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当前，新一轮技术革命与产业变革加快演进，媒体呈现移动化、智能化、社交化发展大势，网络视听加速崛起，成为人们最重要的文化消费服务产品，极大促进了文化繁荣发展和国际文化传播交流。市场研究机构eMarketer数据显示，2019年，全球手机视频用户达21.6亿人，预计到2023年将增至27.2亿。截至2020年4月，在线流媒体的全球普及率（55%）已经超过了付费电视（50%）。与此同时，网络视听治理面临的挑战也越来越大，存在发展不平衡、秩序不合理、价值导向有偏差、规则不健全等问题，网络视听治理在全球互联网治理体系中的重要性日益凸显。总体来看，规制滞后于发展，若不能有效治理，导致无序发展，必将使网络视听领域生产关系阻碍生产力的良性释放。
国际网络视听发展基本情况
数字、网络、信息等新技术的快速发展及其广泛应用，促发了媒体融合时代的到来，也改变了既有的媒介格局。广播电视媒体在与新技术、新媒体的相互融合中，不断涌现出新业态、新服务，促使网络视听发展壮大，并呈现出融合化、移动化、智能化、社交化的趋势。网络视听生产与分发的专业化、多元化、技术化、智能化带来海量信息流，给网络视听治理带来前所未有的困难与挑战，特别是技术治理能力落后于视听技术发展速度，导致网络视听治理模式、治理能力滞后于网络视听生产与传播的快速演进。
国际网络视听产业蓬勃发展，成为全球数字经济重要引擎。当前，5G网络、数据中心等新基建加快推进，新一代信息技术不断创新，推动网络视听产业呈现出“场景化流通、数字化消费、沉浸式体验”的特点，持续高速增长。
一是在线视听消费不断拓展，移动化趋势日益凸显。网络信息内容消费习惯从图文向音视频转变明显。互联网公司思科预测，2021年，在全球移动流量中视频流量将占到78%。
二是网络视听国际市场竞争不断加剧。全球各大网络平台不断开始加快布局，行业领跑者加大内容投入，开拓国际市场，老牌公司也分别推出新的流媒体服务，市场竞争愈发激烈。数据公司Statista预测，到2024年，奈飞用户数量将占全球SVOD（订阅型视频点播）订阅总数的23%。亚马逊Prime Video占13%，Disney+占8%，Apple TV占1%。
三是“剪线潮”趋势加深，全球在线视频订阅用户首次超过有线电视。在线视频平台网络视频的不断兴起，对传统的电视节目产生了很大影响，也让一些电视观众流失。数据公司Grabyo2020年的调研显示，大约3/4的全球视频用户（74%）计划在未来五年内停止付费电视服务，而转向选择流媒体服务。
四是在线视听行业广告收入和服务订阅收入不断增加。互联网广告已成为全球广告业的新增长点。《全球传媒产业发展报告》预测，预计到2021年底，全球互联网广告收入将达到1730.4亿美元。未来几年，移动互联网广告业将以年均17.2%的速度增长，同时，网络视听产业的收入将更多地转向销售付费内容。
网络视听内容日益多元，视听新技术的变革为内容生产带来新机遇。近年来，全球网络视听行业积极探索，在内容创作中融入最新技术手段，短视频、互动剧、竖屏剧、沉浸视频等新兴内容形态蓬勃发展。
一是网络视听原创内容竞争力不断提升。网络视听原创内容是在线视频平台吸引用户的重要手段。由于原创剧集价格相对低、独特性强，成为网络视听平台全球扩张的竞争焦点。
二是短视频发展迅猛，成为战略发展重点。作为一种信息传播方式，短视频因比文字、图片更具有感染力，比长视频社交属性更强，创作门槛更低，观看场景更便捷，更加符合移动互联网时代的内容消费习惯，在商业变现上也具有成本低、收益高的特点，受到资本市场追捧。视频云服务提供商Brightcove数据显示，2019年第三季度，全球5分钟以内的短视频观看次数同比增长48%，5～20分钟的视频观看同比增长17%，20～40分钟的视频观看增长10%。
