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[摘 要] 乡村治理作为国家治理的重要组成部分，直接关乎国家治理现代化建设。党的十九大报告提出要建立健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，如何构建和完善“三治结合”的乡村治理机制成为现实而又迫切的任务。全面梳理七十年来我国乡村治理制度变迁历程表明，“三治结合”是政府主导的乡村治理制度变迁的逻辑必然和社会经济发展的客观要求。但是，构建“三治结合”乡村治理机制面临着自治、法治和德治等方面的诸多问题和制约因素。因此，要进一步提高思想认识，夯实党建工作的政治基础，全面推进自治的主导地位、法治的保障地位和德治的基础地位建设，形成自治、法治和德治相得益彰、相互补充的治理机制。
[关键词] 乡村治理;自治;法治;德治;“三治结合”
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2020）05-0106-011
一、问题的提出及文献综述
乡村治理作为国家治理的重要组成部分，其治理能力、治理水平和治理效果直接关乎国家治理现代化建设。党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，指出要建立健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，其后在2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》中，进一步强调要构建“三治结合”的乡村治理机制;在2019年中央一号文《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中，再次明确把乡村治理能力提升作为年度重点工作。因此，全面理解和审视乡村治理的内涵，梳理国内外乡村治理研究的相关文献，从政府主导的乡村治理制度变迁视角分析入手，研究探讨“三治结合”乡村治理机制存在的制约瓶颈，为构建和完善“三治结合”乡村治理机制及其实践提供建议具有现实而又重大的意义。
（一）乡村治理的概念
20世纪90年代以来，源于企业的公司治理理论在政治领域、社会领域中被广泛运用。所谓治理，其实就是不同利益相关者通过一定的方式或机制进行协调合作的过程，它体现的不仅是某种制度的具体形式，还是一种持续的正式或者非正式的互动过程。因此，乡村治理是涉及农村社會生活、政治参与和秩序维护等多维度的一项系统工程。乡村治理是基层政府、社会组织、民间机构或民间力量等多主体通过有效的机制运行促进良性互动和共同作用，从而影响和调控乡村社会公共事务，实现乡村社会有序发展的过程，也就是对村域范围进行有效组织管理和调控的过程。
乡村治理涉及几个核心范畴。第一，乡村治理目标。不同于公司治理把利润作为单一的目标设定，乡村治理具有多维度目标。一般而言，乡村治理目标指向是治理的效率、公平与社会稳定，从某种角度而言，多重目标和目标之间的协调注定了乡村治理的难度。第二，乡村治理主体。依据相关利益者理论，乡村治理主体也应该是多元的，应该包括作为社会管理者的政府、作为利益主体的基层村民及其代表机构以及其他涉及乡村利益的行为主体。第三，乡村治理机制。乡村治理机制是治理主体之间相互联系、相互作用的关系以及它们之间的协调运行规范，具体表现为正式的和非正式的规则和制度。第四，乡村治理模式。不同的乡村治理目标指向、不同的乡村治理主体以及相对应的乡村治理机制有机结合为不同的乡村治理模式。显然，治理机制和治理模式是乡村治理中最核心的概念。
（二）文献综述
随着学界和政界对于乡村治理的重视和关注，乡村治理的相关研究成为热门领域。以“乡村治理”为主题的核心期刊（南大核心和中文核心期刊目录为限）论文自2008年进入每年100篇以上，及至2018年上升至500余篇，2019年达到733篇，其研究热度可见一斑。梳理相关文献，国内学者的研究主要聚焦于以下几个方面。
一是乡村治理历史演进。吴业苗梳理了从中国传统社会乡村治理到改革开放后乡村治理，从权力逻辑视角分析了乡村治理的演变[1]。李达、王俊程以中国乡村治理变迁与改革开放之间的契合关系为逻辑起点，考察了中国乡村治理变迁的路径选择[2]。曲延春、王成利则从政策层面，以中央一号文件为线索，分析了改革开放四十年间乡村治理的演变[3]。
二是村民自治。代瑾从历史视角分析了传统乡村治理制度变迁，认为现代乡村治理中应着力推动基层民主自治以调动群众的积极性、主动性和创造性[4]。刘金海就村民自治过程中诸如选举程序、投票方法、权力制衡方式与监督方法、信息公开方法等问题进行了广泛的讨论[5]。汤玉权等在对村民自治过程中面临的问题进行了深入分析后发现，村民自治或者面临着上级政府过度干预，或者面临着宗族、家族、派系甚至黑恶势力的操纵，以及内部权力冲突和村民素质较低等一系列问题[6]。而任中平则从社会和谐、经济发展、公共服务三个角度对村民自治效果进行了评估，得出了效果欠佳、亟待提高的结论[7]。
三是乡村治理模式。贺雪峰通过区域视角研究，把中国乡村划分为华南宗族型、华北小亲族型、华中原子型和沿海工业化等四种主要类型，并据此提出了依据乡村类型选择不同的有效乡村治理模式的思路[8]。而仇叶在对浙粤两地乡村治理模式差异进行了对比研究，从习俗习惯、宗教、地域文化等视角提出了优化乡村治理模式的有益建议[9]。侣传振则基于互联网时代，指出农村协同治理存在的“公开—监督”“互动—协商”“开放—共治”三种模式，提出了应相机选择乡村治理模式[10]。
四是新乡贤治理。高福顺重新挖掘了传统乡绅治理，就乡村治理现状下的现代意义进行了新的阐释[11]。胡鹏辉、高继波在对部分地区乡村治理实践进行总结的基础上，提出了新时代背景下的新乡贤治理理论[12]。于语和、白婧在充分认识了乡贤对乡村治理的特殊价值，提出了乡贤引领乡村振兴的实现路径[13]。俞秀玲则从文化视角进行研究，认为新乡贤文化的重塑对乡村治理实践具有重要的现实意义和价值[14]。
另外，有学者通过典型案例研究总结了乡村治理的实践经验，比如，王晓莉基于20个首批乡村治理典型案例进行的比较分析[15]，切排、赵志浩对于华北平原某村治理模式选择过程的经典剖析[16]，梅继霞等采用多案例的分析揭示了经济精英参与影响乡村治理绩效的作用机制及条件[17]。也有学者从借鉴发达国家乡村治理的成功经验视角进行了研究，比如，刘洪涛、肖功为对于国外乡村治理主流模式及隐性机制的研究[18]，张翠基于世界发达国家在城乡一体化进程中的举措对于中国乡村治理的借鉴[19]。相关研究为中国乡村治理理论和治理实践提供了多维度的建议和意见，但是现有研究也存在着视角相对凌乱和体系不够系统的问题。因此，基于制度变迁理论视角对政府主导的中国乡村治理历程重新审视和进一步梳理，对于探索构建“三治结合”机制具有一定的现实意义。 二、政府主导的乡村治理制度变迁
