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当极端天气越来越频繁时,越来越多的城市将遭遇到“水患”。“连城决”究竟是谁惹的祸?
[城·事] “连城决”
今年5月以来,罕见暴雨侵袭中国南方,6月南方大部又出现强降雨过程。广东、湖南、福建、江西等地的很多城市发生严重内涝,可谓“连城决”。
其中受诟病最多的城市是广州,在半个月时间里,两次“水漫金山”。仅5月7日一天,一场“史上最强”暴雨就让广州几十个地下车库变成了“水库”,损失惨重。另外,还有梧州有市民在街上靠游泳逃生,防城港市更有在大街上抓到活鱼的新鲜事。
其实,这样的尴尬并非广州、梧州等城市独有,当极端天气越来越频繁时,越来越多的城市将遭遇到“水患”。城市内涝频现,是天灾还是人祸,引起了全社会的大讨论。“连城决”究竟是谁惹的祸?
[案例解读] 天灾与人祸并存
张芳山(南昌六学公共管理学院)
城市“水惠”追本溯源其实很简单:天灾与人祸同时并存。天灾无法改变,比如雨水“重南轻北”、“厚东薄西”,自然有它本身的规律性,对这些规律进行干预既不可取、也不可能。所以归根结底要回归到我们能尽的“人事”上来。
人类可以通过自己的努力去规避灾难的发生,至少可以减少灾难的数量和程度。与此相反,人类也可以加大灾难的程度和数量。目前这种“连城决”在某种程度上就是“人为”的结果。
水灾的原因大致有这些:雨水偏多;植被减少、水土流失导致河床上涨、容水量下降;堤坝老旧残缺没有及时修补等等。雨水多,这是无法改变的,而植被减少、水土流失、堤坝残缺等,其实都是我们没有尽到该尽的“人事”。
还有排水标准设计“先天不足”,不适应现代城市需要。国外的城市排水标准普遍比国内要高,美国纽约是“十至十五年一遇”标准,日本东京是“五至十年一遇”标准。而数度陷入“泽国”的广州市,只是“一年至二年一遇”的标准,广州之外的有些城市在实施上还有可能打折扣。另外,日本大阪和东京修建地下河,德国汉堡等城市在地下建蓄水库,洪水期既保证排水通畅,又实现了雨水的合理利用。
水灾造成的原因,除了是政府城市建设理念的差距和管理的落后,也不能排除“只管地上,不管地下”的“面子政绩观”的影响。
最近多个城市“水患”严重,给我国的其他城市敲响了警钟。作为城市的管理者更应该引以为戒,反思今后城市建设,更新城市规划理念,借鉴先进经验,提高城市排水能力。未雨绸缪,防患于未然,才能真正规避城市“成长的烦恼”,减少“连城决”和“威尼斯”的城市景象。
[深度分析] 城市建设中的效率缺失
崔胜辉(中国科学院城节环境研究所)
据统计,2009年中国的城市化率已达46.6%,中国每年有120万人进入城市,到2020年中国城市化率将达到60%。中国城市化的规模之大、速度之快、影响之深,在人类发展史上是空前的。
然而長期以来,随着我国城市化的快速增长,在城市基础设施建设中,普遍存在着“重建设轻规划,重投入轻管理,重项目轻效率”等问题。尤其一些城市服务不足,现有基础设施超载。同时,城市布局整体不协调,盲目兴建各种工程,从而导致基础设施建设的整体效率低下。
内涝成为我们反思城市建设发展的一个引发点。在国内许多城市,交通、电力、供水等公共设施普遍表现不佳,许多自然灾害都可能成为城市问题发作诱因。不够的也不只是地下设施,道路越修越多、越修越宽,交通却越来越堵;在人们的需求面前,城市提供的功能和服务还远远不够。这些都反映了城市建设中忽视了效率的深层次问题。
从城市建设的效率角度来分析,城市内涝事件发生的原因,除了天灾的因素之外,不外乎以下3个方面:一是城市排水系统落后;二是城市无序扩张,不透水地面增加;三是城市公共管理和应急机制不完善。
第一,排水系统落后,正是由于城市的排水设施不能有效地排除积水造成的。这一方面是由于城市排水系统的标准偏低。如,在此次遭遇暴雨袭击的广州等地,排水管道的设计标准多为一至两年一遇,即便是新城区的排水管道也是按三年一遇的标准建设,这样的标准显然无法应付几十年一遇的强降雨。
