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[摘要]农民政治参与积极性和乡镇治理机制完善是一种双向互动关系。农民政治参与积极性的不
断提高对原有乡镇政府权力运作方式、管理职能和管理方式等方面提出了新要求。随着农民政治参
与积极性的不断提高，对如何完善乡镇治理机制提出了相应的对策：乡镇应由权威管理转向民主管
理，推进农村的民主政治发展；不断推进村民自治制度创新，拓宽农民政治参与的渠道；切实维护农
民的切身利益，建立和完善农民政治参与的保障机制；培育服务型乡镇政府，建立农民意愿的表达
机制。
[关键词]农民政治参与；乡镇治理机制；村民自治
[中图分类号]D663.2[文献标识码]A[文章编号]1006－6470(2010)03－0060－06
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推
进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“继
续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改
革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职
能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的
乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情
权、参与权、表达权、监督权”。这是党的历次中央全
会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念，也是
《决定》的一个亮点，充分体现了党的十七大关于“政
治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必
须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与
积极性不断提高相适应”的精神。当前，我国正处于
全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，推动
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展
的新时期，农村经济体制的深刻变革，农村社会结构
的深刻变动，农村利益格局的深刻调整，农民思想观
念的深刻变化，农民政治参与积极性的不断提高，这
些都对完善乡镇治理机制提出了新要求。因此，完
善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治
理机制，是时代发展的需要。
一、农民政治参与积极性和乡镇治
理机制完善的互动关系
1．新中国成立以来农民政治参与的逻辑发展
政治参与是指普通公民通过各种方式参加政治
生活并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和
政策过程的行为。农民政治参与即指我国农民参与
村委会选举、参与村中大事的决定，从而影响村级组
织及乡镇组织决策的行为。纵观新中国成立60年
来的发展历程，我国农民的政治参与是在曲折中不
断向前发展的。
(1)新中国成立后至改革开放前，农民政治参与
的曲折发展。新中国成立后，在中国共产党的领导
下，鼓励和发动广大农民参加国家管理和建设，对中
国的政治制度进行了改造，把这时期的乡村政治体
制结构划分为区、乡(镇)、村，实行普选村长，由原来
的乡党委与乡镇政府任命改为由村民选举、乡政府
任命，扩大了农民政治参与的范围。1956年社会主
义改造基本完成后，在“左”倾思想的影响下，中国农
民政治参与逐渐走上了一条不正常的发展道路。
1958年夏秋之际在基层兴起的“人民公社化”运动
改变了原有的乡村政治结构，农民的政治参与主要
是表现为被发动参加各种“斗私批修会”或“政治批
斗大会”，表面来看农民政治参与的积极性比较高，
但这时的农民政治参与的主体性实际上没有凸显出
来。1966年的“文化大革命”，大规模政治性群众运
动此起彼伏，把亿万农民也席卷了进去。由于这时
我们国家在制定农村政策时严重脱离实践，农民政
治参与的政治法律制度建设严重滞后，农民的政治
权利得不到保障，农民的经济利益也得不到满足，再
加上灾荒年份农民吃饭都成问题，这些都严重挫伤
了农民政治参与的积极性。因此，表面上看当时出
现了广大农民踊跃参政的一片景象，但是这种参与
没能从根本上调动农民的积极性和主动性，而仅仅
是增加了农民个人迷信和“愚忠”的政治意识。
(2)改革开放以来到1988年，农民政治参与的
复归与发展。1978年党的十一届三中全会的召开，
通过拨乱反正，作出了把党和国家的工作重点转移
到经济建设上的正确决策，重新理清了中央与地方
的关系，制定了一系列调动农民政治参与积极性和
主动性的政治法律制度，这为农民参政提供了可靠
保证，有利于广大农民参与到中国特色社会主义建
设中来。十一届三中全会以后，对建国以来长期存
在的错误思想、路线作出了明确的纠正，特别是“文
化大革命”中遭到严重破坏的各种民众政治参与制
度得到了有效恢复，并在此基础上进一步丰富和发
展。从此开始，中国农民政治参与走上了正常的轨
道，并不断向前推进。
(3)自1988年以来，农民政治参与的热情不断
高涨。中国农村村民自治制度自1987年《村民委员
会组织法(试行)》颁布、1988年6月实施以来。至今
经历了20多年的发展历程。中国农村村民自治制
度的实施及发展，使农民的政治参与发生了巨大变
化，农民开始从单纯的服从性质的政治参与向主动
采用合法的方式来维护自身权益转变。进而使得当
前中国农民政治参与的形式多样化，不同地区的农
