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[摘 要]基层治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的基石，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是基层治理改革的重要内容。城郊社会原子化特征显著，利益诉求和社会矛盾复杂，亟需进行社会治理改革及治理共同体构建。社会服务购买以提高社会福利和创新社会治理为目标，从公共价值塑造、社会主体赋能、治理主体行为引导和规范三个维度构建社会治理共同体。为防止治理改革的内卷化与形式化，政府还需要进一步加强“放管服”改革，优化民生服务购买资金的投入配置，加强相关制度的建设与拓展信息技术手段的有效应用。
[关键词]社会服务购买;城郊;社会治理共同体;民主协商;多元治理
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0077-09
一、 问题的提出
社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。
我国在加强和创新社会治理方面，将完善社会治理体系与民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，将推动社会治理重心向基层下移，加强城乡社区治理和服务体系建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，促进社会治理尤其是基层治理水平明显提升[2]。
社会治理共同体是政府、社会组织和公众等基于互动协商、权责对等的原则，为解决社会问题、回应治理需求的共同目标而形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[3]。构建社会治理共同体，形成共建共治共享的社会治理格局是我国经济社会发展的必然选择。一方面，面对日益复杂的公共事务与丰富多样的社会需求，政府僅凭自己的力量已经很难及时有效地研判、回应群众所有的利益诉求，有必要让渡部分权力予社会，让更多的社会力量进入公共领域，与政府共同解决社会发展中的现实问题;另一方面，随着经济社会的发展，民主、平等、公正等价值理念深入人心，民众的权利意识不断增强，对开放、协商与包容的治理体系有着更多的期待。同时，建立在城市单位生产与农村集体经济基础上的社会共同体逐步瓦解，社会亟须整合，治理系统需要相应地调整。为回应社会发展需求和中央改革政策，近年来各地方政府创新基层治理，在构建一核多元、协同共治的治理体系方面进行了诸多探索。虽然社会治理改革取得了一定的成绩，但社会治理共同体的建设仍面临着诸多挑战。例如，民众共同体意识淡薄，公共事务参与不足[4];政府在社会治理中“越位”与“缺位”现象并存[5];政社非对称性资源依赖关系引致社会组织接受政府延伸性行政事务[6]，进行科层化管理[7]等内卷化现象;政府在政社合作中协力不够，对项目周期与资金使用的规定尚有不合理之处[8]，在资金拨付时间和按比例发放上仍有失信现象[6]，同时缺乏对协作方的指导和帮助，治理合力不强。
城郊地区社会自治力量更弱，政社协同实践更少，政府一元治理更为固化。如何突破传统的行政方式与原有的利益分配格局，让更多的社会力量进入公共领域，形成治理主体之间的价值共识与行动默契，如何实现政府治理与社会自治的有效衔接，形成多元主体各尽所能、各尽其责、共建共享的治理格局，是我国基层治理改革亟待解决的现实问题。社会服务购买着眼于基层社会建设中的现实问题，为基层社会治理体系创新和治理共同体建设提供了可行路径。
二、 社会服务购买促进城郊社会治理共同体构建的逻辑理路
社会治理共同体是由党政机关、基层自治机构、企事业单位、各类社会组织和公民等构成的社会综合体，是在个体差异化基础上取得共识、协同行动、互惠共享的共同体。它有着共同的价值、目标与利益[9]（P82），致力于解决社会矛盾，回应社会治理需求，增进社会公共福利。这样的共同体并不由人类社会自然形成，而是需要人为构建[10]。社会服务购买在如何塑造价值共识，提升多元主体治理能力，集聚社会资源，保障公民基本权利，落实公民相应责任，增加社会总体福利等方面，为社会治理共同体构建提供了可能。