但是不是就要按照50年一遇的标准来建设呢?这显然也不是高效率的做法,因为标准提高太多,一方面会使投资增加非常大,耗费大量的人力物力;另一方面也会挤占大量的地下空间。
有效率的做法是,一方面规划上提高标准,尽可能地提高标准;另一方面则应在运营管理上做文章,更重要的是要提高它的运行水平,要在日常就能发现管网的薄弱点,然后去做改造维护甚至是更新。
第二,城市无序扩张、不透水地面增加。最直接的证据是现在和20世纪80年代相比,城市中高楼大厦数量急速膨胀,导致城市原来的草地、林地、天然水体等都被填平改造,减少了雨水蓄水和分流功能。而原本一场雨可以直接渗透到地下,如今却被柏油、水泥阻挡,不得不在地面积攒起来。
城市的扩张中空间结构的合理性,是非常重要的。小到不透水地面的增加,大到功能区的布局,当前紧凑城市、城市精明增长以及低碳生态城市等,都表达了对高效的城市布局的要求。
而我国的一些城市建设的“摊大饼”、过度热衷于新区或开发区建设,忽略了土地的集约利用,一方面造成土地资源浪费,另一方面造成城市代谢效率低下。同时,在城市基础建设中,“贪大求异”的问题十分突出,“大广场”、“宽马路”等大而不当的设施泛滥。
许多地方政府未将市民对生活环境的真正需求予以足够重视,同时对居民的行为活动规律也缺乏认真研究,加之对城市基础设施建设的速度和节奏没有很好的把握,就一味地贪大求洋,造成基础设施提供过度现代化、豪华化,造成大量城市设施无法发挥效用或效用低下。
第三,城市公共管理和应急机制不完善,表现在市政排水和相关部门对暴雨的反应效率低下,应急抢险能力不足。这一方面是由于技术手段的落后,缺少城市突发公共事件快速反应和应急处置的技术支持,无法有效地对可能的灾害进行预警并提出相应的解决方案;另一方面则是由于一些城市缺少对公共安全事件的重视,缺少应急预案。
[对策建议] 要面子更要里子
张芳山
防洪和城市排涝都可以算是我们社会必须的公共服务,公共服务的供给依赖个人理性是无法得到治理的。“公地悲剧”、“囚徒二难”都说明了这个道理:个体理性往往会带来集体的非理性结果。所以这些产品的治理都需要政府来统筹治理
那么,在这方面的处置中政府存在哪些问题呢?从目前来看,最突出的是政府考核指标有问题,只关注GDP不关注生态和谐,只关注短期政绩不关注长期效果,所以对官员的考核机制需要进行 重新规划,官员必须在日常工作中关心民众的切身利益和安全,防止产生“拍脑袋决策,拍胸脯保证,拍大腿后悔,拍屁股走人”的“四拍干部”。
面对灾难政府也许会说自己的苦衷,经费不足日常忙碌等等,当然毕竞经费是有限的,而所要做的事情却是无限的,以有限随无限殆矣。但事实上政府的困惑本身是個伪命题,并不是真正的困境,关键在于政府的立场问题,是为短期目标还是长期目标。是为民众利益还是为了自身利益,是为人民服务还是为政绩服务。如果立场站对了,位置摆正了,所有的问题都可以得到很好的解决。
中国这些年来的城市化进程不可谓不快,也取得了令世人瞩目的成就,但城市化的配套设施却没有跟进,城市的一些服务设施还很欠缺,有待提升。
目前这种城市化非常脆弱,正如龙应台所言,验证一个国家和城市是否发达,一场雨足矣。因为“它或许有钱建造高楼大厦,却还没有心力去发展下水道;高楼大厦看得见,下水道看不见。你要等一场大雨才看出真面目来”。
政府的短视行为,一是表现在政府本身的理性是有限的;二是政府为了自己利益,它会对民众的利益保持一种理性的无知、漠视,对未知的未来抱有侥幸心理,没有做到来雨绸缪。
水灾的悲剧化色彩被喜剧化报道一笔抹杀粉饰登场,平时不关心民众安全的领导,也许会因为在灾难来临时使用极端手段获得一些好转,被大力宣扬从而升官晋爵。百姓遭受灾难的后果,官员依然逍遥自在,毫发无损。政府利用公共资源转危为机,成本和代价只能转嫁到百姓那里,老百姓最终承担了政府的失误和官员升迁的成本。
如果把城市比喻为人的话,那城市的高楼大厦、亮丽风蒂等就相当于人穿的各种漂亮衣服;城市的排水系统、能源、交通等公共设施就相当于人的骨骼和血脉。我们是要健康的体魄,还是只要美丽的衣服,或是两者兼有?