民有不同的选择，即使是同一地区的农民也有可能
因环境不同，而产生不同的政治参与方式，甚至农民
可以采取交叉方式参政。自2003年中央正式提出
“三农”问题以来，在政策上向农村倾斜，制度上、法
律上不断丰富和完善以保障农民的合法权益，在某
种程度上使当前农民政治参与走上了制度化、法治
化的正轨，农民政治参与的热情不断高涨。
2．新中国成立以来乡镇治理机制的变迁
乡镇是我国政权系统在农村的一级行政区划，
乡镇的稳定对整个社会的稳定起着基础性的作用。
所谓乡镇治理机制，就是在党的领导下充分发挥政
府、社会组织、公民等多方面的积极性，最广泛地动
员农民群众依法管理乡镇事务的制度、手段、途径的
总称。新中国成立后，就乡镇治理机制的变迁来看，
乡镇政权的变革总体方向是由小变大、由多变少、由
分散变集中，中国乡镇治理机制的变迁深深地打上
了权力扩张的痕迹。60年来大致可分为三个时期：
(1)1950－1958年的乡村政府时期，农民政治参
与对乡镇政府权力影响趋于弱化。在这时期，国家
对乡镇政权的设置充分体现了新生政权对乡村社会
的渗透和控制能力，乡镇政府权力的功能与乡村政
治动员紧密结合在一起的。中国共产党积极鼓励和
发动农民参加到国家管理和建设中来，在对乡村进
行社会动员的同时，在农村发起了合作化运动，使农
民在一定意义上普遍赢得了土地。农村合作社的建
立在一定程度上推动了农村经济的快速发展，也强
调坚持民主办社的原则，以保证农民参与民主管理
的权力，但由于阶级斗争的扩大化的需要，以及大民
主式的群众运动，合作社的职能也只是在农村开展
政治斗争，而很少向乡镇政府表达农民的利益。这
样导致农民政治参与对乡村政府权力的影响趋于弱
化。
(2)1958－1983年的人民公社时期，农民政治参
与对乡镇政府“权威”的服从。1958年9月中共中央
政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的
决议》，撤销乡镇，推行人民公社化运动，实行政社合
一、三级所有、队为基础的体制。到1982年，全国共
有人民公社54352个。在人民公社期间，政治运动
也构成了这个时代农民政治参与的主要形式和主旋
律。这种政治参与是一种典型的自上而下的群众运
动，是农民响应国家特别是最高领袖的政治号召的
社会行动，而很少是基于农民自身的经济利益要求
或公民意识、政治权利所采取的主动行动，更多的是
一种非理性的政治激情，是对乡镇政府“权威”的无
条件服从。
(3)11983年至今重建乡镇政府时期，农民政治参
与在一定程度上制约了乡镇政府权力的运行。从
1983年10月到1985年底，农村废除人民公社，在
全国建立了91590个乡镇人民政府，乡镇政府权力
随着农村民主化进程的不断推进而变动着。在这阶
段，农民政治参与随着村民自治的不断深入越来越
规范化和组织化，形式也逐渐多样化。农民已尝试
着学会了广泛运用多种方式和手段进行政治参与，
例如通过村民自治制度、人大代表的选举、行政复议
和行政诉讼等方式，对乡镇政府提出建议、意见或批
评，以期改变他们的工作作风，影响或改变他们的决
策和决定。这时的农民政治参与虽然还不能左右乡
镇政府，但也在一定程度上制约了乡镇政府权力的
运行。
3．农民政治参与和乡镇治理机制完善的互动关系
从新中国成立以来农民政治参与的逻辑发展和
乡镇治理变迁的考察来看，新中国成立以来到改革
开放前，乡镇与农村社会的关系长期以来是单向的
强制关系。改革开放以后，随着家庭联产承包责任
制的推行，农民的独立、自主意识日益增强，乡镇与
农村社会的关系也就成为相互影响的双向互动关
系，这种互动的最佳途径也就是以村民自治为核心
的农民政治参与。农民政治参与是农民权利运作的
重要体现。农民政治参与体现了农民与政府官员有
同等的资格去商议和制定政策，从而使政治权利的
平等得到落实，也使保障自身或他人的特定的利益
或价值得到真正实现。广大农民通过政治参与，能
够自由畅达地表达自己对价值分配和公共利益的意
愿和选择，并向乡镇政府施加某种影响，使乡镇政府
的政治行为与农民意愿的选择之间不至于发生冲突
和矛盾，从而使乡镇政府的决策更符合民意，更能反
映民众的利益和要求，也更有利于农村社会的稳定。
随着农民政治参与积极性的不断提高，乡镇政府也
在不断完善治理体制，以适应农民的这种需要，形成
农民政治参与积极性与乡镇治理机制完善的良性互
动。
随着农民政治参与的积极性的不断高涨，它和
乡镇治理机制完善的双向互动关系也就越来越明
显。一方面，农民政治参与属于基层民主，随着基层
民主的发展，它会推动并要求上层民主，即乡镇政权
管理的民主化。随着村民自治的发展，广大农民的
民主和法治意识增强，如果乡镇政权机构的施政方
式不作相应的变革，就会与农村社会的现实脱节，基
层的民主化要求就会受到影响，乡镇治理也难以建
立有效的权威。因此，农民政治参与的积极性推进
着上层民主，如由村主任直接选举发展到村支部选
举的“两票制”(先由全体村民(以户为单位)对党员
投信任票，根据群众的信任度确定党支部候选人，然
后召开党员大会正式投票选举)，由村务公开发展到
政务公开、财务公开等。农民政治参与的积极性必
将促进乡镇政府转变职能、改善乡镇治理结构。另
一方面，乡镇治理机制的完善又会给农民政治参与
的发展提供更为广阔的空间。首先，乡镇治理机制
的完善，可以理顺乡镇和农村的关系，使农民有更大
的自主权，从而推进村民自治制度创新，扩大农民政
治参与的渠道基础。第二，乡镇治理机制的完善，可
以建立农民政治参与的保障机制，保证农民政治参
与的有序性。第三，乡镇治理机制的完善，可以提高
乡镇政府民主决策、民主管理的能力，尊重农民的话
语权，提高农民参政议政的积极性。
二、农民政治参与积极性的不断提
高对乡镇治理机制提出了新要求
1．农民政治参与意识的提高，对原有乡镇政府
权力运作方式提出了新要求