回顾中华人民共和国成立以来的70多年，不难发现，乡村治理具有典型的政府主导的制度变迁特征。以乡村治理机制和模式为依据，国内学者的基本观点是可以分为四个阶段，即“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段以及“三治结合”阶段。我们借鉴这种阶段划分方法，全面审视和考察乡村治理制度变迁的历程，寻求乡村治理机制和治理模式选择的内在逻辑，为乡村治理的理论优化和实践发展提供借鉴。
（一）“村社合一”阶段（1949—1957年）
中华人民共和国成立之初，土地制度作为传统农业社会的根本制度，以地主阶级封建剥削的土地私有制严重束缚了农村社会生产力的发展。中国共产党在充分借鉴老解放区开展土地改革的成功实践和经验基础上，迅速在全国范围内开展了土地改革运动，并于1950年6月中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，进一步规范并促进了全国范围内的土地改革的全面展开。截至1952年，利用三年的时间基本完成了全国范围内的土地改革，实现了“耕者有其田”的土地农民个体私有制。土地改革的全面完成，消灭了地主封建阶级的土地私有制，消除了以土地实现剥削的基础，实现了平等的土地私有制制度，极大地提高了农村生产积极性，释放了农村生产力。但是，以土地私有制为基础的小农户经营制度为基础，在废除了乡绅治理模式后形成的松散乡村组织，却难以承担规模经济的效益发挥，虽然实现了某种意义上的公平，但是生产组织效率低下的矛盾没有得以解决，农村社会稳定的目标也很难持久实现。
农业合作化从1953年的“互助组”开始得到政府层面的倡导和支持，其后以更大规模的“高级社”得以全面推广。及至1957年，农业合作化运动促进了土地改革形成的土地私有制全面转向集体所有制。新型的土地所有制形式，不仅实现了农村的社会主义改造，还优化整合了农村农业的资源，凝聚了群体行动的力量，再次释放了農村生产力。乡村治理从机制上表现为“村社合一”的特征，农村高级合作社成为乡村治理的主体，以集体所有为基础、以互助互利为原则的乡村治理模式初步形成，在促进公平基础上提升了生产效率。同时，为构建社会主义工业体系，国家全面开启了“以农补工”的基本战略，“村社合一”的乡村治理机制和治理模式也在一定程度上为实现社会稳定提供了制度基础。
（二）“政社合一”阶段（1958—1982年）
“村社合一”的乡村治理为工业化体系的构建提供了制度支持，在这一国家政策指向和利益导向下，行政主导优势得到一定程度的发挥。至1958年，国家颁布了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出了人民公社的制度创新和机制构想，从某种意义而言，人民公社的出现，首先是社会主义理论关于公有制认识的产物，其次是为了更大范围地实现规模经济，最后也是为了整合资源快速构建社会主义计划经济体系特别是工业化体系。从人民公社建立之初来考察，权力的高度集中更为便捷、更为广泛地整合了农村资源，改善了农村生产条件，提高了农业生产力，具有一定的积极意义。
这一阶段即依靠各级政府主导、借助强大意识形态形成的“政社合一”阶段。从某种意义而言，人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合，公社既是国家政权机构，又是乡村社会组织生产和生活的机构[20]，这一阶段的乡村治理机制和治理模式体现了浓重的行政色彩。虽然我们不能抹杀人民公社在新中国农村历史发展进程中的作用，但是随着农业经济的发展，全能的、行政主导的乡村治理机制和治理模式与传统农业生产之间的矛盾开始凸显，集体享有、主体缺位的特征与平均主义的分配方式之间的矛盾开始激化，作为生产主体的农民的积极性受到挫败，农村社会发展出现僵化趋势，农村人口依旧没有摆脱贫困陷阱。“政社合一”阶段的乡村治理机制和治理模式，出现了公平目标受到人们的质疑，效率目标难以提升，社会稳定目标受到一定的冲击的现象。
因此，源于农民自发的“包产到户”开始在一些地区采取不同形式地出现，以突破“政社合一”乡村治理机制和治理模式的农村经济机制和模式创新也开始得到高层的关注，及至1978年，党的十一届三中全会从政策层面启动了以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，并据此动摇了“政社合一”的乡村治理机制和治理模式的基础。
（三）“乡政村治”阶段（1983—2016年）
随着农村经济体制改革的深入，全能的、行政主导的乡村治理机制和治理模式明显已经不能适应农业经济和农村社会的发展。1983年10月，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提出要改变农村“政社合一”体制，成立乡镇政府，实行政社分开，并依据生产需要和农民意愿逐步建立经济组织。这个文件的出台标志着“政社合一”乡村治理机制和治理模式的结束，开启了的新型乡村治理机制和治理模式。
“乡政村治”就是“乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自治活动”[21]，也就是“国家的基层政权建立在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治”[22]。“乡政村治”模式确立了村民委员会的治理主体地位，明确了村民委员会的自治权，同时也明确了作为基层政权的乡政府行使国家行政管理的职能，厘清了各方职责与权限。“乡政村治”治理机制和治理模式，作为行政主导的制度变迁，是农村社会经济发展的必然要求，也是国家治理民主化、法治化的必然要求。在发展过程中，从1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布到2010年进行修订，乡村治理机制和治理模式经历了乡村分治、党政分工、政企分开、撤并乡村、乡镇机构改革、农村税费改革等等一系列制度变迁和完善的过程，因此可以说“乡政村治”治理机制和治理模式也是渐进式改革进程中不断优化的结果。特别是党的十八大以来，社会经济各项事业进入到高质量发展的新时代，“以工补农”政策全面实施，脱贫攻坚取得突破性进展，乡村治理更高层次实现了公平、效率和社会稳定的目标。
（四）“三治结合”阶段（2017年至今） “乡政村治”治理机制和治理模式在实践过程中，促进了农业经济发展，推进了农村社会进步。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确指出在进一步完善村民自治基础上，构建“自治、法治、德治”相结合的治理机制，其后在2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》中再次强调要构建“三治结合”的治理机制。政府主导的乡村治理进入“三治结合”阶段。
