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作者简介：付海梅，女，1979、3，汉族，吉林长春人，广东海洋大学政治与行政学院，政治学硕士，助教，研究方向：政治学理论。
摘 要：在当前中国，第三部门的发展还面临着许多问题与困境。本文通过阐述第三部门存在的问题，透析了导致第三部门弱势的原因，并在此基础上，在宪政的视阈下提出了培育第三部门的对策。
关键词：宪政；第三部门；非营利组织；政府
宪政是人民为了防止掌权者滥用职权，依照其认可的宪法来规范和限制国家权力以保障自身权利的一种政治形态［1］。宪政是民主政治的体现，是权力与权利平衡的必然。然而在当代中国，国家与社会的力量对比呈现明显特征——强国家、弱社会。在这一国家社会力量对比悬殊的模式下，民主政治就需要借助团体力量的推动，把民众中众多具有共同意愿的个人集结成一股更强大的力量，使之有能力与国家权力相抗衡，而这就需要大力发展公民社会，培育第三部门。
一、第三部门的界定
作为一种非政府系统组织行为和服务活动载体，第三部门是指那些介于政府行政组织和市场之外的非政府性、非营利性的带有志愿性的并从事社会公益事业的独立社会组织。作为一种特定的组织创新模式，第三部门既有一般组织的性质特点，也有相对于政府组织和营利组织而言所独具的特征，这主要表现如下几个方面：
非营利性：非营利性是第三部门的第一个属性，也是第三部门区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以获取利润即营利为基本目的，不存在非营利的企业。而第三部门则不同，它们不是企业，它成立的目的不是为其拥有者谋求利润。当然，这并不是说它不能产生利润，它可以收费，而且还可以产生盈余，但这种盈余必须为其服务于公众的基本宗旨服务，不能在其所有者或管理者中进行分配，这是非营利组织与以追求利润最大化为目的的营利性组织的最大差别。
非政府性：非政府性是第三部门的第二个特征，也是区别于政府的根本特征。相对于企业来说，第三部门和政府部门都属于公共部门，这是它们的共性。但是，第三部门与政府不同。从本质上讲，作为民众的代表和社会自我发育的产物，第三部门不是政府行政的附庸，它的非国家的社会联系和协调机制明显，其组织活动内容、运行方式自行决定，与政府行政机构无直接联系。但需政府行政许可，接受政府指导监督，具有完全的法人资格和责任能力。
组织性：第三部门必须是具有一定制度化的正式组织，必须有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性活动。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外，尽管它们也有很重要的社会功能。同时非营利组织必须具备正式注册的合法身份。
志愿公益性：志愿公益性是第三部门最具特征的一个属性。第三部门的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则。第三部门是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义，正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样，第三部门可以说是组织化的志愿精神。公众的积极参与和自愿合作是第三部门存在发展的基础，参与第三部门组织的成员往往都具有强烈的使命感和奉献精神，通常以志愿服务或低薪有偿服务的形式，接受社会的检验，而这也正是第三部门在公共服务管理方面高质量、低成本优势的内在诱因。
自治性：第三部门的自治性主要体现在两个方面。其一，第三部门是独立自主的自治组织。第三部门组织彼此相互独立，既不隶属于政府，也不隶属于企业，是一个个独立的社会组织，每一个非营利组织都有独立自主的决策能力和机制。其二，第三部门是自下而上的民间组织。它们不像政府组织那样依权力的行使方式自上而下构建，而是通过广大的公民或会员，通过横向的网络联系与坚实的民众基础，动员自下而上的民间组织。［2］
二、我国第三部门现存的问题及原因
（一）我国第三部门发展中存在的问题
1.政社不分，缺乏自治。
非营利组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国非营利组织的成熟度总体来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩太浓。我国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。