行政理念是乡镇政府在公共事务管理过程中的
指导思想和价值取向，直接决定乡镇政府的行为选
择。改革开放30多年来，我国乡村社会发生了巨大
变化，但由于受官僚制行政理念的影响，我国乡镇政
府依然沿袭着计划经济时代传统的全能行政理念，
乡镇干部迷恋权力与威信，缺少对农民的服务意识，
对农民政治参与的要求熟视无睹。乡镇政府作为直
接与农民接触的基层政府，既在农村享有政治权威
性和合法性，又由于传统思想中的“官本位”思想，在
农民中享有天然的“父母官”地位。“为民做主”就意
味着乡镇政府的意志常常掩盖了农民表达个人和集
体意愿的机会，长期以来，乡镇政府与农民的关系就
是“管制与被管制”的关系。农民在社会事务的管理
中缺乏自主性，而分散的农村社会自组织成本高，但
依赖于乡镇政府对农村社会事务的管理又常常带来
农民意愿的被扭曲。另一方面，乡镇政府官员的任
免不由当地农民决定，乡镇政府工作的决策也难以
听取农民的意见。在乡镇政府与农民的这种扭曲的
关系中，难以做到乡镇政府从服务于农民的角度来
实行权力的运作，农民处于一种对乡镇政府“权威”
的无条件服从。
在公民广泛参与政治生活的当今社会，农民对
国家权力的需求虽然比较狭窄，但已非常明显地注
意到“差序格局”的农村内部的发展极其需要权力的
渗透，并开始理性地参与到乡村政治中去，表现出对
原有乡镇政府权力的有选择的抵制。随着社会主义
市场经济的发展和改革开放的不断深入。农民的民
主意识也在逐渐觉醒，农民不再习惯于“什么都听上
边的”、“上边让干什么就干什么”，不再对“当官的”
有一种畏惧感，被动地服从乡镇政府的各项指令，而
是充分地体现出对乡镇权力有选择的抵制和参政议
政的强烈愿望。
2．农民政治参与意识的提高，对原有乡镇政府
的管理职能提出了新要求
原乡镇政府社会管理和公共服务职能缺失。乡
镇政府长期以来处于“管制型政府”模式的最基层，
乡镇政府更擅长于做上级政策的执行者以及对社会
民众的管理者，这种定位使得乡镇政府为民众、企业
提供公共服务的意识相对薄弱，如何为民众提供更
多、更好的公共服务，对于相当一部分乡镇领导和工
作人员来讲，是一个全新的课题。我国长期以来过
分强调乡镇政府对乡村社会的控制功能，而不是为
民造福。以往乡镇政府的主要职责和任务放在经济
发展上，一味追求经济增长的数字。对基础设施建设
重视不够，农村公共设施建设严重滞后。随着经济
的发展和人民物质文化生活水平的提高，农民对农
村公共设施建设的要求越来越强烈，而当前村级集
体经济已经不复存在，农村的公共设施建设完全靠
乡镇政府拨款来进行。当乡镇政府不注重公共设施
建设，不注重满足农民的切身利益，农民必然会对当
前乡镇政府的管理方式和管理职能提出强烈的不
满，必然会用政治参与的方式来实现权力分享，满足
自身各方面利益的需要。
当前农民的政治参与更多地以实现和维护自身
利益为目标，但现实中农民的利益时常受到侵犯，这
也是导致农民非制度化参与的一个重要原因。农民
政治参与的最终目的并不是要削弱乡镇政府的权
力，而是要求乡镇政府有能力提供满足农村发展和
农民需求的公共物品。从这个意义上说，农民政治
参与就是要让乡镇政府的权力“有所为有所不为”，
使农民有自己选择的余地，而不是完全被动接受。
3．农民政治参与意识的提高。对原有乡镇政府
的管理方式提出了新要求
由于历来乡镇政府的强势地位和农民的自组织
性较弱，导致了乡镇政府在管理方式和手段上的非
民主化，甚至在村民自治选举中，乡镇政府也在指导
工作中倾向于选举出“听话”的村委会干部，使得这
一层公民自治组织成为了乡镇政府权力的延伸。乡
镇政府社会管理方式的另一个问题是依据上级指示
发号施令，而不是根据农民需要有效服务。当上级
有何政策指令时，乡镇政府就发动农民参与；为了完
成任务指标，就对农民进行摊派；要迎接上级检查
时，就逼迫农民造假。长期以来，农村社会没有利益
表达的有效途径，也没有利益表达的强烈愿望，一是
因为长期以来连农民也习惯了听干部的，二是农村
社会精英在市场经济中大量流向了城市，而农村中
具有文化民主意识的精英分子缺失带来了农民自组
织的难度。作为乡镇政府在听取公民意见、公开政
务、建立民主沟通渠道上也缺乏动力，因为“单向规
制型”社会管理方式能使社会管理工作更简单，而建
立民主化管理、回应型社会管理体制对乡镇政府来
说是自找麻烦。
但是农民随着生活水平的提高，民主意识的逐
渐觉醒，对乡镇政府这种“单向规制型”的管理方式
越来越不满意，他们积极参政议政，要求乡镇政府尊
重自己的话语权，从而影响乡镇政府的决策，切实保
护自己的合法权益。特别是近年来，农民对政治的
积极参与不仅仅停留在村民自治层面上，而且通过
向高层领导、向新闻媒体反映情况的方式来影响决
策的行为也逐渐增多。另外，农民开始更多地使用
行政诉讼手段来维护自身权益。“民告官”早已不是
新闻，对于多年来习惯于被官僚欺压的中国农民来
说，这些都意味着农民的觉醒，农民的力量正越来越
引起重视。
三、适应农民政治参与积极性不断
提高的乡镇治理机制完善的主要途径
1．乡镇应由权威管理转向民主管理，推进农村
的民主政治发展。治理方式从国家主导型渐渐向地
方主导型的方向转变，并实现两者的有机结合，是中
国乡镇治理变迁的一种必然趋势。与此相适应的是，
乡镇政府的改革也势在必行，从管制型、任务型和经
济建设型政府向公共服务型政府转变是乡镇政府改
革的必然要求。目前，由于政治民主化程度不高和
民主政治运行机制不畅通，乡镇政府行政管理基本
属于权威管理模式，即主要靠政府的行政权力和少
数人的力量和威望来推行政务，实现管理目标。实
践证明，这种管理模式不符合社会主义市场经济的
发展要求。随着农民政治参与意识的不断提高，客
观上要求摒弃这种权威管理方式而代之以民主管理
方式，使农民个人或群体通过一定的途径和形式参
与乡镇管理活动，向乡镇政府提出各种利益要求和
建议，行使当家作主的权利。这有利于减少行政决