“三治”指的是自治、法治、德治。所谓自治，即基层群众性自治组织、社会组织、公民个人等进行自我管理、自我服务、自我教育，有序参与社会事务的一种治理方式;所谓法治，即依据法律治理国家的原则，实现政府依法行政、公民依法行事、社会依法运行的一种治理方式;所谓德治，即以社会主义核心价值观为根本，通过榜样示范、礼仪教化、道德评议等，在全社会形成普遍认同的道德标准和价值尺度，营造崇德向善、诚信友爱的良好社会风尚的一种治理方式。构建“三治结合”治理机制，即在坚持党建引领的基础上，将乡村自治嵌入法治和德治的治理框架，以实现乡村治理的民主化、法治化、规范化，从而保障乡村治理公平、效率和社会稳定的目标实现。
由于社会变革的诸多因素影响，政府长时期处于乡村治理的核心区域，而农民及其组织则参与不足，乡村治理历经“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段，这是乡村治理实践的持续推进、乡村治理理论的不断发展和完善的现实演变历程。随着社会经济的发展，改进以政府为主体或主导的乡村治理成为现实选择，“三治结合”乡村治理机制的构建和政策的转向是新时代国家以人民为中心的治理理念和实现国家治理现代化的客观要求，也是政府主导的乡村治理制度变迁的逻辑必然，更是迎合了乡村振兴战略的重要制度设计。
三、构建“三治结合”乡村治理机制面临的制约因素
“三治结合”乡村治理，作为实施乡村振兴战略、满足农民日益增长的民主法治需要、提升农业经济高质量发展的重要制度安排，是实现乡村治理从民主管理向有效治理的机制创新和实践创新，对于全面推进农村社会进步、农业经济发展具有重要的现实意义。但是，“三治结合”乡村治理机制建设不可能一蹴而就，构建“三治结合”乡村治理机制还面临着诸多制约因素，需要全面考察和重新审视。
（一）乡村自治主体认知模糊与自治机制不完善并存
经过几十年的乡村自治实践，基层民主治理取得了一定成效，但是不可否认乡村自治方面还存在诸多问题。首先，村民主体认知模糊和权利虚化。虽然国家为了保障农民合法权益，以法律形式在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了农民在乡村自治中的主体地位，但是鉴于受教育程度等诸多因素影响，相当一部分村民漠视个人在村级公共事务中的主体地位，忽视了依法行使权利的使命感和责任感，事实上为乡村自治的效率和效果低下埋下了伏笔。其次，村民社会参与动力不足。由于长期的小农经济思维的影响，加之农村剩余劳动力的转移，留守农村群体对政治参与度热情不高，特别是随着国家政策透明度的提高，村级干部的行政自由裁量权的影响度下降，进一步降低了村民对村级事务和村级干部的关注度，因此也造成了在选举过程中“被代表”以及在村级事务中“被集体”的情形。再次，乡村自治机制设计以及制衡不充分。乡村自治虽然走过了相当长一段历程，但是乡村自治机制性消解和内卷化现象严重，已有的具体的程序化的规则逐渐失去了规范的客体或者必要性，而一些新的需要规范的客体又存在制度空白，制度权威性和机制规制能力受到限制，因而损害了机制设计的本应形成的凝聚力。同时，自治不仅是农民依法进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程，也是农民实现自我管理、自我决策、自我监督的民主权利的实践过程，但是由于乡村领导机构设计存在权力交叉和利益混搭的现象，权力制衡机制不健全，严重影响了乡村自治组织的效率甚至合法性。最后，基层政府存在越权越轨现象。出于行政制度惯性，加之乡村自治组织的不规范、不完备，部分基层政府越俎代庖，以各种理由和各种形式插手村级事务，虽然在一定程度有利于乡村自治组织的规范运行，但在一定程度上损害了乡村自治组织工作的积极性和治理效率。
（二）乡村法治公权力“失范”行使和农民“失序”维权并存
改革开放以来，国家法治化进程逐步加快，法治环境逐步优化。但是在乡村治理过程中，突出的问题是部分地区公权力行使过程中的“失范”和农民维权过程中的“失序”并存，严重影响了乡村法治的治理水平和治理效果[23]。一方面，乡村治理过程中公共权力运行存在一些问题，主要表现在选举过程中，部分地区出现通过贿选或者恐吓等非法手段操纵民主选举，指定或者安插“内部人”进入基层岗位，形成乡村公共权利的家族化、圈子化，甚至在极少数乡村出现黑社会化;在公权力行使过程中，以家族势力为依托，以权力和金钱为媒介，甚至采用暴力手段，铸就利益圈子和联盟，在诸如宅基地批复、村级资源使用等领域谋取家族利益、圈子利益和非法利益，形成了公权力运行的“失范”。另一方面，乡村治理过程中农民维权也存在一些问题，主要表现在村民法律意识淡薄，诚信意识和程序意识缺失，一旦出现问题和矛盾，往往诉诸非正常手段解决问题和矛盾;同时，由于利益诉求渠道存在障碍或者不畅通，加之农民维权意识和维权能力的制约，受损群体和弱势群体也往往采取诸如上访等非制度化方式表达不满和诉求，在部分地区甚至导致社会矛盾的激化，严重地影响了乡村社会的稳定，形成了农民维权过程中的“失序”。乡村治理存在的“失范”和“失序”现象，不仅仅影响到乡村治理的效率和公平，也影响到乡村社会稳定，在一定程度上影响了乡村治理中法治的权力制约和行为规范功能，影响了乡村治理的运行机制和运行环境。
（三）乡村传统文化约束式微与精英乡贤人才退出并存
在中国传统经济社会发展过程中，以德治为特征的乡村治理具有广泛的文化基础和社会基础，对于农村社会的稳定和发展具有非常重要的意义。但是随着现代化进程的推进，社会流动加快，传统农业社会快速转型，传统道德受到极大冲击。一方面，传统“熟人社会”向“生人社会”转变，人际距离拉大，传统伦理受到多元化文化的冲击，主要表现在道德伦理约束式微、公共舆论约束弱化、公共精神约束缺失，人们价值理念和精神信仰面临挑战[18]，作为传统乡村治理的核心机制——信任机制出现危机，在一定程度上动摇了乡村德治的社会基础。另一方面，随着市场化的推进，农业作为弱势产业，优秀人才“挤出”效应凸显，乡村精英和乡贤等权威人才逐步退出乡村和乡村治理，不仅降低了乡村社会的心理认同，也弱化了乡村社会德治主体的权威地位的信任。社会的变革和人才的缺失，进一步加剧了德治作为重要治理方式在乡村治理的弱势地位，乡村德治的社会基础被动摇。尤其在关键的“特殊主义”信任机制上出现了转变，而基于“普遍主义”制度信任机制没有得到及时的补位构建，一定程度上严重影響了乡村德治的社会凝聚力和社会向心力。总之，在现代化推进和社会转型的当代农村，乡村德治出现的系列问题导致了德治在乡村治理中的地位进一步弱化，乡村德治机制的重构还需要进一步强化和优化。 “自治、法治、德治”相结合的乡村治理机制和治理模式作为政府主导的乡村治理制度变迁的必然选择，对于进一步推进国家治理现代化建设和乡村振兴战略实施，具有现实的必要性和重要意义。但是，作为具有基础地位的乡村自治，作为具有保障地位的乡村法治，作为重要支撑的乡村德治，都还存在一系列机制性和制度性障碍和问题，需要我们全面认识，采取切实可行的政策和措施，促进自治、法治、德治有机融合，从而实现中国特色乡村治理机制和治理模式的理论创新和实践创新。
