论文部分内容阅读
摘 要：财政部近日公布的政府采购法修订草案对医院的采购带来一定的影响，需要根据修订草案的变化思路，分析对医院产生的具体影响。因此，从采购人主体地位、供应商资格条件变化、集中采购目录、采购限额标准的确定主体发生变化、采购方式调整、公开竞争和有限竞争概念等多方面，帮助医院理清采购法的变化，以及这些变化对医院的采购产生的影响。
关键字：政府采购法;修订;医院采购;影响
中图分类号：R1-9;F23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）14-0106-03
为深化政府采购制度改革，财政部近日公布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称修订草案）。此次修订对过去政府采购中发现的问题进行了补充完善，同时，政府采购方向和原则发生了转变，从以往的重程序、合规主义向绩效原则转变。政策方向性的变化导致政府采购方式、程序也有了一系列的调整。因此，根据医院以往在执行政府采购时存在的问题，分析采购法修订对医院产生的影响。
一、强化采购人主体地位，简化供应商资格条件
（一）当事人仅包括采购人和供应商，采购代理机构不作为当事人
修订草案中明确政府采购当事人仅指采购人和参加政府采购活动的供应商，而现行采购法中当事人包括了采购人、供应商和采购代理机构。修订草案将采购代理机构作为其他参加人，弱化了采购代理机构，强化了采购人的主体责任。
以往医院在落实采购政策时会由于已经委托给采购代理机构，又由专家评审小组出具了评审结果，就认为自己没有责任。在以往的审计沟通中，采购人给出的解释有“该采购由采购代理机构负责，专家评审确定供应商，本单位未有违反政府采购法行为”等之类的措辞。但是，修订草案对当事人的调整，明确了采购人和供应商是当事人，采购代理机构仅作为辅助采购人落实采购的工具，责任应完全由采购人承担。所以，采购人要选择专业的采购代理机构，并且要加强对采购代理机构的监管。
（二）采购人对采购需求承担主体责任
修订草案用一个章节的内容明确了政府采购需求管理，这是现行采购法所没有的。
在这个章节里，详细规定了采购需求编制主体、编制要求、编制方法、采购需求的内容等，并明确了采购人对采购需求承担主体责任，明确了采购人还要做好采购内部控制管理。这对医院的采购能力提出了更高的要求，需求的确定不仅要根据预算，还要更明确、更细化、不允许含糊不清或者主观偏性，并且应当开展市场调查。医院在采购时一般会进行市场调查（包括潜在供应商和其他使用单位），但是在以往的审计中往往认为接触供应商是违规行为。基于修订草案的要求，采购前是要进行市场调查的，这有利于医院提出更明确的需求，提高采购效率。
（三）供应商资格条件变化
供应商资格条件中删去了“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”，新增了不得参加政府采购活动的四种情形，新增了采购人对供应商可以提“业绩要求”、可以拒绝以往合同履行中有违约行为的供应商。虽然放宽了对前三年重大违法记录的要求，但是对供应商的选择放宽给采购人，这对采购人有利。
二、集中采购目录和采购限额标准的确定主体发生变化
现行采购法集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定，采购限额属于中央预算的由国务院确定，属于地方预算的由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定。而修订草案中，由国务院统一制定政府采购货物、工程和服务的集中采购目录，采购限额也由国务院确定。
本来由各省人民政府确定的集采目录和限额，现在需要全国统一确定，这对医院带来的影响较大。一方面，纳入集采目录的项目必然是常规性的货物服务，如印刷、办公用品、培训、审计等。而卫生系统部门的试剂、耗材要在全国集采目录内占一定比例预计可能性较低，即便部分试剂耗材纳入全国集采目录，品种预计会少，选择余地也不大。全国医疗水平不同，各区域对试剂耗材的需求不同，区域性的采购需求难以满足。但是，修订草案鼓励联合采购，有共同需求的采购项目，采购人可自愿联合，集中带量采购。比如，多家附属医院可联合采购共同需求的试剂耗材，实现量带价的效果。
采购限额标准由国务院确定后，带来的影响是限额标准有可能降低。全国各地经济发展水平不同，为达平衡，估计会选择一个中等的限额标准。浙江省的限额标准2021年为100万元，100万元以内由单位自行采购。全国统一限额标准后，标准预估会有所降低。标准降低带来的影响是政府采购的范围扩大。
三、调整采购方式，增加公开竞争和有限竞争概念
现行采购法有5种采购方式，并要求公开招标作为主要采购方式。修订草案也是5种采购方式，但是将公开招标和邀请招标统一称为招标、竞争性磋商和竞争性谈判合并为竞争性谈判，增加框架协议采购，不再要求公开招标作为主要采购方式。
（一）公开竞争与有限竞争
修訂草案要求采用招标、竞争性谈判、询价和框架协议等竞争性采购方式的，应当实行公开竞争，即应该以公告的方式邀请非特定的供应商参加竞标。采用竞争性方式采购的，如果竞争后供应商或合格标的只有两家，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款，且采购程序符合规定，可以继续开展采购活动，不再需要向财政审批报备，这将大大提高采购效率。