策失误，科学管理乡镇；有利于监督乡镇政府及其公
务人员的行政行为，推动廉政建设；有利于增强农民
主人翁责任感，推进行政决策的实施；有利于促进乡
镇民主政治发展。民主管理要求乡镇政务活动公开、
透明，领导有民主意识、民主作风，有科学的民主程
序。由权威管理转向民主管理，既是经济发展的要
求，也是农民政治参与积极性不断提高背景下的必
然要求。
2．推进村民自治制度创新，拓宽农民政治参与
的渠道基础。改革开放以来，中国农民的政治参与
权利主要是通过村民自治的渠道获得的，由此推进
村民自治制度的创新，这是提高农民政治参与积极
性的有力保证。村民自治是有中国特色的发展民主
之路，是解决我国“三农”问题、扩大农民有序政治参
与的基本途径。充分利用村民自治这一农民熟悉或
较熟悉的乡村民主政治的制度资源，拓展农民政治
参与的基础渠道是非常必要的。因此，要实现广大
农民的政治参与，必须对农村的治理体系进行结构
性转变，建立起以村民自治为核心的村级治理体系，
解决好农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲
突、国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突、村
委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突三大
问题，从政治体制上实现真正意义上的村民自治。
随着改革开放的深入和市场经济的发展，农村社会
发展中出现了许多新情况、新问题，只有不断创新、
不断创造和完善村民自治制度，使村民自治能真正
体现民主、民意，才能扩大和保证农民有序的政治参
与。当前，要明确普遍涉及村民利益或村民群众普
遍关心事项的范围，把村民自治制度创新、完善的重
点放在村级民主决策、民主管理和民主监督上，使村
民自治的“四个民主”配套协调发展，同时切实抓好
制度的落实工作。通过制度创新、完善和落实，建立
起良好的机制，确保“四个民主”的落实；建立公开、
公正、公平的选人、用人制度和机制，保证村民群众
的选人用人权，落实民主选举；建立议事决策机制，
解决有章理事、有序办事，保证村民群众对村级重大
事务的讨论决定权，落实民主决策；建立监督评议机
制，保证村民和代表对村务实行事前参与、事中介
入、事后评议，落实民主管理和民主监督。
3．切实维护农民的切身利益，建立和完善农民
政治参与的保障机制。一方面，乡镇政府应从政策
制定和实际执行中切实尊重和保护农民的切身利
益，调动农民参政议政的积极性。当前农民的政治
参与更多地以实现和维护自身利益为目标，但现实
中农民的利益时常受到侵犯，这也是导致农民非制
度化参与的一个重要原因。乡镇政府在制定政策时
应深入研究当前农村社会的分层，制定更多有针对
性的政策，切实维护广大农民的利益。乡镇政府在
贯彻中央政策时应不折不扣，真正做到从农民的切
身利益出发，这也是实现农村与乡镇良性互动所必
需的政治环境。另一方面，乡镇政府要建立健全各
项制度，保证农民政治参与的正常进行。首先，要建
立健全选举制度，使农民可以用选举的方式来表达
自己的利益，并选出自己的代表，在一个制度化的框
架内表达农民的利益，而不是到制度外去寻找解决
问题的办法；其次，要健全基层人大代表制度，加强
代表同农民群众的联系，基层人大代表要履行职责，
反映农民利益的要求，并受农民监督，进一步完善农
民代表的选举办法，使其具有广泛的代表性；第三，
要改革信访制度，把目前分散在各个职能部门的信
访办，全部归属到各级人民代表大会，让人民代表依
据人民来信来访行使对“一府两院”的监督权，并使
政府首长接待日、民主恳谈、信访督办专员等制度
化；第四，要健全行政救济和司法救济的法律和程
序，认真疏通农民维权的渠道，不断强化行政救济和
司法救济的责任，确立和维护法治的最终权威。同
时要开通新的参与渠道，在现有法制架构中改善制
度，扩张结社、参与和对话的渠道，让农民代表有更
多的机会和渠道表达自己的意愿，在政府法定的平
台或渠道上进行“对话”或者“谈判”的机会，对牵涉
农民权益的公共资源分配进行有意义、有序的参与
和协调。要重视民意，充分沟通，确保广大农民意志、
利益、愿望和要求及时得到表达和实现。要推行涉
农政策决策听证制度，保证政府决策的民主性和公
正性，进而增强政策体系与公民的互动关系和互信
程度。
4．培育服务型乡镇政府，建立农民意愿的表达
机制。中国在基层要建设的服务型政府，实际上是
一个能有效回应民众公共需求的政府。农民参与政
府创新，应该开辟新的工作领域，应该深入到乡镇政
府的日常运行中去。建构以民众需求为导向的服务
型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需
求表达机制为前提。农民直接参与基层政府创新，
是农民发展经济、提升生活的需要，也是政府实现服
务型目标的需要，因此，这是中国农村政治发展的必
然趋势。政府治理有多重目标，但就其实质而言在
于维护农民的利益。站在农民的视角，以农民需求
为导向提供公共服务，首先需要构建农民利益需求
的表达机制。从乡镇政府建立的宗旨来看，服务于
本地的公共事务与人们的需要是其根本的工作目
标，理应完成受托人的利益要求，“坚持以人为本，尊
重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的
利益问题。”从实现乡村和谐的诉求看，一些地方甚
至出现严重的利益冲突和纠纷，其症结在于农民利
益诉求渠道不畅，利益表达机制缺失。要保持乡村
社会和谐稳定，需要政府根据民意调整自身行为，协
调社会利益关系，健全农民权益机制，拓宽乡村社情
民意表达渠道。只有建立农民意愿的表达机制，尊
重农民的话语权，保证农民的政治参与的正常进行，
才能真正化解供需矛盾，实现乡村公共服务公正、有