要面子还是要里子,答案不言而喻。“磨刀不误砍柴功”、“防微杜渐”、“曲突徙薪”的故事想必妇孺皆知,作为城市的治理者又岂能忘记呢?
建设有效率的城市
崔胜辉(中国科学院城市研究所)
要减少城市“水患”的发生。必须要提高城市建设的效率。改善城市建设的效率,首先城市基础设施建设要适度超前。
城市基础设施建设必须和城市化进程协调发展,但协调发展不等于同步发展,要根据城市基础设施的性质和在城市建设中的作用,在建设中应当适度超前发展。只有当城市拥有了现代化的基础设施,城市的功能才能得到充分发挥,城市才能为人类提供更好的福利。
另外,要把基础设施的管理放在非常重要的地位,加强设施的维修和保养,提高设施完好率,提高运行效率。
其次,科学编制城市规划。把提高城市效率,作为科学编制区域规划和城市规划的重要依据。统筹规划推进城市化与区域发展、基础设施和生态环境建设等方面的关系,统筹考虑城市化涉及的城镇建设用地、生态用地、城区间的功能分工与协作等环节。
解决由于城市结构不合理和盲目建设等问题,造成的城市效率低下,充分发挥城市规划对城市可持续发展的引导和调控作用。
第三,构建城市安全保障系统及其管理技术的研发,加强对城市突发公共事件快速反应和应急处置的技术支持。以信息、智能化技术应用为先导,发展城市公共安全多功能、一体化应急保障技术,形成科学预测、有效防控与高效应急的城市公共安全技术体系,提高早期发现与防范能力,增强应急救护综合能力。
重点研发突发社会安全事件和自然灾害等的监测、预警、预防和应急救援技术。加快数字城市建设的步伐,研制高灵敏度灾害监测传感器,实现在线实时的城市安全监测和预警;完善各种数据采集系统,建立数据分析系统,对可能的灾害进行预警并提出相应的解决方案,提高对城市突发社会安全事件的应对效率。
[城·事] “连城决”
今年5月以来,罕见暴雨侵袭中国南方,6月南方大部又出现强降雨过程。广东、湖南、福建、江西等地的很多城市发生严重内涝,可谓“连城决”。
其中受诟病最多的城市是广州,在半个月时间里,两次“水漫金山”。仅5月7日一天,一场“史上最强”暴雨就让广州几十个地下车库变成了“水库”,损失惨重。另外,还有梧州有市民在街上靠游泳逃生,防城港市更有在大街上抓到活鱼的新鲜事。
其实,这样的尴尬并非广州、梧州等城市独有,当极端天气越来越频繁时,越来越多的城市将遭遇到“水患”。城市内涝频现,是天灾还是人祸,引起了全社会的大讨论。“连城决”究竟是谁惹的祸?
[案例解读] 天灾与人祸并存
张芳山(南昌六学公共管理学院)
城市“水惠”追本溯源其实很简单:天灾与人祸同时并存。天灾无法改变,比如雨水“重南轻北”、“厚东薄西”,自然有它本身的规律性,对这些规律进行干预既不可取、也不可能。所以归根结底要回归到我们能尽的“人事”上来。
人类可以通过自己的努力去规避灾难的发生,至少可以减少灾难的数量和程度。与此相反,人类也可以加大灾难的程度和数量。目前这种“连城决”在某种程度上就是“人为”的结果。
水灾的原因大致有这些:雨水偏多;植被减少、水土流失导致河床上涨、容水量下降;堤坝老旧残缺没有及时修补等等。雨水多,这是无法改变的,而植被减少、水土流失、堤坝残缺等,其实都是我们没有尽到该尽的“人事”。
还有排水标准设计“先天不足”,不适应现代城市需要。国外的城市排水标准普遍比国内要高,美国纽约是“十至十五年一遇”标准,日本东京是“五至十年一遇”标准。而数度陷入“泽国”的广州市,只是“一年至二年一遇”的标准,广州之外的有些城市在实施上还有可能打折扣。另外,日本大阪和东京修建地下河,德国汉堡等城市在地下建蓄水库,洪水期既保证排水通畅,又实现了雨水的合理利用。
水灾造成的原因,除了是政府城市建设理念的差距和管理的落后,也不能排除“只管地上,不管地下”的“面子政绩观”的影响。
