮合作社的良种利用率达100%，新技术接受率为90%，统防统治率为97%；甘肃省仅种粮大户就承担了全省70%以上的新技术、新品种试验示范及推广任务。同时，单个新型种粮主体替代了大量传统种粮主体，减少了农业科技推广的受力点，利于农业科技的集中快速推广，提高了推广效率。因此，新型种粮主体是推广农业科技、实现科技兴粮战略的重要载体。
3.优化土地资源配置，提高土地资源利用效率。家庭联产承包责任制模式下，土地在人均数量均等的基础上，结合距离远近和肥沃程度进行配置。这种配置模式导致土地零碎化程度非常严重。土地零碎化下纵横交错的地界、沟渠直接占用了部分有效土地，也降低了田间操作效率。据统计，我国户均仅0.55公顷耕地，但每个农户却拥有9块土地。无论家庭种粮意愿和种粮能力如何，特定区域内人均所承包的土地面积都是同等的。种粮意愿较弱和种粮能力较差的家庭很难耕种好承包地，使土地实际利用效率低下，出现了所谓的“懒汉田”，造成了土地资源的浪费。这也说明我国土地资源的初始配置与现今农村生产关系出现了一定程度的偏离。新型种粮主体通过土地经营权流转，促进了土地集中连片，减少了因分散、零碎而造成的土地资源损失。研究显示，通过消除土地间的原有地界、田埂、沟渠等，能使每亩土地增加5%-7%的面积。本质上讲，经营权流转是对我国土地资源初始配置与现今农村生产关系偏离的矫正。新型种粮主体将利用效率较低的土地流转到自己手里，进行专业化种粮，无疑将提高土地资源利用效率。
4.改善土地基础设施，提高自然灾害抵御能力。农村土地基础设施的公益性和外部性说明其具备公共物品的基本属性，政府理应在该产品的供给上起主导作用。但因我国幅员辽阔，不同地区的基础设施项目建设存在较大的实践差异，加上政府财力精力有限，其职能不可避免地会在该领域存在缺位的情况。分散生产的传统种粮主体势单力薄且普遍存在“搭便车”心理，缺少建设基础设施的能力和动力。基础设施需求与供给间的缺口，使我国许多地区粮食生产“靠天吃饭”的局面难以改变。我国大部分灌区的水有效利用率仅为40%，而发达国家已达80%；我国平均单方灌溉水粮食产量约为1kg，而先进水平的国家可达2.5kg-3.0kg。造成这种情况的根本原因就是农田水利基础设施落后。新型种粮主体的规模化生产使得特定时空范围内土地基础设施的产权边界相对清晰，既实现了外部效应的内部化，也使投资回报预期明朗化，激发了其修建和完善基础设施的内在动机。同时，新型种粮主体利用政府支持的涉农项目修建基础设施，为政府财政资金投入找到了更好的着力点，增加了设施修建的针对性。由此可见，新型种粮主体是改善粮食生产的基础设施，是提高自然灾害抵御能力的有效载体。
5.降低生产成本，增强粮食自给能力。近些年来，我国粮食价格持续走高，国内外粮价倒挂现象日益严重。2013年下半年，小麦、玉米和大米的国内价格分别高于其进口到岸完税价的5%、6%和25%。这充分反衬了我国粮食生产成本高企的现实。粮食生产过程中耗费的活劳动（人工费用）和物化劳动（物质费用）的成本不断上升是我国粮价持续上涨的外在原因，而传统种粮主体生产效率低下则是内在原因。2013年版《全国农产品成本收益资料汇编》显示，我国稻谷、小麦和玉米三种粮食平均生产成本从2004年的341.38元/亩增长到2012年的770.23元/亩，年均增长10.7%。在开放经济下，国内外粮价倒挂必然导致粮食大量进口，进一步削弱我国粮食自给能力。要增强我国粮食自给能力，必须要提高粮食生产效率并降低生产成本。新型种粮主体的适度规模生产提高了专用资产使用效率并创造了规模效益，较高的组织化程度改善了市场谈判地位进而降低了交易成本，较好的物质技术装备提高了生产效率增加了单位产量。因此，新型种粮主体是提升我国粮食生产效率、降低生产成本进而增强粮食自给能力的有效载体。更应指出的是，种粮企业通过在海外租种土地，将收获的粮食运回国内，破解了国内水土资源硬约束难题，同样增强了粮食自给能力。
（四）新型种粮主体与传统种粮主体的主要区别
相对传统种粮主体而言，新型种粮主体的“新”主要表现在主体类型、形成和发展的背景、生产方式、生产特点、组织结构等方面（见表1）。