四、推进“三治结合”乡村治理机制建设的若干建议
“三治结合”乡村治理是全面实施乡村振兴战略的重要制度性安排，是破解“三农”问题的关键，也是保障国家长治久安的关键。“三治结合”乡村治理机制建设作为一项系统工程，几十年的历史经验表明：一方面，提升思想认识至关重要，强化作为政治基础的党建工作尤为关键;另一方面，推进自治的主导地位、法治的保障地位和德治的基础地位建设，进而形成自治、法治和德治相得益彰、相互补充的治理机制，是这项系统工程建设的核心。
（一）充分认识推进“三治结合”乡村治理的现实必要性
乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，随着工业化、城镇化的快速发展，“三治结合”乡村治理机制构建是多元化治理主体形成、多元化公共产品供给的过程，是激发基层自治作用、发挥法治规制作用、弘扬道德引领作用的制度变迁过程，是实施乡村振兴、推进国家治理现代化的必然选择。一方面，在中国农村生产和生活环境发生巨变情形下，传统乡村治理理念、思路、模式和方法面临“治理失灵”“信任式微”“财权弱化”等现实问题下，推进“三治结合”乡村治理有助于破解乡村治理面临的困境。另一方面，中国作为农业大国，“三农”问题一直是关乎中国特色社会主义发展的关键问题和瓶颈问题，乡村振兴战略作为新时代乡村发展的新思路、新战略和新布局，是全面推进社会主义现代化建设的重大战略部署，推进“三治结合”乡村治理机制建设有助于充分发挥自治主体、法治主体和德治主体的积极性，重塑各利益相关者的关系，为推进乡村振兴战略提供重要的基础保障。
（二）确立党建工作在“三治结合”乡村治理的政治基础
在全面推进中国特色社会主义建设和国家治理体系现代化过程中，党的领导是一切工作取得成效的关键和基础，这是近百年中国革命实践和建设实践的经验总结。但是，现阶段农村基层党组织也存在着诸如“软弱涣散”等问题，因此，在乡村治理机制构建过程中进一步强化基层组织党组织建设是现实而又紧迫的任务。事实上，对于强化乡村基层党建工作，党和政府在法制层面和党建层面都进行了安排和部署。在法律层面，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了中国共产党按照宪法和法律保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，同时明确了农村基层党组织在村民自治中的领导核心地位。在党建层面，党的十八大提出要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，在2019年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》也明确规定了在行政村设立党的基层组织，行政村党组织全面领导村的各类组织和各项工作，并且提出推进“三治结合”乡村治理机制建设要在党组织的领导之下。因此，无论是从乡村治理的理论发展，还是从乡村治理的具体实践，坚持和完善党的领导是确保“三治结合”乡村治理机制建设的路线正确和取得实效的政治基础和保障。
（三）全力推进“自治”在乡村治理机制中的主导地位建设
“三治结合”乡村治理的核心在于自治。改革开放四十多年的实践证明，无论是法治还是德治，都要以促进自治为前提，自治是建立健全乡村治理机制的基石和核心。推进自治在乡村治理机制中的主导地位，首先，要激发治理主体的自主意识和参与治理的积极性。自治是农民依法参与民主管理与监督的过程，也是实现自我管理与服务的过程，农民的主体意识觉醒和参与意识的提升，将会调动农民参与乡村治理的主动性，进而促进乡村治理的社会活力。其次，要促进乡村治理中自治相关协调机制的构建。一是促进治理主体参与乡村治理渠道和形式的优化，以保障治理主体充分行使其民主权利;二是促进乡村治理经济效益的利益分享机制合理构建，以保障治理主体充分共享参与乡村治理的经济成果;三是促进社会公共服务均等化体系建设，以保障治理主体公平地享受社会公共服务。最后，要强化乡村自治机制建设和完善。乡村治理机制中的制度体系是乡村自治主导地位的基础和重要保障，乡村自治过程本身是机制完善和优化的过程，也是制度完善和优化的过程，要注重乡村自治机制和自治制度构建的开放性和适度刚性，以实现自治机制和自治制度的适应性和稳定性，保障乡村自治的机制活力、制度优势的实现。
（四）全力推进法治在乡村治理机制中的保障地位建设
法治是调节社会主体利益关系的基本形式和方式，也是市场经济国家治理的基本准则和重要手段。同样，法治在乡村治理机制中，不仅仅是乡村自治的保障，更是 “三治结合”乡村治理的保障。因此，要全力推进法治在乡村治理机制中的保障地位的建设。一方面，以法治思维来保障公共权利的规范化运行，乡村治理过程中，权力来源于国家和人民，就应该服务于国家和人民，要把来自国家和人民的公共权利以合法、公平、有效、规范的形式进行运行，提升公共权利的公信力。另一方面，以法治方式促进农民权利的合法维护，要强化农民的法治意识和法治思维，增强农民学法、守法、用法的积极性和行为能力，引导农民依法行使权利、表达诉求，保障农民合法权利的以法治形式得到维护。
（五）全力推进德治在乡村治理机制中的基础地位建设
德治是良治和善治的基石，也是乡村治理机制中自治、法治的基础。中国传统社会中，乡村治理机制中德治具有重要地位，德治充分发挥其道德约束、道德规范和道德引领，是实现乡村治理的重要手段和方式。因此，全力推进德治在乡村治理机制中的基础地位建设具有重要现实意义。一方面，要充分发挥道德规范在净化农民心灵、规范农民行为的作用，必须让农民领会传统道德、认可传统道德、践行传统道德，以道德作为价值判断依据，这也是实践德治的基本前提。另一方面，要以社會主义核心价值观为引领，培育乡村公共精神和公共理性，把社会主义核心价值观作为人们思想行动的规范，并逐步内化为农民行为的自觉，以强化德治在乡村治理机制中的基础地位。 （六）正确处理自治、法治、德治的关系
“三治结合”核心在于自治，关键在于法治，基础在于德治，因此，推进“三治结合”乡村治理机制建设要正确处理自治、法治、德治的关系。首先，要坚持自治为本，在尊重和维护广大农民的民主权利的基础上，因地制宜寻求村民自治的有效实现形式，把农村基层民主建设与乡村民主治理落到实处。其次，要厘清自治、法治、德治的有效治理边界，避免恣意妄为的自治、行政惯性的法治和固守痼疾的德治。最后，进一步构建和完善“三治结合”的系统化、协同化和一体化的机制和载体，从而尽快形成自治、法治和德治相得益彰、相互补充的乡村治理格局，促进新时代社会主义新农村建设，促进现代农村社会的和谐稳定和农民福祉的持续增进。