最近多个城市“水患”严重,给我国的其他城市敲响了警钟。作为城市的管理者更应该引以为戒,反思今后城市建设,更新城市规划理念,借鉴先进经验,提高城市排水能力。未雨绸缪,防患于未然,才能真正规避城市“成长的烦恼”,减少“连城决”和“威尼斯”的城市景象。
[深度分析] 城市建设中的效率缺失
崔胜辉(中国科学院城节环境研究所)
据统计,2009年中国的城市化率已达46.6%,中国每年有120万人进入城市,到2020年中国城市化率将达到60%。中国城市化的规模之大、速度之快、影响之深,在人类发展史上是空前的。
然而長期以来,随着我国城市化的快速增长,在城市基础设施建设中,普遍存在着“重建设轻规划,重投入轻管理,重项目轻效率”等问题。尤其一些城市服务不足,现有基础设施超载。同时,城市布局整体不协调,盲目兴建各种工程,从而导致基础设施建设的整体效率低下。
内涝成为我们反思城市建设发展的一个引发点。在国内许多城市,交通、电力、供水等公共设施普遍表现不佳,许多自然灾害都可能成为城市问题发作诱因。不够的也不只是地下设施,道路越修越多、越修越宽,交通却越来越堵;在人们的需求面前,城市提供的功能和服务还远远不够。这些都反映了城市建设中忽视了效率的深层次问题。
从城市建设的效率角度来分析,城市内涝事件发生的原因,除了天灾的因素之外,不外乎以下3个方面:一是城市排水系统落后;二是城市无序扩张,不透水地面增加;三是城市公共管理和应急机制不完善。
第一,排水系统落后,正是由于城市的排水设施不能有效地排除积水造成的。这一方面是由于城市排水系统的标准偏低。如,在此次遭遇暴雨袭击的广州等地,排水管道的设计标准多为一至两年一遇,即便是新城区的排水管道也是按三年一遇的标准建设,这样的标准显然无法应付几十年一遇的强降雨。
但是不是就要按照50年一遇的标准来建设呢?这显然也不是高效率的做法,因为标准提高太多,一方面会使投资增加非常大,耗费大量的人力物力;另一方面也会挤占大量的地下空间。
有效率的做法是,一方面规划上提高标准,尽可能地提高标准;另一方面则应在运营管理上做文章,更重要的是要提高它的运行水平,要在日常就能发现管网的薄弱点,然后去做改造维护甚至是更新。
第二,城市无序扩张、不透水地面增加。最直接的证据是现在和20世纪80年代相比,城市中高楼大厦数量急速膨胀,导致城市原来的草地、林地、天然水体等都被填平改造,减少了雨水蓄水和分流功能。而原本一场雨可以直接渗透到地下,如今却被柏油、水泥阻挡,不得不在地面积攒起来。
城市的扩张中空间结构的合理性,是非常重要的。小到不透水地面的增加,大到功能区的布局,当前紧凑城市、城市精明增长以及低碳生态城市等,都表达了对高效的城市布局的要求。
而我国的一些城市建设的“摊大饼”、过度热衷于新区或开发区建设,忽略了土地的集约利用,一方面造成土地资源浪费,另一方面造成城市代谢效率低下。同时,在城市基础建设中,“贪大求异”的问题十分突出,“大广场”、“宽马路”等大而不当的设施泛滥。
许多地方政府未将市民对生活环境的真正需求予以足够重视,同时对居民的行为活动规律也缺乏认真研究,加之对城市基础设施建设的速度和节奏没有很好的把握,就一味地贪大求洋,造成基础设施提供过度现代化、豪华化,造成大量城市设施无法发挥效用或效用低下。
第三,城市公共管理和应急机制不完善,表现在市政排水和相关部门对暴雨的反应效率低下,应急抢险能力不足。这一方面是由于技术手段的落后,缺少城市突发公共事件快速反应和应急处置的技术支持,无法有效地对可能的灾害进行预警并提出相应的解决方案;另一方面则是由于一些城市缺少对公共安全事件的重视,缺少应急预案。
[对策建议] 要面子更要里子
张芳山
防洪和城市排涝都可以算是我们社会必须的公共服务,公共服务的供给依赖个人理性是无法得到治理的。“公地悲剧”、“囚徒二难”都说明了这个道理:个体理性往往会带来集体的非理性结果。所以这些产品的治理都需要政府来统筹治理