二、培育新型种粮主体的现实基础
根据新型种粮主体的内涵可知，培育新型种粮主体要以土地适度规模生产为前提，要以相关政策支持为保障，要有一定的技术和物质条件以及较为完善的农业社会服务体系。下面从上述角度剖析我国培育新型种粮主体的现实基础（见图1）。
如图1所示，在农村人口和农民职业的结构性转变下，土地的牵制功能弱化趋势明显，粮食适度规模生产所面临的土地资源约束正逐渐消除，国家现行土地政策和惠农政策通过不断创新也在向培育新型种粮主体的方向好转，现代农业科技的日益普及和社会生产环境的逐步改善，为新型种粮主体提供了技术与物质保障以及可能的较好外部环境。总体而言，我国已经基本具备全面培育新型种粮主体的现实基础。
三、培育新型种粮主体的政策缺陷
（一）准入政策虚化导致主体属性模糊，不利于新型种粮主体规范发展
新型种粮主体本身是一个相对较新的事物，社会各界对之还缺乏统一认识，政府也未给其一个“标准”身份。单就种粮家庭农场而言，有的登记为个人独资企业，有的登记为个体工商户，也有的登记为有限责任公司。因此，实际运行中，因实践形态过多，新型种粮主体往往在主体属性、管理归口等方面存在着说不清楚、做不利落的情况。登记类型不同，政策优惠、税赋负担等肯定有所区别，这必然导致新型种粮主体间的横向不公。如，按照《农民专业合作社法》及相关法律政策的规定，种粮合作社的种粮、粮食简单加工等经营活动均不需要缴纳税收，但如果新型种粮主体登记为个人独资企业等企业类型，从《中华人民共和国企业所得税法》角度来看，原则上就应该纳税。此类情况的存在显然不利于新型种粮主体的规范发展。 （二）粮食直补政策滞后性明显，新型种粮主体所得实惠较少
从2004年开始，我国陆续形成了包括种粮直接补贴、农资增支综合直补、良种推广补贴、农机具购置补贴等为主要内容的粮食直补政策体系。粮食直补政策的实施无疑对我国农民增收和粮食增产起过积极作用，但随着农村生产关系的日益演变，我国粮食直补政策与现时农村实情出现了一定程度的偏离，政策效应逐渐减弱。政策是在我国粮食连年减产以及城乡居民收入差距持续扩大的背景下出台的，政策目标所指主要是粮食增产和农民增收，与新型种粮主体的培育支持并没有直接关联；政策执行中的普惠性倾向也造成了承包者受益而种粮者无缘政策优惠的悖论。长期外出务工或已将农田种树养鱼的承包户，在普惠模式下也能获得国家粮食直补资金。与此同时，许多新型种粮主体却成为了粮食直补政策的看客。出现诸如安徽寿县种粮家庭农场主孙贤成所言的“真正种粮的只拿20元每年每亩的补贴，而不种地的农民却能拿到各类粮食补贴160多元”的现象也就不足为奇。按承包耕地进行的普补模式，实际上变成了承包户的收入补贴，这既降低了直补资金的政策效应，也不利于国家粮食生产主体结构的调整和优化。
（三）土地流转政策体系不完善，新型种粮主体适度规模经营困难重重
我国现行土地制度缺乏制度张力，对农业经济的激励作用已经达到了效用边界。市场经济改革使农业生产资料和农产品陆续进入市场，土地当然也不能固守人为的静态配置而游离于市场之外。虽《农村土地流转管理办法》等国家性政策以及许多地方性政策都鼓励农地经营权流转，但因政策宣传不到位、政策执行机制尚待规范以及政策运行环境尚须优化等原因，我国农村土地经营权的流转并不顺畅。政策出台后，基层政府因思想认识不够、精力财力局限等原因没有采取有效途径将政策具体内容、操作方式等及时向农民群众宣传，消除其流转顾虑，影响了流转热情。同时，政策执行中还存在服务主体缺失、登记管理不到位和矛盾纠纷化解不及时等许多现实问题。据统计，截至2013年底，全国还有2/3的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同，该年全国土地流转纠纷达18.8万件。而且，在家庭承包时整块农地被分割为分属不同户头的若干小块，流转时要面对不同农户进行谈判，这无疑降低了交易效率提高了交易成本；在农村社会保障机制尚不健全的当下，土地的社会保障功能也决定了部分农民不会轻易放弃土地，因而土地流转政策的运行环境同样有待优化。在此背景下，新型种粮主体要流转土地，特别是集中连片流转土地实现适度规模经营变得困难重重。