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[责任编辑：李 妍]
[关键词] 乡村治理;自治;法治;德治;“三治结合”
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2020）05-0106-011
一、问题的提出及文献综述
乡村治理作为国家治理的重要组成部分，其治理能力、治理水平和治理效果直接关乎国家治理现代化建设。党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，指出要建立健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，其后在2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》中，进一步强调要构建“三治结合”的乡村治理机制;在2019年中央一号文《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中，再次明确把乡村治理能力提升作为年度重点工作。因此，全面理解和审视乡村治理的内涵，梳理国内外乡村治理研究的相关文献，从政府主导的乡村治理制度变迁视角分析入手，研究探讨“三治结合”乡村治理机制存在的制约瓶颈，为构建和完善“三治结合”乡村治理机制及其实践提供建议具有现实而又重大的意义。
（一）乡村治理的概念
20世纪90年代以来，源于企业的公司治理理论在政治领域、社会领域中被广泛运用。所谓治理，其实就是不同利益相关者通过一定的方式或机制进行协调合作的过程，它体现的不仅是某种制度的具体形式，还是一种持续的正式或者非正式的互动过程。因此，乡村治理是涉及农村社會生活、政治参与和秩序维护等多维度的一项系统工程。乡村治理是基层政府、社会组织、民间机构或民间力量等多主体通过有效的机制运行促进良性互动和共同作用，从而影响和调控乡村社会公共事务，实现乡村社会有序发展的过程，也就是对村域范围进行有效组织管理和调控的过程。
乡村治理涉及几个核心范畴。第一，乡村治理目标。不同于公司治理把利润作为单一的目标设定，乡村治理具有多维度目标。一般而言，乡村治理目标指向是治理的效率、公平与社会稳定，从某种角度而言，多重目标和目标之间的协调注定了乡村治理的难度。第二，乡村治理主体。依据相关利益者理论，乡村治理主体也应该是多元的，应该包括作为社会管理者的政府、作为利益主体的基层村民及其代表机构以及其他涉及乡村利益的行为主体。第三，乡村治理机制。乡村治理机制是治理主体之间相互联系、相互作用的关系以及它们之间的协调运行规范，具体表现为正式的和非正式的规则和制度。第四，乡村治理模式。不同的乡村治理目标指向、不同的乡村治理主体以及相对应的乡村治理机制有机结合为不同的乡村治理模式。显然，治理机制和治理模式是乡村治理中最核心的概念。
（二）文献综述
随着学界和政界对于乡村治理的重视和关注，乡村治理的相关研究成为热门领域。以“乡村治理”为主题的核心期刊（南大核心和中文核心期刊目录为限）论文自2008年进入每年100篇以上，及至2018年上升至500余篇，2019年达到733篇，其研究热度可见一斑。梳理相关文献，国内学者的研究主要聚焦于以下几个方面。
一是乡村治理历史演进。吴业苗梳理了从中国传统社会乡村治理到改革开放后乡村治理，从权力逻辑视角分析了乡村治理的演变[1]。李达、王俊程以中国乡村治理变迁与改革开放之间的契合关系为逻辑起点，考察了中国乡村治理变迁的路径选择[2]。曲延春、王成利则从政策层面，以中央一号文件为线索，分析了改革开放四十年间乡村治理的演变[3]。
二是村民自治。代瑾从历史视角分析了传统乡村治理制度变迁，认为现代乡村治理中应着力推动基层民主自治以调动群众的积极性、主动性和创造性[4]。刘金海就村民自治过程中诸如选举程序、投票方法、权力制衡方式与监督方法、信息公开方法等问题进行了广泛的讨论[5]。汤玉权等在对村民自治过程中面临的问题进行了深入分析后发现，村民自治或者面临着上级政府过度干预，或者面临着宗族、家族、派系甚至黑恶势力的操纵，以及内部权力冲突和村民素质较低等一系列问题[6]。而任中平则从社会和谐、经济发展、公共服务三个角度对村民自治效果进行了评估，得出了效果欠佳、亟待提高的结论[7]。
三是乡村治理模式。贺雪峰通过区域视角研究，把中国乡村划分为华南宗族型、华北小亲族型、华中原子型和沿海工业化等四种主要类型，并据此提出了依据乡村类型选择不同的有效乡村治理模式的思路[8]。而仇叶在对浙粤两地乡村治理模式差异进行了对比研究，从习俗习惯、宗教、地域文化等视角提出了优化乡村治理模式的有益建议[9]。侣传振则基于互联网时代，指出农村协同治理存在的“公开—监督”“互动—协商”“开放—共治”三种模式，提出了应相机选择乡村治理模式[10]。
四是新乡贤治理。高福顺重新挖掘了传统乡绅治理，就乡村治理现状下的现代意义进行了新的阐释[11]。胡鹏辉、高继波在对部分地区乡村治理实践进行总结的基础上，提出了新时代背景下的新乡贤治理理论[12]。于语和、白婧在充分认识了乡贤对乡村治理的特殊价值，提出了乡贤引领乡村振兴的实现路径[13]。俞秀玲则从文化视角进行研究，认为新乡贤文化的重塑对乡村治理实践具有重要的现实意义和价值[14]。
另外，有学者通过典型案例研究总结了乡村治理的实践经验，比如，王晓莉基于20个首批乡村治理典型案例进行的比较分析[15]，切排、赵志浩对于华北平原某村治理模式选择过程的经典剖析[16]，梅继霞等采用多案例的分析揭示了经济精英参与影响乡村治理绩效的作用机制及条件[17]。也有学者从借鉴发达国家乡村治理的成功经验视角进行了研究，比如，刘洪涛、肖功为对于国外乡村治理主流模式及隐性机制的研究[18]，张翠基于世界发达国家在城乡一体化进程中的举措对于中国乡村治理的借鉴[19]。相关研究为中国乡村治理理论和治理实践提供了多维度的建议和意见，但是现有研究也存在着视角相对凌乱和体系不够系统的问题。因此，基于制度变迁理论视角对政府主导的中国乡村治理历程重新审视和进一步梳理，对于探索构建“三治结合”机制具有一定的现实意义。 二、政府主导的乡村治理制度变迁
回顾中华人民共和国成立以来的70多年，不难发现，乡村治理具有典型的政府主导的制度变迁特征。以乡村治理机制和模式为依据，国内学者的基本观点是可以分为四个阶段，即“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段以及“三治结合”阶段。我们借鉴这种阶段划分方法，全面审视和考察乡村治理制度变迁的历程，寻求乡村治理机制和治理模式选择的内在逻辑，为乡村治理的理论优化和实践发展提供借鉴。