2.所需资源不足，发展不平衡。首先，所需资金不足。许多非营利组织在计划经济条件下，习惯了从政府获取财政支持，没有建立起应有的向社会提供服务的意识。因而在新的历史条件下，它们缺乏向社会提供服务的意识与能力，缺乏向社会筹集资金的意识，因而很难调动起社会资源，满足自身的经费需要。其次，缺乏人才。总体来看，中国第三部门中的专兼职人员较少，志愿者更少，组织的规模一般都不大。再次，我国的第三部门发展极不平衡。这主要表现在我国第三部门组织在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。
3.第三部门自身能力不足。我国的第三部门组织规模比较小，筹措资金能力比较低，动员社会资源的能力也比较弱，缺乏持续发展的能力。再加上很多组织管理不规范、不透明、不民主，既不具备合理制定工作方案的能力，也不具备实施工作方案的能力。
（二）我国第三部门发展中的制约因素
第三部门存在的这些问题并不是孤立的，不完全是由第三部门自身的管理和建设不足所造成的。可以说，中国第三部门发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。目前，我国第三部门在其发展过程中主要有以下制约因素。
1.法制因素
第一，立法不健全。一些应当制定的法律由于种种原因没有制定，如结社法；对有些市场经济发展需要解决的问题，如对社会中介组织的管理问题，没有及时立法；对政府职能转变以后，从政府机构转移下放或还给非营利组织的许多职能如何行使和管理的问题，缺乏相应的法律规范等等。第二，立法的层次不高，操作性不强，过于笼统。第三，法律规定对非营利组织限制过于严厉，严重阻碍了第三部门的发展。如法律对第三部门同业竞争和跨地域进行限制的规定，事实上造成了已成立的非营利组织的垄断，不利于其提高经营效率和克服腐败问题，从而影响了第三部门的健康发展。
2.政府因素
在转型时期，第三部门扮演了承接政府逐步退出并交给社会的部分社会职能的角色。这一职能转交的背后，反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。在这个转变过程中，政府自始至终发挥着重要的作用。但我国政府的发展却落后于社会进程的发展，在观念和认识上比较落后，存在着角色的异位。到目前为止，政府对于第三部门的发展持一种矛盾心态：一方面，政府已经认识到，应该发展第三部门来共同承担公共服务职能；另一方面，政府又担心在发展过程中失去对第三部门的控制，担心第三部门的发展会危及国家的政治经济基础。因此我国政府对第三部门采取较为严格的政策，对第三部门管理上的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。
3.第三部门自身因素
当前中国很多的第三部门组织存在的诸多问题，除有一定客观因素外，与第三部门自身的动力不足、定位不明确也有很大关系，而其根本在于第三部门缺乏理念和使命。中国很多的第三部门组织都是根据政府的需要，由业务主管部门发起成立的，而不是根据社会的需要，由民间自发成立的。这些组织的成员不是基于对组织的理念和使命的认同而参与组织，而仅仅只是将第三部门组织作为谋生的手段，当这些组织收入待遇低下时，组织也就很难吸引人才。
三、促进我国第三部门健康发展的对策分析
就目前而言，如何培育我国第三部门、推进其善治，是一个摆在我们面前的重要任务。借鉴国外第三部门发展的优秀经验，结合我国第三部门的发展背景，笔者认为在第三部门致力于自身的完善外，第三部门的发展主要应由以下两个方面推动。
（一）完善法律，改善第三部门发展的法律环境。
我国的第三部门应该在良好的法律框架下运作，规范第三部门的法律体系应当是科学而完备的。作为政府，应当为第三部门创造一个可持续发展的宽松法律环境，并逐步建立健全与第三部门相关的法律体系。
首先，加快第三部门相关立法，提高法律管理效力。
我国目前有关非营利组织管理的法律不多，对非营利组织的管理主要都是依据一些行政部门制定的行政条例和行政法规。相对于宪法、法律而言，行政法规的内涵不太明确，外延也不太严密，且法律效力不高，不利于对第三部门进行有效地监督和管理。因此，有必要在国务院甚至全国人大的层级上，制定一部《非营利组织管理条理》或者《非营利组织法》，从而为非营利部门的全面发展提供一套完整的制度框架。
其次，建立培育服务型登记管理制度。所谓“培育服务”，指政府基于培养、促进第三部门发展的角度去管理这一部门，并提供一切必要的政府服务，目的在于促进第三部门的健康发展，培养第三部门的主体意识及责任权利意识，提高第三部门的社会公信度，最终使该部门成为一个独立、有效运作的部门。
再次，要尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策。
现有的有关第三部门的税收法规还不够灵活，如对非营利组织的进出口关税规定尚需明确，在房产税、车船使用税、城镇土地使用税等的条例中均只规定了对“人民团体”的税收优惠，其中许多法规颁布较早，随着非营利组织作为与政府、企业相对应的“第三部门”的迅速发展，这些法规需要做出调整。税法中还应明确规定申请减免税的条件、对不同类型非营利组织减免的税种、减免幅度等具体内容。