（四）金融支农政策落实不到位，新型种粮主体的金融需求难以满足
与传统种粮主体相比，新型种粮主体需要承担土地流转费、较多的农机具购置费以及仓储、农田水利等基础设施的投入费用，其金融需求更为强烈。我国长期以来的农村金融抑制虽在理论界的反复呼吁和国家政策的倾斜支持下有所改观，但金融支农依然是雷声大、雨点小、落实难，农村金融产品的供给无法满足农村各类经营主体的实际需求。据调查，农业专业大户和农民专业合作社中分别有77.6%和55.4%的样本，从银行或信用社获得的贷款比例分别只占其农业投入的16.4%和26.7%。具体而言，农村正规金融机构均以商业化模式开展经营，其资本本性的利润最大化目标与新型种粮主体的高风险性和低利润性难以兼容；因为贷款门槛过高，政策性银行的农村金融支持重任也没有被农业发展银行很好地承担起来；邮政储蓄银行在农村基本上“只存不贷”的政策使其事实上成为了农村资金外流的道具，更是恶化了农村金融生态体系；政策性保险和商业性保险在农业领域都处于摸索和发展阶段，机构稀少且可选品种不多。农村金融抑制成为了我国新型种粮主体健康发展的制约因素。
（五）农村公共服务政策有待完善，新型种粮主体的公共服务环境须进一步优化
公共服务的有效供给是农村经济发展和农村社会稳定的重要保障。近些年来，在社会主义新农村建设、城乡一体化等战略的实施下，我国农村公共服务环境有了较大改善。但我国长期以来城乡分离治理模式和城乡差异化公共服务政策造成的城乡公共服务水平的“差序格局”不是短期内所能消除的。农村土地广袤和农田高分散意味着公共服务供给的高组织成本和高运行成本，这也使得我国城乡公共服务均等化政策的实施效果不可能立竿见影。受产权界定模糊、投资预期不明确等因素影响，目前我国农村公共服务供给者主要是政府，缺少一个多元化的供给体系。“自上而下”的农村公共服务决策机制，导致了许多符合上级领导偏好却实用性不强的政绩工程，既扭曲了资源配置也降低了公共服务效率。而与此同时，农村大型水利设施、电信电网、乡村道路等生产性公共品的供给还无法满足农业生产的实际需求。如，产粮大省河南的粮食核心区30%的土地属于“望天收”，72.24%的水库为病险水库，64.37%的坝塘为病险工程以及58.76%的小池塘存在病害。显而易见，培育新型种粮主体的公共服务环境尚须进一步完善。
四、培育新型种粮主体的政策弥合
（一）完善准入政策，明确主体属性，促进新型种粮主体规范发展
目前，我国各地农村的粮食生产微观组织正朝着现代化方向嬗变，新型种粮主体开始在粮食生产领域活跃。作为市场交易和市场竞争主体，新型种粮主体必然要有一个规范的身份，国家是时候以立法形式完善准入政策明确其属性了。鉴于农业本身的公益、弱质等特性，新型种粮主体与工商业经营主体的属性必然要有所区别。建议借鉴日本于1962年修改《农地法》时提出的“农业生产法人”概念来统一规范我国新型种粮主体属性。也可将主要从事种植业、畜牧业、林业、渔业等广泛农业并向市场提供商品化农产品且具有一定规模的农业生产经营主体统一规范为“农业生产法人”，并从工商管理费、税赋、贷款门槛及利率等方面作出不同于工商企业法人的特殊规定，建立正向激励机制。特别是对种粮企业而言，这尤为重要。在海外种粮本身就面临巨大风险，如果还要承担与工商企业同等的负担，种粮企业“走出去”利用“两个市场”“两种资源”的战略将难以实现。 （二）健全粮食直补政策，加大对新型种粮主体的支持力度
粮食直补是对粮食生产环节进行的补贴，属WTO规则下的“绿箱”分类，是国际通行做法。使粮食直补政策与我国新型种粮主体的培育与发展紧密结合是该政策下一步调整优化的重点和方向。首先，中央应尽快出台构建新型种粮主体的实施意见，并将新型种粮主体的培育与发展支持明确纳入粮食直补政策的目标体系，以引导社会各界来关注和支持该项事业。其次，地方政府要积极探索粮食直补与种粮面积、销粮数量以及粮食质量挂钩的补贴机制，将普惠式的直补矫正为特惠式补贴，增加补贴的针对性。如四川省从2013年开始试点的“有种有补，无种无补，谁种粮谁受益”政策就值得推广。各个省份也可从土地出让金、新增建设用地使用费等项目中整合部分资金，出台专门扶持新型种粮主体的地方性直补政策，专项补贴新型种粮主体。最后，要建立多层次考核机制，将新型种粮主体培育问题纳入乡镇、县各级党政负责人的政绩考核指标体系以引导各级政府普遍增强培育新型种粮主体的意识。