三是网络视听新业态更加丰富，社交视频发展迅速。为适应网民向移动端转移的趋势，一些平台和创作机构在制作新业态、服务功能方面进行大胆探索，包括推出了直播服务、视频分享服务功能、竖屏剧等新内容业态。当然，这些尝试目前尚处于初级试验阶段，未来或成为网络自制内容的重要组成部分。
四是网络视听新技术不断演进，创作传输方式發生变革。网络视听平台将新技术贯穿到平台的创作、分发、播放、变现和交互整个生态环节，不断提升用户观看视频的体验，提升新技术在安全审核领域的应用。5G技术的发展满足了行业对于网络传输速度的需求。人工智能、大数据技术在智能生产、流量预测、会员流失预警、广告精准投放等领域应用进一步加大。数据公司SuperData预测，到2022年虚拟现实行业收入将达到163亿美元。区块链应用于媒体信源追踪、UGC（用户生成内容）内容审核、数字版权保护等方面，将推动内容生产的社会化多元化，形成用户、内容生产者、媒体平台三方共享的商业模式。
传统媒体与网络视听合作加深，媒体融合态势不断增强。当前，视听内容服务的行业壁垒日渐打破，市场参与者增多。为了获取竞争优势，产业纵横联合频繁，新媒体与传统媒体服务互相交融，网络视听正在与新的信息技术深度融合、与文化深度融合、与旅游深度融合、实体经济深度融合，行业边界日趋消失，产业链整合加剧，向平行广度与垂直深度拓展。
全球网络视听快速发展的同时面临治理挑战。全球网络视听快速发展的同时，普遍存在竞争与垄断、虚假信息、低俗内容以及违反公序良俗、侵犯隐私等问题，已成为各国政府面临的共同难题。近年来，国际社会逐渐摒弃“自由主义”的监管思路，通过反垄断调查、立法规范和税收管理等多重手段加强数字市场管理，对内容、版权、垄断、数据等问题提出新的规制要求。根据南都个人信息保护研究中心反垄断课题组和武汉大学知识产权与竞争法研究所共同发布的《科技反垄断浪潮观察报告》显示，从2017年至2020年，谷歌、亚马逊、苹果和脸书等四大互联网平台在全球范围内接受了来自17个国家和地区的84次反垄断调查。强化数据安全和管理、防止资本无序扩张带来的垄断成为许多国家网络视听治理的重要任务。 西方发达国家在国际网络视听市场中占据优势地位，亚太地区网络视听平台国际话语权较弱。西方国家在网络信息传播方面把持垄断地位，以美国为代表的西方国家，依托强大的经济实力、先进的信息技术，利用语言和网络文化方面的优势，通过视听内容的传播，潜移默化影响其他国家人民的思想，意图控制其他国家和地区整个核心文化价值思想，从而提高本国国际影响力和国际地位。全球近3000个世界性大型数据库的70%设在美国；全球访问量最大的100个网站终端，有94个在美国；全球网络信息量的80%由美国发布。美国的奈飞、亚马逊和优兔等跨国独角兽企业主导了全球绝大部分网络视听市场。根据市场研究机构Digital TV Europe数据显示，2017年美国电影和电视节目在欧洲网络视频点播业务领域居于统治地位，约占67%，欧洲影视节目内容占20%，欧美之外的影视内容份额仅为13%。美国也是第一大电视节目出口国，垂直一体化国际传媒集团为其提供强大国际竞争力。
反观亚太地区，由于网络基础设施相对薄弱，网络视听行业发展起步较晚，亚太地区的网络视听平台影响力往往限于本国或本地区，在国际网络视听舞台上声量不足，话语权薄弱。虽然偶有节目输出在海外传播，但难以形成规模效应，尚未形成持久影响力。
国际上网络视听治理的难点与挑战
网络视听行业高速发展的同时，也出现了一系列治理难题。传统信息传播平台中存在的虚假信息、违反公序良俗、侵犯隐私等问题，在网络平台上被进一步放大。随着新技术新应用的加速落地，必将引发新的风险和监管不确定性，网络空间治理需要更高效、更聚焦、更贴近行业发展实践和社会管理需求，这也成为全球各国政府面临的共同难题。