效的供给，规避以往建设中无谓的浪费。这样才能
获得农民对乡镇政府的信任度，提高他们政治参与
的积极性，形成农民政治参与和乡镇治理机制完善
的良性互动。
断提高对原有乡镇政府权力运作方式、管理职能和管理方式等方面提出了新要求。随着农民政治参
与积极性的不断提高，对如何完善乡镇治理机制提出了相应的对策：乡镇应由权威管理转向民主管
理，推进农村的民主政治发展；不断推进村民自治制度创新，拓宽农民政治参与的渠道；切实维护农
民的切身利益，建立和完善农民政治参与的保障机制；培育服务型乡镇政府，建立农民意愿的表达
机制。
[关键词]农民政治参与；乡镇治理机制；村民自治
[中图分类号]D663.2[文献标识码]A[文章编号]1006－6470(2010)03－0060－06
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推
进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“继
续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改
革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职
能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的
乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情
权、参与权、表达权、监督权”。这是党的历次中央全
会文献中第一次出现“乡镇治理机制”的概念，也是
《决定》的一个亮点，充分体现了党的十七大关于“政
治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必
须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与
积极性不断提高相适应”的精神。当前，我国正处于
全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，推动
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展
的新时期，农村经济体制的深刻变革，农村社会结构
的深刻变动，农村利益格局的深刻调整，农民思想观
念的深刻变化，农民政治参与积极性的不断提高，这
些都对完善乡镇治理机制提出了新要求。因此，完
善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治
理机制，是时代发展的需要。
一、农民政治参与积极性和乡镇治
理机制完善的互动关系
1．新中国成立以来农民政治参与的逻辑发展
政治参与是指普通公民通过各种方式参加政治
生活并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和
政策过程的行为。农民政治参与即指我国农民参与
村委会选举、参与村中大事的决定，从而影响村级组
织及乡镇组织决策的行为。纵观新中国成立60年
来的发展历程，我国农民的政治参与是在曲折中不
断向前发展的。
(1)新中国成立后至改革开放前，农民政治参与
的曲折发展。新中国成立后，在中国共产党的领导
下，鼓励和发动广大农民参加国家管理和建设，对中
国的政治制度进行了改造，把这时期的乡村政治体
制结构划分为区、乡(镇)、村，实行普选村长，由原来
的乡党委与乡镇政府任命改为由村民选举、乡政府
任命，扩大了农民政治参与的范围。1956年社会主
义改造基本完成后，在“左”倾思想的影响下，中国农
民政治参与逐渐走上了一条不正常的发展道路。
1958年夏秋之际在基层兴起的“人民公社化”运动
改变了原有的乡村政治结构，农民的政治参与主要
是表现为被发动参加各种“斗私批修会”或“政治批
斗大会”，表面来看农民政治参与的积极性比较高，
但这时的农民政治参与的主体性实际上没有凸显出
来。1966年的“文化大革命”，大规模政治性群众运
动此起彼伏，把亿万农民也席卷了进去。由于这时
我们国家在制定农村政策时严重脱离实践，农民政
治参与的政治法律制度建设严重滞后，农民的政治
权利得不到保障，农民的经济利益也得不到满足，再
加上灾荒年份农民吃饭都成问题，这些都严重挫伤
了农民政治参与的积极性。因此，表面上看当时出
现了广大农民踊跃参政的一片景象，但是这种参与
没能从根本上调动农民的积极性和主动性，而仅仅
是增加了农民个人迷信和“愚忠”的政治意识。
(2)改革开放以来到1988年，农民政治参与的
复归与发展。1978年党的十一届三中全会的召开，
通过拨乱反正，作出了把党和国家的工作重点转移
到经济建设上的正确决策，重新理清了中央与地方
的关系，制定了一系列调动农民政治参与积极性和
主动性的政治法律制度，这为农民参政提供了可靠
保证，有利于广大农民参与到中国特色社会主义建
设中来。十一届三中全会以后，对建国以来长期存
在的错误思想、路线作出了明确的纠正，特别是“文
化大革命”中遭到严重破坏的各种民众政治参与制
度得到了有效恢复，并在此基础上进一步丰富和发
展。从此开始，中国农民政治参与走上了正常的轨
道，并不断向前推进。
(3)自1988年以来，农民政治参与的热情不断
高涨。中国农村村民自治制度自1987年《村民委员
会组织法(试行)》颁布、1988年6月实施以来。至今
经历了20多年的发展历程。中国农村村民自治制
度的实施及发展，使农民的政治参与发生了巨大变
化，农民开始从单纯的服从性质的政治参与向主动
采用合法的方式来维护自身权益转变。进而使得当
前中国农民政治参与的形式多样化，不同地区的农
民有不同的选择，即使是同一地区的农民也有可能
因环境不同，而产生不同的政治参与方式，甚至农民
可以采取交叉方式参政。自2003年中央正式提出