（二）政府应加大对第三部门的扶持与培育力度。
政府有关部门担负着制定法律框架、实施规制和管理的职责，政府各部门的形象和行为不仅起着示范效应，而且塑造着整个社会环境。目前，我国第三部门的发展尚处于起步阶段，如果没有有效的引导，必将陷入困境，政府的态度将在很大程度上左右着第三部门的发展状态。笔者认为政府培育和扶持第三部门，应从以下几方面入手：
第一，转变观念，重视第三部门发展。从大的方面说，这意味着价值观从政府中心向社会中心的转变，政府职能重心从管制向服务的转变。国务院1998年11月召开的“加强民间组织管理，维护社会稳定”工作会议确定的我国民间组织管理的方针是“一手抓培育发展，一手抓监督管理”。这个方针显示了中国政府对于民间组织作用的认识有了一定的深化。但从1998年陆续公布的有关法规及相应的规定等以及清理整顿的情况看，政府显然在严格登记和管理制度上下了工夫，培育发展体现的却并不明显。
第二，提倡捐赠，营造社会参与意识。由于长期以来我国处于计划经济体制下，没有对第三部门明确的界定，人们对第三部门、营利组织和政府机构之间有什么差别，三者之间存在着怎样的关系，各自应该发挥什么作用了解甚少。另外，非营利组织自身作为一个部门还没有形成系统和合力，自律机制也不健全，各种组织层次不齐，影响了这一部门的力量发挥和获得社会的认可。因此，发展非营利组织，首先应该让社会认识非营利组织，如加强对非营利组织的宣传，提高人们对于非营利组织的性质、作用、地位的认识等。
第三，政策支持，促进发展。政府应根据不同非营利组织的特点，采用不同的扶持政策：对于从事经营服务性业务的非营利组织，如有些咨询类的非营利组织和准司法类的非营利组织，需要足够的盈余才能维持正常的经营周转，为了避免这些组织过分地追求营利，政府应在税收、贷款利率等方面给予一定的支援，使其所得扣除各项费用支出后能够保证正常运转的需要。对教育、医疗、社会福利、文化等部门要允许引进产业化经营机制，逐步做到自主经营、自负盈亏。同时，国家也应该采取形式多样的优惠政策，尽可能地扶持非营利部门。当然，在我国当前国家财力有限的情况下，国家主要是以政策性扶持为主，通过一定的经济政策进行引导，使各种非营利组织的发展有一个良好的政策和体制环境。
参考文献：
［1］何勤华，《20世纪西方宪政的发展及其变革》（M），法律出版社，2005，529。
［2］王名.非营利组织管理概论［Ｍ］．北京中国人民大学出版社，2002，3-4。
摘 要：在当前中国，第三部门的发展还面临着许多问题与困境。本文通过阐述第三部门存在的问题，透析了导致第三部门弱势的原因，并在此基础上，在宪政的视阈下提出了培育第三部门的对策。
关键词：宪政；第三部门；非营利组织；政府
宪政是人民为了防止掌权者滥用职权，依照其认可的宪法来规范和限制国家权力以保障自身权利的一种政治形态［1］。宪政是民主政治的体现，是权力与权利平衡的必然。然而在当代中国，国家与社会的力量对比呈现明显特征——强国家、弱社会。在这一国家社会力量对比悬殊的模式下，民主政治就需要借助团体力量的推动，把民众中众多具有共同意愿的个人集结成一股更强大的力量，使之有能力与国家权力相抗衡，而这就需要大力发展公民社会，培育第三部门。
一、第三部门的界定
作为一种非政府系统组织行为和服务活动载体，第三部门是指那些介于政府行政组织和市场之外的非政府性、非营利性的带有志愿性的并从事社会公益事业的独立社会组织。作为一种特定的组织创新模式，第三部门既有一般组织的性质特点，也有相对于政府组织和营利组织而言所独具的特征，这主要表现如下几个方面：
非营利性：非营利性是第三部门的第一个属性，也是第三部门区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以获取利润即营利为基本目的，不存在非营利的企业。而第三部门则不同，它们不是企业，它成立的目的不是为其拥有者谋求利润。当然，这并不是说它不能产生利润，它可以收费，而且还可以产生盈余，但这种盈余必须为其服务于公众的基本宗旨服务，不能在其所有者或管理者中进行分配，这是非营利组织与以追求利润最大化为目的的营利性组织的最大差别。
非政府性：非政府性是第三部门的第二个特征，也是区别于政府的根本特征。相对于企业来说，第三部门和政府部门都属于公共部门，这是它们的共性。但是，第三部门与政府不同。从本质上讲，作为民众的代表和社会自我发育的产物，第三部门不是政府行政的附庸，它的非国家的社会联系和协调机制明显，其组织活动内容、运行方式自行决定，与政府行政机构无直接联系。但需政府行政许可，接受政府指导监督，具有完全的法人资格和责任能力。