版权监管和保证内容健康规范的挑战。海量内容及新型传播技术手段对内容版权和内容尺度监管带来巨大挑战，尤其是对未成年人保护构成巨大冲击。除了网页端的服务外，新媒体可以通过聚合平台、云盘存储、客户端、UGC分享、基于云服务的智能路由器等方式进行传播或分发。不管是在版权层面还是在内容健康度层面，这些内容传播方式难以通过传统的监测方式进行监管。特别是在“泛网络”环境下，非法版权内容或不健康内容的传播，将很大程度上对未成年人成长环境带来巨大冲击。此外，移动互联应用推动了UGC和自媒体的发展，模糊了传统的内容制作界限，对内容管理带来了新的挑战。
新技术和新型传播方式带来的信息安全和监管落地的挑战。在大数据、云计算、人工智能技术迅猛发展的今天，每天都会产生千亿量级的音视频信息，新技术有时是把双刃剑，一方面互联网技术迭代升级带来了便捷高效，另一方面也存在给网络安全和信息安全造成隐患的风险，如美国时代华纳疑似被黑客攻击，导致30多万客户数据泄漏以及脸书用户信息泄露的事件等。面对海量信息，如何及时、精准地将涉恐、暴力、色情等违法违规内容过滤出来、保护视听内容版权、维护用户合法权益和隐私安全等，已成为刻不容缓的命题，网络视听服务安全至关重要。
不同终端和内容聚合平台的监管。个人电脑、手机、平板电脑、电视机等各类终端具有各自的特点及应用场景，从技术的角度，跨屏幕的镜像传屏、多屏互动、多屏协同等应用均可实现，多屏互动技术使得单独对智能电视终端的操作系统和苹果应用商店进行监管收效甚微，而对智能手机、平板电脑的操作系统和应用程序商店进行管控的难度非常大，在法规层面也需要进行界定。
如何保障残障人士和老年人充分享受网络视听媒体服务的权利。网络视听传媒服务必须符合公共政策，尤其注意保护未成年人，同时也要兼顾残障人士和老年人享受同等服务的权利，必须对涉及总体利益的事项尤其对未成年人和涉及个人的使用权利、尊严等实施高水平的保护和满足。但是目前由于诸多原因特别是受商业利益驱动，网络视听产品更多的还是满足普通大众特别是年轻人和有消费能力的特定人群的消费习惯和需求，对于残障人士和老年人等提供的社交和文化类内容产品特别是数字文化产品及活动并不丰富，服务方式尚未充分适配。
国际合作治理机制的不完善不到位。网络空间的清朗清明以及和平与发展正面临着“大规模网络监听”“网络渗透”等行为所导致的种种负面挑战。不同的国家对于网络空间中的行为规范，以及相应的治理机制存在不同认知，使得规范进程面临重重挑战。投射到网络视听平台的文化交流与传播领域也依然面临同样的挑战。随着互联网、大数据、云计算、5G等技术的迅猛发展，国际文化交流需求日渐强烈、交流渠道日渐繁多、交流方式更加便捷，但与之相匹配的国际合作机制相对滞后，除欧盟出台了促进其区域性视听媒体服务发展和治理的措施外，大部分国家和地区基本都是“各自为政”，缺乏区域性或国际性的联动合作打击不法行为，同时也不能很好地满足国际文化交流需求。
国际网络视听治理的主要观点和对策思路
国际上存在网络视听治理的多种规制模式，如英国采取较为宽松的“轻触式”管制；德国对网络视听偏向按经济范畴进行监管；欧盟采取针对“线性服务”和“非线性服务”进行统一分层监管；美国在法律框架基础下，对网络视听实行民众监督，减少机构干预；法国注重文化多样性保护和文化特例性管理。通过分析梳理国际网络视听政策的主要觀点和模式，笔者认为可从以下几个方面强化治理。
注重文化多样性保护和文化特例性管理。网络视听内容具备文化活动、文化产品和文化服务兼具经济属性，向公众传递有意义的内容和价值观。因此，不能仅将其视为具有商业价值的传播，更应注重“文化多样性”和“文化例外”。
政府主导下的“多利益攸关方”协同共治模式。保障网络视听安全、健康可持续发展，应该是由政府主导，由市场主体、用户、社会、国内国际协作组织等协同参与、共同应对发展中出现的问题，并区分好各自的治理领域和职能，完善活力与秩序、竞争与垄断的平衡机制。