（一）“村社合一”阶段（1949—1957年）
中华人民共和国成立之初，土地制度作为传统农业社会的根本制度，以地主阶级封建剥削的土地私有制严重束缚了农村社会生产力的发展。中国共产党在充分借鉴老解放区开展土地改革的成功实践和经验基础上，迅速在全国范围内开展了土地改革运动，并于1950年6月中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，进一步规范并促进了全国范围内的土地改革的全面展开。截至1952年，利用三年的时间基本完成了全国范围内的土地改革，实现了“耕者有其田”的土地农民个体私有制。土地改革的全面完成，消灭了地主封建阶级的土地私有制，消除了以土地实现剥削的基础，实现了平等的土地私有制制度，极大地提高了农村生产积极性，释放了农村生产力。但是，以土地私有制为基础的小农户经营制度为基础，在废除了乡绅治理模式后形成的松散乡村组织，却难以承担规模经济的效益发挥，虽然实现了某种意义上的公平，但是生产组织效率低下的矛盾没有得以解决，农村社会稳定的目标也很难持久实现。
农业合作化从1953年的“互助组”开始得到政府层面的倡导和支持，其后以更大规模的“高级社”得以全面推广。及至1957年，农业合作化运动促进了土地改革形成的土地私有制全面转向集体所有制。新型的土地所有制形式，不仅实现了农村的社会主义改造，还优化整合了农村农业的资源，凝聚了群体行动的力量，再次释放了農村生产力。乡村治理从机制上表现为“村社合一”的特征，农村高级合作社成为乡村治理的主体，以集体所有为基础、以互助互利为原则的乡村治理模式初步形成，在促进公平基础上提升了生产效率。同时，为构建社会主义工业体系，国家全面开启了“以农补工”的基本战略，“村社合一”的乡村治理机制和治理模式也在一定程度上为实现社会稳定提供了制度基础。
（二）“政社合一”阶段（1958—1982年）
“村社合一”的乡村治理为工业化体系的构建提供了制度支持，在这一国家政策指向和利益导向下，行政主导优势得到一定程度的发挥。至1958年，国家颁布了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出了人民公社的制度创新和机制构想，从某种意义而言，人民公社的出现，首先是社会主义理论关于公有制认识的产物，其次是为了更大范围地实现规模经济，最后也是为了整合资源快速构建社会主义计划经济体系特别是工业化体系。从人民公社建立之初来考察，权力的高度集中更为便捷、更为广泛地整合了农村资源，改善了农村生产条件，提高了农业生产力，具有一定的积极意义。
这一阶段即依靠各级政府主导、借助强大意识形态形成的“政社合一”阶段。从某种意义而言，人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合，公社既是国家政权机构，又是乡村社会组织生产和生活的机构[20]，这一阶段的乡村治理机制和治理模式体现了浓重的行政色彩。虽然我们不能抹杀人民公社在新中国农村历史发展进程中的作用，但是随着农业经济的发展，全能的、行政主导的乡村治理机制和治理模式与传统农业生产之间的矛盾开始凸显，集体享有、主体缺位的特征与平均主义的分配方式之间的矛盾开始激化，作为生产主体的农民的积极性受到挫败，农村社会发展出现僵化趋势，农村人口依旧没有摆脱贫困陷阱。“政社合一”阶段的乡村治理机制和治理模式，出现了公平目标受到人们的质疑，效率目标难以提升，社会稳定目标受到一定的冲击的现象。
因此，源于农民自发的“包产到户”开始在一些地区采取不同形式地出现，以突破“政社合一”乡村治理机制和治理模式的农村经济机制和模式创新也开始得到高层的关注，及至1978年，党的十一届三中全会从政策层面启动了以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，并据此动摇了“政社合一”的乡村治理机制和治理模式的基础。
（三）“乡政村治”阶段（1983—2016年）
随着农村经济体制改革的深入，全能的、行政主导的乡村治理机制和治理模式明显已经不能适应农业经济和农村社会的发展。1983年10月，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提出要改变农村“政社合一”体制，成立乡镇政府，实行政社分开，并依据生产需要和农民意愿逐步建立经济组织。这个文件的出台标志着“政社合一”乡村治理机制和治理模式的结束，开启了的新型乡村治理机制和治理模式。
“乡政村治”就是“乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自治活动”[21]，也就是“国家的基层政权建立在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治”[22]。“乡政村治”模式确立了村民委员会的治理主体地位，明确了村民委员会的自治权，同时也明确了作为基层政权的乡政府行使国家行政管理的职能，厘清了各方职责与权限。“乡政村治”治理机制和治理模式，作为行政主导的制度变迁，是农村社会经济发展的必然要求，也是国家治理民主化、法治化的必然要求。在发展过程中，从1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布到2010年进行修订，乡村治理机制和治理模式经历了乡村分治、党政分工、政企分开、撤并乡村、乡镇机构改革、农村税费改革等等一系列制度变迁和完善的过程，因此可以说“乡政村治”治理机制和治理模式也是渐进式改革进程中不断优化的结果。特别是党的十八大以来，社会经济各项事业进入到高质量发展的新时代，“以工补农”政策全面实施，脱贫攻坚取得突破性进展，乡村治理更高层次实现了公平、效率和社会稳定的目标。
（四）“三治结合”阶段（2017年至今） “乡政村治”治理机制和治理模式在实践过程中，促进了农业经济发展，推进了农村社会进步。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确指出在进一步完善村民自治基础上，构建“自治、法治、德治”相结合的治理机制，其后在2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》中再次强调要构建“三治结合”的治理机制。政府主导的乡村治理进入“三治结合”阶段。