有限竞争，即采购人以书面方式邀请符合资格的特定供应商参加竞标。有限竞争与原现行采购法邀请招标类似，适用范围也参照了邀请招标适用范围，但是更明确。例如，原来邀请招标“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的”，在修订草案中特殊性的定义更明确“受基础设施、行政许可、知识产权等限制，只能从有限范围的供应商处采购的”。同时，增加“需要扶持的科技成果转化项目”也适用有限竞争。医院的科研采购一直是比较难操作的采购问题，科研负责人想要采购匹配的材料，但无奈于采购法未有明确的条例。而修订草案这条新增的条例，为医疗科研创新采购指明了出路。 （二）采购方式调整
1.框架协议采购方式需多家供应商
框架协议采购方式解决了医院中草药采购和小型安装改造维修工程采购等需要多家供应商的问题。目前，很多医院的中草药采购均采用多家供应商的方式，原因主要是中草药品种多，一家供应商不能完全满足医院的需求，按照当前的采购政策，多家供应商中标的状况不符合规定。小型安装改造维修工程对普遍的单位来说只要满足基本需求即可，但是医院由于医疗需求的特殊性，如供应室的装修改造、病房的改造、手术室的改造等对洁净的要求特别高，既要有安装维修资格又要有洁净资格的供应商较少。另外，医院的安装改造维修预算难估计，小修小补多金额小，事情又大多是紧急情况，需要供应商响应快，确定一家供应商可能会造成医院很被动。所以，医院安装改造维修工程普遍存在确定多家供应商入围的方式。修订草案列出了可以采用框架协议的情形，两个采购均符合其中第二条“未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的”。
2.单一来源使用情形由原来的3种增为10种
从对比可看出，修订草案除了第2、8、9条在前面的基础上做了略微的调整外，其他7条均为新增条款。新增的条款有几条为补充法规中已有，实际已经在执行的，如第1、4、7条，剩下几条为实际操作中遇到的确需单一采购，法规未明确的。其中，第10条只能依法从唯一供应商处采购，给采购人留下了进一步探索空间。
3.询价增加电子反拍方式
原采购法中的询价要求供应商一次报出不得更改的价格，修订草案中没有提到这条，但是增加电子反拍程序，供应商可以多次报价，以最后一次报价为最终报价。供应商根据情况多次报价，对供应商形成一定报价压力，有利于降低采购成本。
参考文献：
[1] 关于《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》公开征求意见的公告[J].建筑市场与招标投标，2020，（3）：15-20.
[2] 冯君.从“逆效率”现象看《政府采购法》修订[J].中国招标，2020，（2）：5-6.
[3] 冯君.《政府采购法》修订关注的16大重点[J].中国招标，2019，（39）：35-37.
[4] 王周欢.构建全过程政府采购管理的法律制度：问题与对策[J].中国政府采购，2020，（1）：14-22.
[5] 杨海静，杨美琪.绩效导向下的政府采购与产业政策[J].中国政府采购，2019，（11）：29-32.
[6] 于安.构建绩效导向的新型政府采购制度[J].中国政府采购，2019，（7）：15-16.
[7] 周凯.从政府采购制度改革视角谈《政府采购法》修法建议[J].中国招标，2020，（12）：88-90.
[8] 岳小川.修订《政府采购法》亟待解决的问题和建议[J].中国政府采购，2020，（10）：23-26.
[9] 赖永添，刘姝婕.关于修订完善政府采购法律制度的建议[J].中国财政，2020，（12）：50-53.
The Influence of the Revision of Government Procurement Law on Hospital Procurement
CHEN Li-qun1，2
（1. Zhejiang Provincial Hospital Management Center， Hangzhou 310000， China;
2. Women’s Hospital of Medicine Zhejiang University， Hangzhou 310000， China）
Abstract： The revision of Government Procurement Law will bring certain influence to the hospital procurement. According to the revised draft， this paper analyzes the influence to the hospital. In this paper， from the aspects of the principal position of the purchaser， the change of the qualification condition of the supplier， the change of the central procurement catalogue， the change of the main body of determining the procurement quota standard， the adjustment of the procurement mode， the concept of open competition and limited competition， etc. Help the hospital clear the changes in the revised draft， and the impact of these changes on hospital procurement.