“三农”问题以来，在政策上向农村倾斜，制度上、法
律上不断丰富和完善以保障农民的合法权益，在某
种程度上使当前农民政治参与走上了制度化、法治
化的正轨，农民政治参与的热情不断高涨。
2．新中国成立以来乡镇治理机制的变迁
乡镇是我国政权系统在农村的一级行政区划，
乡镇的稳定对整个社会的稳定起着基础性的作用。
所谓乡镇治理机制，就是在党的领导下充分发挥政
府、社会组织、公民等多方面的积极性，最广泛地动
员农民群众依法管理乡镇事务的制度、手段、途径的
总称。新中国成立后，就乡镇治理机制的变迁来看，
乡镇政权的变革总体方向是由小变大、由多变少、由
分散变集中，中国乡镇治理机制的变迁深深地打上
了权力扩张的痕迹。60年来大致可分为三个时期：
(1)1950－1958年的乡村政府时期，农民政治参
与对乡镇政府权力影响趋于弱化。在这时期，国家
对乡镇政权的设置充分体现了新生政权对乡村社会
的渗透和控制能力，乡镇政府权力的功能与乡村政
治动员紧密结合在一起的。中国共产党积极鼓励和
发动农民参加到国家管理和建设中来，在对乡村进
行社会动员的同时，在农村发起了合作化运动，使农
民在一定意义上普遍赢得了土地。农村合作社的建
立在一定程度上推动了农村经济的快速发展，也强
调坚持民主办社的原则，以保证农民参与民主管理
的权力，但由于阶级斗争的扩大化的需要，以及大民
主式的群众运动，合作社的职能也只是在农村开展
政治斗争，而很少向乡镇政府表达农民的利益。这
样导致农民政治参与对乡村政府权力的影响趋于弱
化。
(2)1958－1983年的人民公社时期，农民政治参
与对乡镇政府“权威”的服从。1958年9月中共中央
政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的
决议》，撤销乡镇，推行人民公社化运动，实行政社合
一、三级所有、队为基础的体制。到1982年，全国共
有人民公社54352个。在人民公社期间，政治运动
也构成了这个时代农民政治参与的主要形式和主旋
律。这种政治参与是一种典型的自上而下的群众运
动，是农民响应国家特别是最高领袖的政治号召的
社会行动，而很少是基于农民自身的经济利益要求
或公民意识、政治权利所采取的主动行动，更多的是
一种非理性的政治激情，是对乡镇政府“权威”的无
条件服从。
(3)11983年至今重建乡镇政府时期，农民政治参
与在一定程度上制约了乡镇政府权力的运行。从
1983年10月到1985年底，农村废除人民公社，在
全国建立了91590个乡镇人民政府，乡镇政府权力
随着农村民主化进程的不断推进而变动着。在这阶
段，农民政治参与随着村民自治的不断深入越来越
规范化和组织化，形式也逐渐多样化。农民已尝试
着学会了广泛运用多种方式和手段进行政治参与，
例如通过村民自治制度、人大代表的选举、行政复议
和行政诉讼等方式，对乡镇政府提出建议、意见或批
评，以期改变他们的工作作风，影响或改变他们的决
策和决定。这时的农民政治参与虽然还不能左右乡
镇政府，但也在一定程度上制约了乡镇政府权力的
运行。
3．农民政治参与和乡镇治理机制完善的互动关系
从新中国成立以来农民政治参与的逻辑发展和
乡镇治理变迁的考察来看，新中国成立以来到改革
开放前，乡镇与农村社会的关系长期以来是单向的
强制关系。改革开放以后，随着家庭联产承包责任
制的推行，农民的独立、自主意识日益增强，乡镇与
农村社会的关系也就成为相互影响的双向互动关
系，这种互动的最佳途径也就是以村民自治为核心
的农民政治参与。农民政治参与是农民权利运作的
重要体现。农民政治参与体现了农民与政府官员有
同等的资格去商议和制定政策，从而使政治权利的
平等得到落实，也使保障自身或他人的特定的利益
或价值得到真正实现。广大农民通过政治参与，能
够自由畅达地表达自己对价值分配和公共利益的意
愿和选择，并向乡镇政府施加某种影响，使乡镇政府
的政治行为与农民意愿的选择之间不至于发生冲突
和矛盾，从而使乡镇政府的决策更符合民意，更能反
映民众的利益和要求，也更有利于农村社会的稳定。
随着农民政治参与积极性的不断提高，乡镇政府也
在不断完善治理体制，以适应农民的这种需要，形成
农民政治参与积极性与乡镇治理机制完善的良性互
动。
随着农民政治参与的积极性的不断高涨，它和
乡镇治理机制完善的双向互动关系也就越来越明
显。一方面，农民政治参与属于基层民主，随着基层
民主的发展，它会推动并要求上层民主，即乡镇政权
管理的民主化。随着村民自治的发展，广大农民的
民主和法治意识增强，如果乡镇政权机构的施政方
式不作相应的变革，就会与农村社会的现实脱节，基
层的民主化要求就会受到影响，乡镇治理也难以建
立有效的权威。因此，农民政治参与的积极性推进
着上层民主，如由村主任直接选举发展到村支部选
举的“两票制”(先由全体村民(以户为单位)对党员
投信任票，根据群众的信任度确定党支部候选人，然
后召开党员大会正式投票选举)，由村务公开发展到
政务公开、财务公开等。农民政治参与的积极性必
将促进乡镇政府转变职能、改善乡镇治理结构。另
一方面，乡镇治理机制的完善又会给农民政治参与
的发展提供更为广阔的空间。首先，乡镇治理机制
的完善，可以理顺乡镇和农村的关系，使农民有更大
的自主权，从而推进村民自治制度创新，扩大农民政
治参与的渠道基础。第二，乡镇治理机制的完善，可
以建立农民政治参与的保障机制，保证农民政治参
与的有序性。第三，乡镇治理机制的完善，可以提高
乡镇政府民主决策、民主管理的能力，尊重农民的话
语权，提高农民参政议政的积极性。
二、农民政治参与积极性的不断提
高对乡镇治理机制提出了新要求
1．农民政治参与意识的提高，对原有乡镇政府
权力运作方式提出了新要求
行政理念是乡镇政府在公共事务管理过程中的
指导思想和价值取向，直接决定乡镇政府的行为选
择。改革开放30多年来，我国乡村社会发生了巨大