全球各国和地区应积极加强区域互信与合作。网络视听空间安全与清朗清明事关世界各国，在网络视听领域，要积极运用信息技术革命成果，推动从理念到方式、从体制机制到管理模式的系统性升级。笔者倡议，开展全球、区域、多边等各层级的合作与对话，共同推动网络视听的交流发展，维护网络视听空间的和平稳定与繁荣，让各国文化在网络视听领域充分绽放光彩。
作者单位 国家广播电视总局发展研究中心
【编辑：沈金萍】
国际网络视听发展基本情况
数字、网络、信息等新技术的快速发展及其广泛应用，促发了媒体融合时代的到来，也改变了既有的媒介格局。广播电视媒体在与新技术、新媒体的相互融合中，不断涌现出新业态、新服务，促使网络视听发展壮大，并呈现出融合化、移动化、智能化、社交化的趋势。网络视听生产与分发的专业化、多元化、技术化、智能化带来海量信息流，给网络视听治理带来前所未有的困难与挑战，特别是技术治理能力落后于视听技术发展速度，导致网络视听治理模式、治理能力滞后于网络视听生产与传播的快速演进。
国际网络视听产业蓬勃发展，成为全球数字经济重要引擎。当前，5G网络、数据中心等新基建加快推进，新一代信息技术不断创新，推动网络视听产业呈现出“场景化流通、数字化消费、沉浸式体验”的特点，持续高速增长。
一是在线视听消费不断拓展，移动化趋势日益凸显。网络信息内容消费习惯从图文向音视频转变明显。互联网公司思科预测，2021年，在全球移动流量中视频流量将占到78%。
二是网络视听国际市场竞争不断加剧。全球各大网络平台不断开始加快布局，行业领跑者加大内容投入，开拓国际市场，老牌公司也分别推出新的流媒体服务，市场竞争愈发激烈。数据公司Statista预测，到2024年，奈飞用户数量将占全球SVOD（订阅型视频点播）订阅总数的23%。亚马逊Prime Video占13%，Disney+占8%，Apple TV占1%。
三是“剪线潮”趋势加深，全球在线视频订阅用户首次超过有线电视。在线视频平台网络视频的不断兴起，对传统的电视节目产生了很大影响，也让一些电视观众流失。数据公司Grabyo2020年的调研显示，大约3/4的全球视频用户（74%）计划在未来五年内停止付费电视服务，而转向选择流媒体服务。
四是在线视听行业广告收入和服务订阅收入不断增加。互联网广告已成为全球广告业的新增长点。《全球传媒产业发展报告》预测，预计到2021年底，全球互联网广告收入将达到1730.4亿美元。未来几年，移动互联网广告业将以年均17.2%的速度增长，同时，网络视听产业的收入将更多地转向销售付费内容。
网络视听内容日益多元，视听新技术的变革为内容生产带来新机遇。近年来，全球网络视听行业积极探索，在内容创作中融入最新技术手段，短视频、互动剧、竖屏剧、沉浸视频等新兴内容形态蓬勃发展。
一是网络视听原创内容竞争力不断提升。网络视听原创内容是在线视频平台吸引用户的重要手段。由于原创剧集价格相对低、独特性强，成为网络视听平台全球扩张的竞争焦点。
二是短视频发展迅猛，成为战略发展重点。作为一种信息传播方式，短视频因比文字、图片更具有感染力，比长视频社交属性更强，创作门槛更低，观看场景更便捷，更加符合移动互联网时代的内容消费习惯，在商业变现上也具有成本低、收益高的特点，受到资本市场追捧。视频云服务提供商Brightcove数据显示，2019年第三季度，全球5分钟以内的短视频观看次数同比增长48%，5～20分钟的视频观看同比增长17%，20～40分钟的视频观看增长10%。
三是网络视听新业态更加丰富，社交视频发展迅速。为适应网民向移动端转移的趋势，一些平台和创作机构在制作新业态、服务功能方面进行大胆探索，包括推出了直播服务、视频分享服务功能、竖屏剧等新内容业态。当然，这些尝试目前尚处于初级试验阶段，未来或成为网络自制内容的重要组成部分。