组织性：第三部门必须是具有一定制度化的正式组织，必须有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性活动。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外，尽管它们也有很重要的社会功能。同时非营利组织必须具备正式注册的合法身份。
志愿公益性：志愿公益性是第三部门最具特征的一个属性。第三部门的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则。第三部门是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义，正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样，第三部门可以说是组织化的志愿精神。公众的积极参与和自愿合作是第三部门存在发展的基础，参与第三部门组织的成员往往都具有强烈的使命感和奉献精神，通常以志愿服务或低薪有偿服务的形式，接受社会的检验，而这也正是第三部门在公共服务管理方面高质量、低成本优势的内在诱因。
自治性：第三部门的自治性主要体现在两个方面。其一，第三部门是独立自主的自治组织。第三部门组织彼此相互独立，既不隶属于政府，也不隶属于企业，是一个个独立的社会组织，每一个非营利组织都有独立自主的决策能力和机制。其二，第三部门是自下而上的民间组织。它们不像政府组织那样依权力的行使方式自上而下构建，而是通过广大的公民或会员，通过横向的网络联系与坚实的民众基础，动员自下而上的民间组织。［2］
二、我国第三部门现存的问题及原因
（一）我国第三部门发展中存在的问题
1.政社不分，缺乏自治。
非营利组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国非营利组织的成熟度总体来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩太浓。我国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。
2.所需资源不足，发展不平衡。首先，所需资金不足。许多非营利组织在计划经济条件下，习惯了从政府获取财政支持，没有建立起应有的向社会提供服务的意识。因而在新的历史条件下，它们缺乏向社会提供服务的意识与能力，缺乏向社会筹集资金的意识，因而很难调动起社会资源，满足自身的经费需要。其次，缺乏人才。总体来看，中国第三部门中的专兼职人员较少，志愿者更少，组织的规模一般都不大。再次，我国的第三部门发展极不平衡。这主要表现在我国第三部门组织在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。
3.第三部门自身能力不足。我国的第三部门组织规模比较小，筹措资金能力比较低，动员社会资源的能力也比较弱，缺乏持续发展的能力。再加上很多组织管理不规范、不透明、不民主，既不具备合理制定工作方案的能力，也不具备实施工作方案的能力。
（二）我国第三部门发展中的制约因素
第三部门存在的这些问题并不是孤立的，不完全是由第三部门自身的管理和建设不足所造成的。可以说，中国第三部门发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。目前，我国第三部门在其发展过程中主要有以下制约因素。
1.法制因素
第一，立法不健全。一些应当制定的法律由于种种原因没有制定，如结社法；对有些市场经济发展需要解决的问题，如对社会中介组织的管理问题，没有及时立法；对政府职能转变以后，从政府机构转移下放或还给非营利组织的许多职能如何行使和管理的问题，缺乏相应的法律规范等等。第二，立法的层次不高，操作性不强，过于笼统。第三，法律规定对非营利组织限制过于严厉，严重阻碍了第三部门的发展。如法律对第三部门同业竞争和跨地域进行限制的规定，事实上造成了已成立的非营利组织的垄断，不利于其提高经营效率和克服腐败问题，从而影响了第三部门的健康发展。
2.政府因素
在转型时期，第三部门扮演了承接政府逐步退出并交给社会的部分社会职能的角色。这一职能转交的背后，反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。在这个转变过程中，政府自始至终发挥着重要的作用。但我国政府的发展却落后于社会进程的发展，在观念和认识上比较落后，存在着角色的异位。到目前为止，政府对于第三部门的发展持一种矛盾心态：一方面，政府已经认识到，应该发展第三部门来共同承担公共服务职能；另一方面，政府又担心在发展过程中失去对第三部门的控制，担心第三部门的发展会危及国家的政治经济基础。因此我国政府对第三部门采取较为严格的政策，对第三部门管理上的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。
3.第三部门自身因素