变化，但由于受官僚制行政理念的影响，我国乡镇政
府依然沿袭着计划经济时代传统的全能行政理念，
乡镇干部迷恋权力与威信，缺少对农民的服务意识，
对农民政治参与的要求熟视无睹。乡镇政府作为直
接与农民接触的基层政府，既在农村享有政治权威
性和合法性，又由于传统思想中的“官本位”思想，在
农民中享有天然的“父母官”地位。“为民做主”就意
味着乡镇政府的意志常常掩盖了农民表达个人和集
体意愿的机会，长期以来，乡镇政府与农民的关系就
是“管制与被管制”的关系。农民在社会事务的管理
中缺乏自主性，而分散的农村社会自组织成本高，但
依赖于乡镇政府对农村社会事务的管理又常常带来
农民意愿的被扭曲。另一方面，乡镇政府官员的任
免不由当地农民决定，乡镇政府工作的决策也难以
听取农民的意见。在乡镇政府与农民的这种扭曲的
关系中，难以做到乡镇政府从服务于农民的角度来
实行权力的运作，农民处于一种对乡镇政府“权威”
的无条件服从。
在公民广泛参与政治生活的当今社会，农民对
国家权力的需求虽然比较狭窄，但已非常明显地注
意到“差序格局”的农村内部的发展极其需要权力的
渗透，并开始理性地参与到乡村政治中去，表现出对
原有乡镇政府权力的有选择的抵制。随着社会主义
市场经济的发展和改革开放的不断深入。农民的民
主意识也在逐渐觉醒，农民不再习惯于“什么都听上
边的”、“上边让干什么就干什么”，不再对“当官的”
有一种畏惧感，被动地服从乡镇政府的各项指令，而
是充分地体现出对乡镇权力有选择的抵制和参政议
政的强烈愿望。
2．农民政治参与意识的提高，对原有乡镇政府
的管理职能提出了新要求
原乡镇政府社会管理和公共服务职能缺失。乡
镇政府长期以来处于“管制型政府”模式的最基层，
乡镇政府更擅长于做上级政策的执行者以及对社会
民众的管理者，这种定位使得乡镇政府为民众、企业
提供公共服务的意识相对薄弱，如何为民众提供更
多、更好的公共服务，对于相当一部分乡镇领导和工
作人员来讲，是一个全新的课题。我国长期以来过
分强调乡镇政府对乡村社会的控制功能，而不是为
民造福。以往乡镇政府的主要职责和任务放在经济
发展上，一味追求经济增长的数字。对基础设施建设
重视不够，农村公共设施建设严重滞后。随着经济
的发展和人民物质文化生活水平的提高，农民对农
村公共设施建设的要求越来越强烈，而当前村级集
体经济已经不复存在，农村的公共设施建设完全靠
乡镇政府拨款来进行。当乡镇政府不注重公共设施
建设，不注重满足农民的切身利益，农民必然会对当
前乡镇政府的管理方式和管理职能提出强烈的不
满，必然会用政治参与的方式来实现权力分享，满足
自身各方面利益的需要。
当前农民的政治参与更多地以实现和维护自身
利益为目标，但现实中农民的利益时常受到侵犯，这
也是导致农民非制度化参与的一个重要原因。农民
政治参与的最终目的并不是要削弱乡镇政府的权
力，而是要求乡镇政府有能力提供满足农村发展和
农民需求的公共物品。从这个意义上说，农民政治
参与就是要让乡镇政府的权力“有所为有所不为”，
使农民有自己选择的余地，而不是完全被动接受。
3．农民政治参与意识的提高。对原有乡镇政府
的管理方式提出了新要求
由于历来乡镇政府的强势地位和农民的自组织
性较弱，导致了乡镇政府在管理方式和手段上的非
民主化，甚至在村民自治选举中，乡镇政府也在指导
工作中倾向于选举出“听话”的村委会干部，使得这
一层公民自治组织成为了乡镇政府权力的延伸。乡
镇政府社会管理方式的另一个问题是依据上级指示
发号施令，而不是根据农民需要有效服务。当上级
有何政策指令时，乡镇政府就发动农民参与；为了完
成任务指标，就对农民进行摊派；要迎接上级检查
时，就逼迫农民造假。长期以来，农村社会没有利益
表达的有效途径，也没有利益表达的强烈愿望，一是
因为长期以来连农民也习惯了听干部的，二是农村
社会精英在市场经济中大量流向了城市，而农村中
具有文化民主意识的精英分子缺失带来了农民自组
织的难度。作为乡镇政府在听取公民意见、公开政
务、建立民主沟通渠道上也缺乏动力，因为“单向规
制型”社会管理方式能使社会管理工作更简单，而建
立民主化管理、回应型社会管理体制对乡镇政府来
说是自找麻烦。
但是农民随着生活水平的提高，民主意识的逐
渐觉醒，对乡镇政府这种“单向规制型”的管理方式
越来越不满意，他们积极参政议政，要求乡镇政府尊
重自己的话语权，从而影响乡镇政府的决策，切实保
护自己的合法权益。特别是近年来，农民对政治的
积极参与不仅仅停留在村民自治层面上，而且通过
向高层领导、向新闻媒体反映情况的方式来影响决
策的行为也逐渐增多。另外，农民开始更多地使用
行政诉讼手段来维护自身权益。“民告官”早已不是
新闻，对于多年来习惯于被官僚欺压的中国农民来
说，这些都意味着农民的觉醒，农民的力量正越来越
引起重视。
三、适应农民政治参与积极性不断
提高的乡镇治理机制完善的主要途径
1．乡镇应由权威管理转向民主管理，推进农村
的民主政治发展。治理方式从国家主导型渐渐向地
方主导型的方向转变，并实现两者的有机结合，是中
国乡镇治理变迁的一种必然趋势。与此相适应的是，
乡镇政府的改革也势在必行，从管制型、任务型和经
济建设型政府向公共服务型政府转变是乡镇政府改
革的必然要求。目前，由于政治民主化程度不高和
民主政治运行机制不畅通，乡镇政府行政管理基本
属于权威管理模式，即主要靠政府的行政权力和少
数人的力量和威望来推行政务，实现管理目标。实
践证明，这种管理模式不符合社会主义市场经济的
发展要求。随着农民政治参与意识的不断提高，客
观上要求摒弃这种权威管理方式而代之以民主管理
方式，使农民个人或群体通过一定的途径和形式参
与乡镇管理活动，向乡镇政府提出各种利益要求和
建议，行使当家作主的权利。这有利于减少行政决
策失误，科学管理乡镇；有利于监督乡镇政府及其公
务人员的行政行为，推动廉政建设；有利于增强农民
主人翁责任感，推进行政决策的实施；有利于促进乡