“三治”指的是自治、法治、德治。所谓自治，即基层群众性自治组织、社会组织、公民个人等进行自我管理、自我服务、自我教育，有序参与社会事务的一种治理方式;所谓法治，即依据法律治理国家的原则，实现政府依法行政、公民依法行事、社会依法运行的一种治理方式;所谓德治，即以社会主义核心价值观为根本，通过榜样示范、礼仪教化、道德评议等，在全社会形成普遍认同的道德标准和价值尺度，营造崇德向善、诚信友爱的良好社会风尚的一种治理方式。构建“三治结合”治理机制，即在坚持党建引领的基础上，将乡村自治嵌入法治和德治的治理框架，以实现乡村治理的民主化、法治化、规范化，从而保障乡村治理公平、效率和社会稳定的目标实现。
由于社会变革的诸多因素影响，政府长时期处于乡村治理的核心区域，而农民及其组织则参与不足，乡村治理历经“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段，这是乡村治理实践的持续推进、乡村治理理论的不断发展和完善的现实演变历程。随着社会经济的发展，改进以政府为主体或主导的乡村治理成为现实选择，“三治结合”乡村治理机制的构建和政策的转向是新时代国家以人民为中心的治理理念和实现国家治理现代化的客观要求，也是政府主导的乡村治理制度变迁的逻辑必然，更是迎合了乡村振兴战略的重要制度设计。
三、构建“三治结合”乡村治理机制面临的制约因素
“三治结合”乡村治理，作为实施乡村振兴战略、满足农民日益增长的民主法治需要、提升农业经济高质量发展的重要制度安排，是实现乡村治理从民主管理向有效治理的机制创新和实践创新，对于全面推进农村社会进步、农业经济发展具有重要的现实意义。但是，“三治结合”乡村治理机制建设不可能一蹴而就，构建“三治结合”乡村治理机制还面临着诸多制约因素，需要全面考察和重新审视。
（一）乡村自治主体认知模糊与自治机制不完善并存
经过几十年的乡村自治实践，基层民主治理取得了一定成效，但是不可否认乡村自治方面还存在诸多问题。首先，村民主体认知模糊和权利虚化。虽然国家为了保障农民合法权益，以法律形式在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了农民在乡村自治中的主体地位，但是鉴于受教育程度等诸多因素影响，相当一部分村民漠视个人在村级公共事务中的主体地位，忽视了依法行使权利的使命感和责任感，事实上为乡村自治的效率和效果低下埋下了伏笔。其次，村民社会参与动力不足。由于长期的小农经济思维的影响，加之农村剩余劳动力的转移，留守农村群体对政治参与度热情不高，特别是随着国家政策透明度的提高，村级干部的行政自由裁量权的影响度下降，进一步降低了村民对村级事务和村级干部的关注度，因此也造成了在选举过程中“被代表”以及在村级事务中“被集体”的情形。再次，乡村自治机制设计以及制衡不充分。乡村自治虽然走过了相当长一段历程，但是乡村自治机制性消解和内卷化现象严重，已有的具体的程序化的规则逐渐失去了规范的客体或者必要性，而一些新的需要规范的客体又存在制度空白，制度权威性和机制规制能力受到限制，因而损害了机制设计的本应形成的凝聚力。同时，自治不仅是农民依法进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程，也是农民实现自我管理、自我决策、自我监督的民主权利的实践过程，但是由于乡村领导机构设计存在权力交叉和利益混搭的现象，权力制衡机制不健全，严重影响了乡村自治组织的效率甚至合法性。最后，基层政府存在越权越轨现象。出于行政制度惯性，加之乡村自治组织的不规范、不完备，部分基层政府越俎代庖，以各种理由和各种形式插手村级事务，虽然在一定程度有利于乡村自治组织的规范运行，但在一定程度上损害了乡村自治组织工作的积极性和治理效率。
（二）乡村法治公权力“失范”行使和农民“失序”维权并存
改革开放以来，国家法治化进程逐步加快，法治环境逐步优化。但是在乡村治理过程中，突出的问题是部分地区公权力行使过程中的“失范”和农民维权过程中的“失序”并存，严重影响了乡村法治的治理水平和治理效果[23]。一方面，乡村治理过程中公共权力运行存在一些问题，主要表现在选举过程中，部分地区出现通过贿选或者恐吓等非法手段操纵民主选举，指定或者安插“内部人”进入基层岗位，形成乡村公共权利的家族化、圈子化，甚至在极少数乡村出现黑社会化;在公权力行使过程中，以家族势力为依托，以权力和金钱为媒介，甚至采用暴力手段，铸就利益圈子和联盟，在诸如宅基地批复、村级资源使用等领域谋取家族利益、圈子利益和非法利益，形成了公权力运行的“失范”。另一方面，乡村治理过程中农民维权也存在一些问题，主要表现在村民法律意识淡薄，诚信意识和程序意识缺失，一旦出现问题和矛盾，往往诉诸非正常手段解决问题和矛盾;同时，由于利益诉求渠道存在障碍或者不畅通，加之农民维权意识和维权能力的制约，受损群体和弱势群体也往往采取诸如上访等非制度化方式表达不满和诉求，在部分地区甚至导致社会矛盾的激化，严重地影响了乡村社会的稳定，形成了农民维权过程中的“失序”。乡村治理存在的“失范”和“失序”现象，不仅仅影响到乡村治理的效率和公平，也影响到乡村社会稳定，在一定程度上影响了乡村治理中法治的权力制约和行为规范功能，影响了乡村治理的运行机制和运行环境。
（三）乡村传统文化约束式微与精英乡贤人才退出并存
在中国传统经济社会发展过程中，以德治为特征的乡村治理具有广泛的文化基础和社会基础，对于农村社会的稳定和发展具有非常重要的意义。但是随着现代化进程的推进，社会流动加快，传统农业社会快速转型，传统道德受到极大冲击。一方面，传统“熟人社会”向“生人社会”转变，人际距离拉大，传统伦理受到多元化文化的冲击，主要表现在道德伦理约束式微、公共舆论约束弱化、公共精神约束缺失，人们价值理念和精神信仰面临挑战[18]，作为传统乡村治理的核心机制——信任机制出现危机，在一定程度上动摇了乡村德治的社会基础。另一方面，随着市场化的推进，农业作为弱势产业，优秀人才“挤出”效应凸显，乡村精英和乡贤等权威人才逐步退出乡村和乡村治理，不仅降低了乡村社会的心理认同，也弱化了乡村社会德治主体的权威地位的信任。社会的变革和人才的缺失，进一步加剧了德治作为重要治理方式在乡村治理的弱势地位，乡村德治的社会基础被动摇。尤其在关键的“特殊主义”信任机制上出现了转变，而基于“普遍主义”制度信任机制没有得到及时的补位构建，一定程度上严重影響了乡村德治的社会凝聚力和社会向心力。总之，在现代化推进和社会转型的当代农村，乡村德治出现的系列问题导致了德治在乡村治理中的地位进一步弱化，乡村德治机制的重构还需要进一步强化和优化。 “自治、法治、德治”相结合的乡村治理机制和治理模式作为政府主导的乡村治理制度变迁的必然选择，对于进一步推进国家治理现代化建设和乡村振兴战略实施，具有现实的必要性和重要意义。但是，作为具有基础地位的乡村自治，作为具有保障地位的乡村法治，作为重要支撑的乡村德治，都还存在一系列机制性和制度性障碍和问题，需要我们全面认识，采取切实可行的政策和措施，促进自治、法治、德治有机融合，从而实现中国特色乡村治理机制和治理模式的理论创新和实践创新。