Key words： Government Procurement Law; amendment; hospital procurement; impact
[責任编辑 张宇霞]
关键字：政府采购法;修订;医院采购;影响
中图分类号：R1-9;F23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）14-0106-03
为深化政府采购制度改革，财政部近日公布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称修订草案）。此次修订对过去政府采购中发现的问题进行了补充完善，同时，政府采购方向和原则发生了转变，从以往的重程序、合规主义向绩效原则转变。政策方向性的变化导致政府采购方式、程序也有了一系列的调整。因此，根据医院以往在执行政府采购时存在的问题，分析采购法修订对医院产生的影响。
一、强化采购人主体地位，简化供应商资格条件
（一）当事人仅包括采购人和供应商，采购代理机构不作为当事人
修订草案中明确政府采购当事人仅指采购人和参加政府采购活动的供应商，而现行采购法中当事人包括了采购人、供应商和采购代理机构。修订草案将采购代理机构作为其他参加人，弱化了采购代理机构，强化了采购人的主体责任。
以往医院在落实采购政策时会由于已经委托给采购代理机构，又由专家评审小组出具了评审结果，就认为自己没有责任。在以往的审计沟通中，采购人给出的解释有“该采购由采购代理机构负责，专家评审确定供应商，本单位未有违反政府采购法行为”等之类的措辞。但是，修订草案对当事人的调整，明确了采购人和供应商是当事人，采购代理机构仅作为辅助采购人落实采购的工具，责任应完全由采购人承担。所以，采购人要选择专业的采购代理机构，并且要加强对采购代理机构的监管。
（二）采购人对采购需求承担主体责任
修订草案用一个章节的内容明确了政府采购需求管理，这是现行采购法所没有的。
在这个章节里，详细规定了采购需求编制主体、编制要求、编制方法、采购需求的内容等，并明确了采购人对采购需求承担主体责任，明确了采购人还要做好采购内部控制管理。这对医院的采购能力提出了更高的要求，需求的确定不仅要根据预算，还要更明确、更细化、不允许含糊不清或者主观偏性，并且应当开展市场调查。医院在采购时一般会进行市场调查（包括潜在供应商和其他使用单位），但是在以往的审计中往往认为接触供应商是违规行为。基于修订草案的要求，采购前是要进行市场调查的，这有利于医院提出更明确的需求，提高采购效率。
（三）供应商资格条件变化
供应商资格条件中删去了“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”，新增了不得参加政府采购活动的四种情形，新增了采购人对供应商可以提“业绩要求”、可以拒绝以往合同履行中有违约行为的供应商。虽然放宽了对前三年重大违法记录的要求，但是对供应商的选择放宽给采购人，这对采购人有利。
二、集中采购目录和采购限额标准的确定主体发生变化
现行采购法集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定，采购限额属于中央预算的由国务院确定，属于地方预算的由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定。而修订草案中，由国务院统一制定政府采购货物、工程和服务的集中采购目录，采购限额也由国务院确定。
本来由各省人民政府确定的集采目录和限额，现在需要全国统一确定，这对医院带来的影响较大。一方面，纳入集采目录的项目必然是常规性的货物服务，如印刷、办公用品、培训、审计等。而卫生系统部门的试剂、耗材要在全国集采目录内占一定比例预计可能性较低，即便部分试剂耗材纳入全国集采目录，品种预计会少，选择余地也不大。全国医疗水平不同，各区域对试剂耗材的需求不同，区域性的采购需求难以满足。但是，修订草案鼓励联合采购，有共同需求的采购项目，采购人可自愿联合，集中带量采购。比如，多家附属医院可联合采购共同需求的试剂耗材，实现量带价的效果。
采购限额标准由国务院确定后，带来的影响是限额标准有可能降低。全国各地经济发展水平不同，为达平衡，估计会选择一个中等的限额标准。浙江省的限额标准2021年为100万元，100万元以内由单位自行采购。全国统一限额标准后，标准预估会有所降低。标准降低带来的影响是政府采购的范围扩大。
三、调整采购方式，增加公开竞争和有限竞争概念
现行采购法有5种采购方式，并要求公开招标作为主要采购方式。修订草案也是5种采购方式，但是将公开招标和邀请招标统一称为招标、竞争性磋商和竞争性谈判合并为竞争性谈判，增加框架协议采购，不再要求公开招标作为主要采购方式。
（一）公开竞争与有限竞争
修訂草案要求采用招标、竞争性谈判、询价和框架协议等竞争性采购方式的，应当实行公开竞争，即应该以公告的方式邀请非特定的供应商参加竞标。采用竞争性方式采购的，如果竞争后供应商或合格标的只有两家，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款，且采购程序符合规定，可以继续开展采购活动，不再需要向财政审批报备，这将大大提高采购效率。
有限竞争，即采购人以书面方式邀请符合资格的特定供应商参加竞标。有限竞争与原现行采购法邀请招标类似，适用范围也参照了邀请招标适用范围，但是更明确。例如，原来邀请招标“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的”，在修订草案中特殊性的定义更明确“受基础设施、行政许可、知识产权等限制，只能从有限范围的供应商处采购的”。同时，增加“需要扶持的科技成果转化项目”也适用有限竞争。医院的科研采购一直是比较难操作的采购问题，科研负责人想要采购匹配的材料，但无奈于采购法未有明确的条例。而修订草案这条新增的条例，为医疗科研创新采购指明了出路。 （二）采购方式调整