镇民主政治发展。民主管理要求乡镇政务活动公开、
透明，领导有民主意识、民主作风，有科学的民主程
序。由权威管理转向民主管理，既是经济发展的要
求，也是农民政治参与积极性不断提高背景下的必
然要求。
2．推进村民自治制度创新，拓宽农民政治参与
的渠道基础。改革开放以来，中国农民的政治参与
权利主要是通过村民自治的渠道获得的，由此推进
村民自治制度的创新，这是提高农民政治参与积极
性的有力保证。村民自治是有中国特色的发展民主
之路，是解决我国“三农”问题、扩大农民有序政治参
与的基本途径。充分利用村民自治这一农民熟悉或
较熟悉的乡村民主政治的制度资源，拓展农民政治
参与的基础渠道是非常必要的。因此，要实现广大
农民的政治参与，必须对农村的治理体系进行结构
性转变，建立起以村民自治为核心的村级治理体系，
解决好农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲
突、国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突、村
委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突三大
问题，从政治体制上实现真正意义上的村民自治。
随着改革开放的深入和市场经济的发展，农村社会
发展中出现了许多新情况、新问题，只有不断创新、
不断创造和完善村民自治制度，使村民自治能真正
体现民主、民意，才能扩大和保证农民有序的政治参
与。当前，要明确普遍涉及村民利益或村民群众普
遍关心事项的范围，把村民自治制度创新、完善的重
点放在村级民主决策、民主管理和民主监督上，使村
民自治的“四个民主”配套协调发展，同时切实抓好
制度的落实工作。通过制度创新、完善和落实，建立
起良好的机制，确保“四个民主”的落实；建立公开、
公正、公平的选人、用人制度和机制，保证村民群众
的选人用人权，落实民主选举；建立议事决策机制，
解决有章理事、有序办事，保证村民群众对村级重大
事务的讨论决定权，落实民主决策；建立监督评议机
制，保证村民和代表对村务实行事前参与、事中介
入、事后评议，落实民主管理和民主监督。
3．切实维护农民的切身利益，建立和完善农民
政治参与的保障机制。一方面，乡镇政府应从政策
制定和实际执行中切实尊重和保护农民的切身利
益，调动农民参政议政的积极性。当前农民的政治
参与更多地以实现和维护自身利益为目标，但现实
中农民的利益时常受到侵犯，这也是导致农民非制
度化参与的一个重要原因。乡镇政府在制定政策时
应深入研究当前农村社会的分层，制定更多有针对
性的政策，切实维护广大农民的利益。乡镇政府在
贯彻中央政策时应不折不扣，真正做到从农民的切
身利益出发，这也是实现农村与乡镇良性互动所必
需的政治环境。另一方面，乡镇政府要建立健全各
项制度，保证农民政治参与的正常进行。首先，要建
立健全选举制度，使农民可以用选举的方式来表达
自己的利益，并选出自己的代表，在一个制度化的框
架内表达农民的利益，而不是到制度外去寻找解决
问题的办法；其次，要健全基层人大代表制度，加强
代表同农民群众的联系，基层人大代表要履行职责，
反映农民利益的要求，并受农民监督，进一步完善农
民代表的选举办法，使其具有广泛的代表性；第三，
要改革信访制度，把目前分散在各个职能部门的信
访办，全部归属到各级人民代表大会，让人民代表依
据人民来信来访行使对“一府两院”的监督权，并使
政府首长接待日、民主恳谈、信访督办专员等制度
化；第四，要健全行政救济和司法救济的法律和程
序，认真疏通农民维权的渠道，不断强化行政救济和
司法救济的责任，确立和维护法治的最终权威。同
时要开通新的参与渠道，在现有法制架构中改善制
度，扩张结社、参与和对话的渠道，让农民代表有更
多的机会和渠道表达自己的意愿，在政府法定的平
台或渠道上进行“对话”或者“谈判”的机会，对牵涉
农民权益的公共资源分配进行有意义、有序的参与
和协调。要重视民意，充分沟通，确保广大农民意志、
利益、愿望和要求及时得到表达和实现。要推行涉
农政策决策听证制度，保证政府决策的民主性和公
正性，进而增强政策体系与公民的互动关系和互信
程度。
4．培育服务型乡镇政府，建立农民意愿的表达
机制。中国在基层要建设的服务型政府，实际上是
一个能有效回应民众公共需求的政府。农民参与政
府创新，应该开辟新的工作领域，应该深入到乡镇政
府的日常运行中去。建构以民众需求为导向的服务
型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需
求表达机制为前提。农民直接参与基层政府创新，
是农民发展经济、提升生活的需要，也是政府实现服
务型目标的需要，因此，这是中国农村政治发展的必
然趋势。政府治理有多重目标，但就其实质而言在
于维护农民的利益。站在农民的视角，以农民需求
为导向提供公共服务，首先需要构建农民利益需求
的表达机制。从乡镇政府建立的宗旨来看，服务于
本地的公共事务与人们的需要是其根本的工作目
标，理应完成受托人的利益要求，“坚持以人为本，尊
重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的
利益问题。”从实现乡村和谐的诉求看，一些地方甚
至出现严重的利益冲突和纠纷，其症结在于农民利
益诉求渠道不畅，利益表达机制缺失。要保持乡村
社会和谐稳定，需要政府根据民意调整自身行为，协
调社会利益关系，健全农民权益机制，拓宽乡村社情
民意表达渠道。只有建立农民意愿的表达机制，尊
重农民的话语权，保证农民的政治参与的正常进行，
才能真正化解供需矛盾，实现乡村公共服务公正、有
效的供给，规避以往建设中无谓的浪费。这样才能
获得农民对乡镇政府的信任度，提高他们政治参与
的积极性，形成农民政治参与和乡镇治理机制完善
的良性互动。