四是网络视听新技术不断演进，创作传输方式發生变革。网络视听平台将新技术贯穿到平台的创作、分发、播放、变现和交互整个生态环节，不断提升用户观看视频的体验，提升新技术在安全审核领域的应用。5G技术的发展满足了行业对于网络传输速度的需求。人工智能、大数据技术在智能生产、流量预测、会员流失预警、广告精准投放等领域应用进一步加大。数据公司SuperData预测，到2022年虚拟现实行业收入将达到163亿美元。区块链应用于媒体信源追踪、UGC（用户生成内容）内容审核、数字版权保护等方面，将推动内容生产的社会化多元化，形成用户、内容生产者、媒体平台三方共享的商业模式。
传统媒体与网络视听合作加深，媒体融合态势不断增强。当前，视听内容服务的行业壁垒日渐打破，市场参与者增多。为了获取竞争优势，产业纵横联合频繁，新媒体与传统媒体服务互相交融，网络视听正在与新的信息技术深度融合、与文化深度融合、与旅游深度融合、实体经济深度融合，行业边界日趋消失，产业链整合加剧，向平行广度与垂直深度拓展。
全球网络视听快速发展的同时面临治理挑战。全球网络视听快速发展的同时，普遍存在竞争与垄断、虚假信息、低俗内容以及违反公序良俗、侵犯隐私等问题，已成为各国政府面临的共同难题。近年来，国际社会逐渐摒弃“自由主义”的监管思路，通过反垄断调查、立法规范和税收管理等多重手段加强数字市场管理，对内容、版权、垄断、数据等问题提出新的规制要求。根据南都个人信息保护研究中心反垄断课题组和武汉大学知识产权与竞争法研究所共同发布的《科技反垄断浪潮观察报告》显示，从2017年至2020年，谷歌、亚马逊、苹果和脸书等四大互联网平台在全球范围内接受了来自17个国家和地区的84次反垄断调查。强化数据安全和管理、防止资本无序扩张带来的垄断成为许多国家网络视听治理的重要任务。 西方发达国家在国际网络视听市场中占据优势地位，亚太地区网络视听平台国际话语权较弱。西方国家在网络信息传播方面把持垄断地位，以美国为代表的西方国家，依托强大的经济实力、先进的信息技术，利用语言和网络文化方面的优势，通过视听内容的传播，潜移默化影响其他国家人民的思想，意图控制其他国家和地区整个核心文化价值思想，从而提高本国国际影响力和国际地位。全球近3000个世界性大型数据库的70%设在美国；全球访问量最大的100个网站终端，有94个在美国；全球网络信息量的80%由美国发布。美国的奈飞、亚马逊和优兔等跨国独角兽企业主导了全球绝大部分网络视听市场。根据市场研究机构Digital TV Europe数据显示，2017年美国电影和电视节目在欧洲网络视频点播业务领域居于统治地位，约占67%，欧洲影视节目内容占20%，欧美之外的影视内容份额仅为13%。美国也是第一大电视节目出口国，垂直一体化国际传媒集团为其提供强大国际竞争力。
反观亚太地区，由于网络基础设施相对薄弱，网络视听行业发展起步较晚，亚太地区的网络视听平台影响力往往限于本国或本地区，在国际网络视听舞台上声量不足，话语权薄弱。虽然偶有节目输出在海外传播，但难以形成规模效应，尚未形成持久影响力。
国际上网络视听治理的难点与挑战
网络视听行业高速发展的同时，也出现了一系列治理难题。传统信息传播平台中存在的虚假信息、违反公序良俗、侵犯隐私等问题，在网络平台上被进一步放大。随着新技术新应用的加速落地，必将引发新的风险和监管不确定性，网络空间治理需要更高效、更聚焦、更贴近行业发展实践和社会管理需求，这也成为全球各国政府面临的共同难题。
版权监管和保证内容健康规范的挑战。海量内容及新型传播技术手段对内容版权和内容尺度监管带来巨大挑战，尤其是对未成年人保护构成巨大冲击。除了网页端的服务外，新媒体可以通过聚合平台、云盘存储、客户端、UGC分享、基于云服务的智能路由器等方式进行传播或分发。不管是在版权层面还是在内容健康度层面，这些内容传播方式难以通过传统的监测方式进行监管。特别是在“泛网络”环境下，非法版权内容或不健康内容的传播，将很大程度上对未成年人成长环境带来巨大冲击。此外，移动互联应用推动了UGC和自媒体的发展，模糊了传统的内容制作界限，对内容管理带来了新的挑战。