（三）优化土地流转政策体系，确保新型种粮主体适度规模经营
土地是农村经济的命脉，也是“三农”问题的症结，培育新型种粮主体同样无法绕开土地问题。土地适度规模经营可以强化资本集约程度，便于以机械为主要表征的物化劳动来代替“活劳动”，从而提高劳动生产率。基本国策不变的前提下，优化土地流转政策体系，搞活经营权流转是培育好新型种粮主体的关键。各乡镇要在提高认识的基础上，通过广播、标语、手机短信等传播媒介，以政策解读、典型案例宣讲等方式大力宣传土地流转政策及其相关内容，让农民了解土地流转的必要性和实惠性，引导其积极参与土地流转。县（区）级农经部门要联合各乡镇在妥善解决承包地面积不准、四至不清等历史问题的同时，尽快完成确权、颁证等工作，打牢流转基础。省级政府要尽快出台土地长期流转的支持政策，鼓励土地长期流转。各县（区）、乡镇要尽快成立土地流转服务中心并健全运行机制，为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订指导、流转档案管理、纠纷调处等服务。各村委要积极探索和实践将承包地统一向村委集中再规模化流转给新型种粮主体的模式。同时，各级政府要多渠道加强农村社会保障事业建设，切实提高农村社会保障水平，弱化农民的土地依赖情结。总之，只有多方形成合力激活经营权流转这盘棋，新型种粮主体的适度规模经营才会有保障（见图2）。
（四）深入落实金融支持政策，助推新型种粮主体健康发展
我国正处在传统农业向现代农业转型的关键时期，农业生产进入了高投入、高成本、高风险的“三高”时代。新型种粮主体不断涌现，其粮食生产的规模化、集约化水平持续提高，相应的金融需求日趋强烈。鉴于“粮食安全”的公共产品属性，政府应该在金融支粮方面起更积极的主导作用。国家金融决策层应优化顶层设计，以更有力的措施推动金融资本支持农业发展和粮食生产。要整合和完善农业发展银行职能，督促其更好地服务“三农”；要完善涉农贷款风险转移、分担及补偿机制，激发商业银行涉农放贷的内在动力；要建立邮政储蓄银行资金流向监控机制，防止其成为农村资本外流的道具；要加大涉农保险支持力度，强化其为农业生产“保驾护航”的作用。具体而言，贷款机构要通过增设网点，创新服务等途径，优化农村金融服务环境提升服务水平；要适当放松贷款条件，允许新型种粮主体以流转合同、粮食购销合同等作为抵押物进行贷款并在特殊时期适当延长贷款期限；保险机构要加快保险产品创新步伐，全方位满足新型种粮主体的保险需求。与此同时，地方政府应通过信用知识宣传、建立信用档案等途径，优化农村信用环境，奠定金融支农支粮基础。
（五）完善农村公共服务政策，优化新型种粮主体公共服务环境
新公共管理（new public management，NPM）理论认为，政府是公共管理的核心主体，但社会组织与公众的参与同样不可或缺。因此，由政府主导构建一个多元化的供给体系是完善我国农村公共服务政策的首要工作。地方政府要通过财政补贴、税收优惠等方式和坚持“谁投资谁受益”的原则引导社会组织与公众来参与农村公共服务事业的建设，将政府单一供给模式改为多方共同参与的多元供给模式。要尽快建立容纳民意的公共服务决策机制，通过座谈会、问卷调查等形式了解新型种粮主体等农业微观组织对公共服务的真实需求，提高服务供给的精准性。发达国家在人均GDP为4000美元-7000美元阶段时开始进入大规模水利建设时期，水利投资与国民经济发展基本同步增长。省级政府应集中力量修建和完善一批对粮食生产具有重大影响的水利、电网电信等生产性基础设施，以改善新型种粮主体的生产条件。县级政府要尽快出台小微型农田基础设施建设补贴方案，引导新型种粮主体参与农村堰塘、沟渠、道路等的重建与修缮，解决粮食生产中基础设施“最后一公里”问题。
责任编辑 莫仲宁