那么,在这方面的处置中政府存在哪些问题呢?从目前来看,最突出的是政府考核指标有问题,只关注GDP不关注生态和谐,只关注短期政绩不关注长期效果,所以对官员的考核机制需要进行 重新规划,官员必须在日常工作中关心民众的切身利益和安全,防止产生“拍脑袋决策,拍胸脯保证,拍大腿后悔,拍屁股走人”的“四拍干部”。
面对灾难政府也许会说自己的苦衷,经费不足日常忙碌等等,当然毕竞经费是有限的,而所要做的事情却是无限的,以有限随无限殆矣。但事实上政府的困惑本身是個伪命题,并不是真正的困境,关键在于政府的立场问题,是为短期目标还是长期目标。是为民众利益还是为了自身利益,是为人民服务还是为政绩服务。如果立场站对了,位置摆正了,所有的问题都可以得到很好的解决。
中国这些年来的城市化进程不可谓不快,也取得了令世人瞩目的成就,但城市化的配套设施却没有跟进,城市的一些服务设施还很欠缺,有待提升。
目前这种城市化非常脆弱,正如龙应台所言,验证一个国家和城市是否发达,一场雨足矣。因为“它或许有钱建造高楼大厦,却还没有心力去发展下水道;高楼大厦看得见,下水道看不见。你要等一场大雨才看出真面目来”。
政府的短视行为,一是表现在政府本身的理性是有限的;二是政府为了自己利益,它会对民众的利益保持一种理性的无知、漠视,对未知的未来抱有侥幸心理,没有做到来雨绸缪。
水灾的悲剧化色彩被喜剧化报道一笔抹杀粉饰登场,平时不关心民众安全的领导,也许会因为在灾难来临时使用极端手段获得一些好转,被大力宣扬从而升官晋爵。百姓遭受灾难的后果,官员依然逍遥自在,毫发无损。政府利用公共资源转危为机,成本和代价只能转嫁到百姓那里,老百姓最终承担了政府的失误和官员升迁的成本。
如果把城市比喻为人的话,那城市的高楼大厦、亮丽风蒂等就相当于人穿的各种漂亮衣服;城市的排水系统、能源、交通等公共设施就相当于人的骨骼和血脉。我们是要健康的体魄,还是只要美丽的衣服,或是两者兼有?
要面子还是要里子,答案不言而喻。“磨刀不误砍柴功”、“防微杜渐”、“曲突徙薪”的故事想必妇孺皆知,作为城市的治理者又岂能忘记呢?
建设有效率的城市
崔胜辉(中国科学院城市研究所)
要减少城市“水患”的发生。必须要提高城市建设的效率。改善城市建设的效率,首先城市基础设施建设要适度超前。
城市基础设施建设必须和城市化进程协调发展,但协调发展不等于同步发展,要根据城市基础设施的性质和在城市建设中的作用,在建设中应当适度超前发展。只有当城市拥有了现代化的基础设施,城市的功能才能得到充分发挥,城市才能为人类提供更好的福利。
另外,要把基础设施的管理放在非常重要的地位,加强设施的维修和保养,提高设施完好率,提高运行效率。
其次,科学编制城市规划。把提高城市效率,作为科学编制区域规划和城市规划的重要依据。统筹规划推进城市化与区域发展、基础设施和生态环境建设等方面的关系,统筹考虑城市化涉及的城镇建设用地、生态用地、城区间的功能分工与协作等环节。
解决由于城市结构不合理和盲目建设等问题,造成的城市效率低下,充分发挥城市规划对城市可持续发展的引导和调控作用。
第三,构建城市安全保障系统及其管理技术的研发,加强对城市突发公共事件快速反应和应急处置的技术支持。以信息、智能化技术应用为先导,发展城市公共安全多功能、一体化应急保障技术,形成科学预测、有效防控与高效应急的城市公共安全技术体系,提高早期发现与防范能力,增强应急救护综合能力。
重点研发突发社会安全事件和自然灾害等的监测、预警、预防和应急救援技术。加快数字城市建设的步伐,研制高灵敏度灾害监测传感器,实现在线实时的城市安全监测和预警;完善各种数据采集系统,建立数据分析系统,对可能的灾害进行预警并提出相应的解决方案,提高对城市突发社会安全事件的应对效率。