新技术和新型传播方式带来的信息安全和监管落地的挑战。在大数据、云计算、人工智能技术迅猛发展的今天，每天都会产生千亿量级的音视频信息，新技术有时是把双刃剑，一方面互联网技术迭代升级带来了便捷高效，另一方面也存在给网络安全和信息安全造成隐患的风险，如美国时代华纳疑似被黑客攻击，导致30多万客户数据泄漏以及脸书用户信息泄露的事件等。面对海量信息，如何及时、精准地将涉恐、暴力、色情等违法违规内容过滤出来、保护视听内容版权、维护用户合法权益和隐私安全等，已成为刻不容缓的命题，网络视听服务安全至关重要。
不同终端和内容聚合平台的监管。个人电脑、手机、平板电脑、电视机等各类终端具有各自的特点及应用场景，从技术的角度，跨屏幕的镜像传屏、多屏互动、多屏协同等应用均可实现，多屏互动技术使得单独对智能电视终端的操作系统和苹果应用商店进行监管收效甚微，而对智能手机、平板电脑的操作系统和应用程序商店进行管控的难度非常大，在法规层面也需要进行界定。
如何保障残障人士和老年人充分享受网络视听媒体服务的权利。网络视听传媒服务必须符合公共政策，尤其注意保护未成年人，同时也要兼顾残障人士和老年人享受同等服务的权利，必须对涉及总体利益的事项尤其对未成年人和涉及个人的使用权利、尊严等实施高水平的保护和满足。但是目前由于诸多原因特别是受商业利益驱动，网络视听产品更多的还是满足普通大众特别是年轻人和有消费能力的特定人群的消费习惯和需求，对于残障人士和老年人等提供的社交和文化类内容产品特别是数字文化产品及活动并不丰富，服务方式尚未充分适配。
国际合作治理机制的不完善不到位。网络空间的清朗清明以及和平与发展正面临着“大规模网络监听”“网络渗透”等行为所导致的种种负面挑战。不同的国家对于网络空间中的行为规范，以及相应的治理机制存在不同认知，使得规范进程面临重重挑战。投射到网络视听平台的文化交流与传播领域也依然面临同样的挑战。随着互联网、大数据、云计算、5G等技术的迅猛发展，国际文化交流需求日渐强烈、交流渠道日渐繁多、交流方式更加便捷，但与之相匹配的国际合作机制相对滞后，除欧盟出台了促进其区域性视听媒体服务发展和治理的措施外，大部分国家和地区基本都是“各自为政”，缺乏区域性或国际性的联动合作打击不法行为，同时也不能很好地满足国际文化交流需求。
国际网络视听治理的主要观点和对策思路
国际上存在网络视听治理的多种规制模式，如英国采取较为宽松的“轻触式”管制；德国对网络视听偏向按经济范畴进行监管；欧盟采取针对“线性服务”和“非线性服务”进行统一分层监管；美国在法律框架基础下，对网络视听实行民众监督，减少机构干预；法国注重文化多样性保护和文化特例性管理。通过分析梳理国际网络视听政策的主要觀点和模式，笔者认为可从以下几个方面强化治理。
注重文化多样性保护和文化特例性管理。网络视听内容具备文化活动、文化产品和文化服务兼具经济属性，向公众传递有意义的内容和价值观。因此，不能仅将其视为具有商业价值的传播，更应注重“文化多样性”和“文化例外”。
政府主导下的“多利益攸关方”协同共治模式。保障网络视听安全、健康可持续发展，应该是由政府主导，由市场主体、用户、社会、国内国际协作组织等协同参与、共同应对发展中出现的问题，并区分好各自的治理领域和职能，完善活力与秩序、竞争与垄断的平衡机制。
全球各国和地区应积极加强区域互信与合作。网络视听空间安全与清朗清明事关世界各国，在网络视听领域，要积极运用信息技术革命成果，推动从理念到方式、从体制机制到管理模式的系统性升级。笔者倡议，开展全球、区域、多边等各层级的合作与对话，共同推动网络视听的交流发展，维护网络视听空间的和平稳定与繁荣，让各国文化在网络视听领域充分绽放光彩。
作者单位 国家广播电视总局发展研究中心
【编辑：沈金萍】