1.框架协议采购方式需多家供应商
框架协议采购方式解决了医院中草药采购和小型安装改造维修工程采购等需要多家供应商的问题。目前，很多医院的中草药采购均采用多家供应商的方式，原因主要是中草药品种多，一家供应商不能完全满足医院的需求，按照当前的采购政策，多家供应商中标的状况不符合规定。小型安装改造维修工程对普遍的单位来说只要满足基本需求即可，但是医院由于医疗需求的特殊性，如供应室的装修改造、病房的改造、手术室的改造等对洁净的要求特别高，既要有安装维修资格又要有洁净资格的供应商较少。另外，医院的安装改造维修预算难估计，小修小补多金额小，事情又大多是紧急情况，需要供应商响应快，确定一家供应商可能会造成医院很被动。所以，医院安装改造维修工程普遍存在确定多家供应商入围的方式。修订草案列出了可以采用框架协议的情形，两个采购均符合其中第二条“未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的”。
2.单一来源使用情形由原来的3种增为10种
从对比可看出，修订草案除了第2、8、9条在前面的基础上做了略微的调整外，其他7条均为新增条款。新增的条款有几条为补充法规中已有，实际已经在执行的，如第1、4、7条，剩下几条为实际操作中遇到的确需单一采购，法规未明确的。其中，第10条只能依法从唯一供应商处采购，给采购人留下了进一步探索空间。
3.询价增加电子反拍方式
原采购法中的询价要求供应商一次报出不得更改的价格，修订草案中没有提到这条，但是增加电子反拍程序，供应商可以多次报价，以最后一次报价为最终报价。供应商根据情况多次报价，对供应商形成一定报价压力，有利于降低采购成本。
参考文献：
[1] 关于《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》公开征求意见的公告[J].建筑市场与招标投标，2020，（3）：15-20.
[2] 冯君.从“逆效率”现象看《政府采购法》修订[J].中国招标，2020，（2）：5-6.
[3] 冯君.《政府采购法》修订关注的16大重点[J].中国招标，2019，（39）：35-37.
[4] 王周欢.构建全过程政府采购管理的法律制度：问题与对策[J].中国政府采购，2020，（1）：14-22.
[5] 杨海静，杨美琪.绩效导向下的政府采购与产业政策[J].中国政府采购，2019，（11）：29-32.
[6] 于安.构建绩效导向的新型政府采购制度[J].中国政府采购，2019，（7）：15-16.
[7] 周凯.从政府采购制度改革视角谈《政府采购法》修法建议[J].中国招标，2020，（12）：88-90.
[8] 岳小川.修订《政府采购法》亟待解决的问题和建议[J].中国政府采购，2020，（10）：23-26.
[9] 赖永添，刘姝婕.关于修订完善政府采购法律制度的建议[J].中国财政，2020，（12）：50-53.
The Influence of the Revision of Government Procurement Law on Hospital Procurement
CHEN Li-qun1，2
（1. Zhejiang Provincial Hospital Management Center， Hangzhou 310000， China;
2. Women’s Hospital of Medicine Zhejiang University， Hangzhou 310000， China）
Abstract： The revision of Government Procurement Law will bring certain influence to the hospital procurement. According to the revised draft， this paper analyzes the influence to the hospital. In this paper， from the aspects of the principal position of the purchaser， the change of the qualification condition of the supplier， the change of the central procurement catalogue， the change of the main body of determining the procurement quota standard， the adjustment of the procurement mode， the concept of open competition and limited competition， etc. Help the hospital clear the changes in the revised draft， and the impact of these changes on hospital procurement.
Key words： Government Procurement Law; amendment; hospital procurement; impact
[責任编辑 张宇霞]