四、推进“三治结合”乡村治理机制建设的若干建议
“三治结合”乡村治理是全面实施乡村振兴战略的重要制度性安排，是破解“三农”问题的关键，也是保障国家长治久安的关键。“三治结合”乡村治理机制建设作为一项系统工程，几十年的历史经验表明：一方面，提升思想认识至关重要，强化作为政治基础的党建工作尤为关键;另一方面，推进自治的主导地位、法治的保障地位和德治的基础地位建设，进而形成自治、法治和德治相得益彰、相互补充的治理机制，是这项系统工程建设的核心。
（一）充分认识推进“三治结合”乡村治理的现实必要性
乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，随着工业化、城镇化的快速发展，“三治结合”乡村治理机制构建是多元化治理主体形成、多元化公共产品供给的过程，是激发基层自治作用、发挥法治规制作用、弘扬道德引领作用的制度变迁过程，是实施乡村振兴、推进国家治理现代化的必然选择。一方面，在中国农村生产和生活环境发生巨变情形下，传统乡村治理理念、思路、模式和方法面临“治理失灵”“信任式微”“财权弱化”等现实问题下，推进“三治结合”乡村治理有助于破解乡村治理面临的困境。另一方面，中国作为农业大国，“三农”问题一直是关乎中国特色社会主义发展的关键问题和瓶颈问题，乡村振兴战略作为新时代乡村发展的新思路、新战略和新布局，是全面推进社会主义现代化建设的重大战略部署，推进“三治结合”乡村治理机制建设有助于充分发挥自治主体、法治主体和德治主体的积极性，重塑各利益相关者的关系，为推进乡村振兴战略提供重要的基础保障。
（二）确立党建工作在“三治结合”乡村治理的政治基础
在全面推进中国特色社会主义建设和国家治理体系现代化过程中，党的领导是一切工作取得成效的关键和基础，这是近百年中国革命实践和建设实践的经验总结。但是，现阶段农村基层党组织也存在着诸如“软弱涣散”等问题，因此，在乡村治理机制构建过程中进一步强化基层组织党组织建设是现实而又紧迫的任务。事实上，对于强化乡村基层党建工作，党和政府在法制层面和党建层面都进行了安排和部署。在法律层面，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了中国共产党按照宪法和法律保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，同时明确了农村基层党组织在村民自治中的领导核心地位。在党建层面，党的十八大提出要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，在2019年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》也明确规定了在行政村设立党的基层组织，行政村党组织全面领导村的各类组织和各项工作，并且提出推进“三治结合”乡村治理机制建设要在党组织的领导之下。因此，无论是从乡村治理的理论发展，还是从乡村治理的具体实践，坚持和完善党的领导是确保“三治结合”乡村治理机制建设的路线正确和取得实效的政治基础和保障。
（三）全力推进“自治”在乡村治理机制中的主导地位建设
“三治结合”乡村治理的核心在于自治。改革开放四十多年的实践证明，无论是法治还是德治，都要以促进自治为前提，自治是建立健全乡村治理机制的基石和核心。推进自治在乡村治理机制中的主导地位，首先，要激发治理主体的自主意识和参与治理的积极性。自治是农民依法参与民主管理与监督的过程，也是实现自我管理与服务的过程，农民的主体意识觉醒和参与意识的提升，将会调动农民参与乡村治理的主动性，进而促进乡村治理的社会活力。其次，要促进乡村治理中自治相关协调机制的构建。一是促进治理主体参与乡村治理渠道和形式的优化，以保障治理主体充分行使其民主权利;二是促进乡村治理经济效益的利益分享机制合理构建，以保障治理主体充分共享参与乡村治理的经济成果;三是促进社会公共服务均等化体系建设，以保障治理主体公平地享受社会公共服务。最后，要强化乡村自治机制建设和完善。乡村治理机制中的制度体系是乡村自治主导地位的基础和重要保障，乡村自治过程本身是机制完善和优化的过程，也是制度完善和优化的过程，要注重乡村自治机制和自治制度构建的开放性和适度刚性，以实现自治机制和自治制度的适应性和稳定性，保障乡村自治的机制活力、制度优势的实现。
（四）全力推进法治在乡村治理机制中的保障地位建设
法治是调节社会主体利益关系的基本形式和方式，也是市场经济国家治理的基本准则和重要手段。同样，法治在乡村治理机制中，不仅仅是乡村自治的保障，更是 “三治结合”乡村治理的保障。因此，要全力推进法治在乡村治理机制中的保障地位的建设。一方面，以法治思维来保障公共权利的规范化运行，乡村治理过程中，权力来源于国家和人民，就应该服务于国家和人民，要把来自国家和人民的公共权利以合法、公平、有效、规范的形式进行运行，提升公共权利的公信力。另一方面，以法治方式促进农民权利的合法维护，要强化农民的法治意识和法治思维，增强农民学法、守法、用法的积极性和行为能力，引导农民依法行使权利、表达诉求，保障农民合法权利的以法治形式得到维护。
（五）全力推进德治在乡村治理机制中的基础地位建设
德治是良治和善治的基石，也是乡村治理机制中自治、法治的基础。中国传统社会中，乡村治理机制中德治具有重要地位，德治充分发挥其道德约束、道德规范和道德引领，是实现乡村治理的重要手段和方式。因此，全力推进德治在乡村治理机制中的基础地位建设具有重要现实意义。一方面，要充分发挥道德规范在净化农民心灵、规范农民行为的作用，必须让农民领会传统道德、认可传统道德、践行传统道德，以道德作为价值判断依据，这也是实践德治的基本前提。另一方面，要以社會主义核心价值观为引领，培育乡村公共精神和公共理性，把社会主义核心价值观作为人们思想行动的规范，并逐步内化为农民行为的自觉，以强化德治在乡村治理机制中的基础地位。 （六）正确处理自治、法治、德治的关系
“三治结合”核心在于自治，关键在于法治，基础在于德治，因此，推进“三治结合”乡村治理机制建设要正确处理自治、法治、德治的关系。首先，要坚持自治为本，在尊重和维护广大农民的民主权利的基础上，因地制宜寻求村民自治的有效实现形式，把农村基层民主建设与乡村民主治理落到实处。其次，要厘清自治、法治、德治的有效治理边界，避免恣意妄为的自治、行政惯性的法治和固守痼疾的德治。最后，进一步构建和完善“三治结合”的系统化、协同化和一体化的机制和载体，从而尽快形成自治、法治和德治相得益彰、相互补充的乡村治理格局，促进新时代社会主义新农村建设，促进现代农村社会的和谐稳定和农民福祉的持续增进。
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[责任编辑：李 妍]