当前中国很多的第三部门组织存在的诸多问题，除有一定客观因素外，与第三部门自身的动力不足、定位不明确也有很大关系，而其根本在于第三部门缺乏理念和使命。中国很多的第三部门组织都是根据政府的需要，由业务主管部门发起成立的，而不是根据社会的需要，由民间自发成立的。这些组织的成员不是基于对组织的理念和使命的认同而参与组织，而仅仅只是将第三部门组织作为谋生的手段，当这些组织收入待遇低下时，组织也就很难吸引人才。
三、促进我国第三部门健康发展的对策分析
就目前而言，如何培育我国第三部门、推进其善治，是一个摆在我们面前的重要任务。借鉴国外第三部门发展的优秀经验，结合我国第三部门的发展背景，笔者认为在第三部门致力于自身的完善外，第三部门的发展主要应由以下两个方面推动。
（一）完善法律，改善第三部门发展的法律环境。
我国的第三部门应该在良好的法律框架下运作，规范第三部门的法律体系应当是科学而完备的。作为政府，应当为第三部门创造一个可持续发展的宽松法律环境，并逐步建立健全与第三部门相关的法律体系。
首先，加快第三部门相关立法，提高法律管理效力。
我国目前有关非营利组织管理的法律不多，对非营利组织的管理主要都是依据一些行政部门制定的行政条例和行政法规。相对于宪法、法律而言，行政法规的内涵不太明确，外延也不太严密，且法律效力不高，不利于对第三部门进行有效地监督和管理。因此，有必要在国务院甚至全国人大的层级上，制定一部《非营利组织管理条理》或者《非营利组织法》，从而为非营利部门的全面发展提供一套完整的制度框架。
其次，建立培育服务型登记管理制度。所谓“培育服务”，指政府基于培养、促进第三部门发展的角度去管理这一部门，并提供一切必要的政府服务，目的在于促进第三部门的健康发展，培养第三部门的主体意识及责任权利意识，提高第三部门的社会公信度，最终使该部门成为一个独立、有效运作的部门。
再次，要尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策。
现有的有关第三部门的税收法规还不够灵活，如对非营利组织的进出口关税规定尚需明确，在房产税、车船使用税、城镇土地使用税等的条例中均只规定了对“人民团体”的税收优惠，其中许多法规颁布较早，随着非营利组织作为与政府、企业相对应的“第三部门”的迅速发展，这些法规需要做出调整。税法中还应明确规定申请减免税的条件、对不同类型非营利组织减免的税种、减免幅度等具体内容。
（二）政府应加大对第三部门的扶持与培育力度。
政府有关部门担负着制定法律框架、实施规制和管理的职责，政府各部门的形象和行为不仅起着示范效应，而且塑造着整个社会环境。目前，我国第三部门的发展尚处于起步阶段，如果没有有效的引导，必将陷入困境，政府的态度将在很大程度上左右着第三部门的发展状态。笔者认为政府培育和扶持第三部门，应从以下几方面入手：
第一，转变观念，重视第三部门发展。从大的方面说，这意味着价值观从政府中心向社会中心的转变，政府职能重心从管制向服务的转变。国务院1998年11月召开的“加强民间组织管理，维护社会稳定”工作会议确定的我国民间组织管理的方针是“一手抓培育发展，一手抓监督管理”。这个方针显示了中国政府对于民间组织作用的认识有了一定的深化。但从1998年陆续公布的有关法规及相应的规定等以及清理整顿的情况看，政府显然在严格登记和管理制度上下了工夫，培育发展体现的却并不明显。
第二，提倡捐赠，营造社会参与意识。由于长期以来我国处于计划经济体制下，没有对第三部门明确的界定，人们对第三部门、营利组织和政府机构之间有什么差别，三者之间存在着怎样的关系，各自应该发挥什么作用了解甚少。另外，非营利组织自身作为一个部门还没有形成系统和合力，自律机制也不健全，各种组织层次不齐，影响了这一部门的力量发挥和获得社会的认可。因此，发展非营利组织，首先应该让社会认识非营利组织，如加强对非营利组织的宣传，提高人们对于非营利组织的性质、作用、地位的认识等。
第三，政策支持，促进发展。政府应根据不同非营利组织的特点，采用不同的扶持政策：对于从事经营服务性业务的非营利组织，如有些咨询类的非营利组织和准司法类的非营利组织，需要足够的盈余才能维持正常的经营周转，为了避免这些组织过分地追求营利，政府应在税收、贷款利率等方面给予一定的支援，使其所得扣除各项费用支出后能够保证正常运转的需要。对教育、医疗、社会福利、文化等部门要允许引进产业化经营机制，逐步做到自主经营、自负盈亏。同时，国家也应该采取形式多样的优惠政策，尽可能地扶持非营利部门。当然，在我国当前国家财力有限的情况下，国家主要是以政策性扶持为主，通过一定的经济政策进行引导，使各种非营利组织的发展有一个良好的政策和体制环境。
参考文献：
［1］何勤华，《20世纪西方宪政的发展及其变革》（M），法律出版社，2005，529。
［2］王名.非营利组织管理概论［Ｍ］．北京中国人民大学出版社，2002，3-4。