（一）共识塑造：城郊社会治理共同体构建的前提与基础
任何一种制度和组织形式都需要自己的价值体系来支撑，建立在共同利益基础上的价值共识是社会治理共同体行动的前提和基础。“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”与“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”共同构成了新时代社会建设的两大重要任务，两者有机统一于社会建设事业中。共建共治共享的治理制度建设不仅为经济社会的有效管理与社会的安定团结，也为保障和改善民生，为全民福祉的提升保驾护航。社会治理共同体的建设既是对社会变迁和民众需求变化的回应，也是对社会转型背景下政府、市场和社会关系结构变化的反应[11]。其本身就蕴含着以公共利益为基础，以民主、效率、参与、责任、公平为内容的价值理念。
将以上的价值理念真正转变为社会治理共同体的价值共识需要突破传统的行政理念与制度安排，需要培养社会主体的社会责任感与主动参与精神。这在城郊地区显得尤为困难。一方面，城郊基层行政社会特性明显，行政全能主义、包办主义挤压了社会自治权利与社会自治责任的实现空间[12]。另一方面，城郊民众社群重组频率高，新的社会共同体成长缓慢，民众社会归属感不强，缺乏公共精神。更有甚者将城镇化带来的困难与问题归咎于政府部门，凡事依赖政府，寻求政府解决[13]。城郊地区社会治理共同体意识匮乏，亟须加强多元主体价值观的改造与价值共识的培育。社会服务购买在公共价值的塑造、公共责任的培养及行政理念的转变等方面有着显著优势。一是公共价值的塑造方面，社会服务购买以区域内老百姓切身利益相关的社会服务为载体，以追求社会福祉为目标，通过社会服务的优化提供增进民众利益，强化民众的获得感、幸福感与归属感，进而引导民众超越个人狭隘的利益观，实现个人价值追求和国家、社会公共利益的统一。二是社会主体责任感与公民精神的培育方面，社会服务购买改变政府在公共领域的垄断性地位，通过吸纳优质的社会组织、企事业单位和广大民众参与社会服务的生产、监督、评价，以及相关制度的设计，为公共权力、资源在不同治理主体间的优化配置创造条件，为治理主体社会责任的实现创造条件。三是在行政理念的重塑方面，社会服务购买突破“强国家—弱社会”的行政模式，通过购买平台的搭建给予社会主体民主表达和平等参与的机会，通过契约的签订赋予服务承接方提供社会服务的合法性和平等的法律地位，并以此倒逼政府转变行政职能，将共建共治的治理理念落到实处。 （二）主体赋能：城郊社会治理共同体构建的重要条件
最大程度地动员社会主体参与公共事务，发挥多元主体的功能特长和资源优势，形成政府治理、社会调节和居民自治的有效链接与良性互动，是构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的基本要求。城郊地区居民构成复杂，流动性强，文化层次总体不高，彼此缺乏了解与信任，中老年人口占比较高，上班族中早出晚归者多，居民自治体系与机制总体欠缺;本地社会组织发育不良，能承接政府服务项目的社会组织不多，甚或没有;外地成熟的社会组织出于成本收益考虑不愿意进驻，同时会由于地方政府属地化发展思路而受到排挤[14];行政部门忙于事无巨细的管理与服务事项，面对不断释放的社会服务需求和不断变化的公共事务显得能力不足、应接不暇[15]。
城郊地区社会主体公共事务参与不足和政社协同成效不佳既与社会主体能力欠佳有关，也与社会治理缺乏包容与扶持的制度相关。
由此，为社会主体赋能，提升其参与公共事务的能力，增进治理主体之间的协同互动，形成社会治理的有效合力理应成为城郊社会治理共同体建设的重要内容。社会服务购买为此提供了有力的制度支撑。一是权力赋能。社会服务购买突破政府“一元治理”的传统，给予潜在的治理主体更多的关照与帮助，使他们拥有参与社会治理的行动力。例如，通过社会服务委托或竞争购买等方式给予区域内外优秀的社会组织参与城郊公共事务的机会;通过服务购买的制度设计给予民众社会服务需求表达、合作生产、过程监管和服务评价等方面的权力，以增强其自治意识与行动力;通过给予服务承接方谈判协商、自主生产的权力，以及赋予其他服务于基层治理改革的第三方政策建议、资源协调、自主监管与项目评估等权限，优化政社合作关系，增强政社合作成效。二是资源赋能。政府通过社会服务购买资金的拨付，社会服务场地与项目创建资金的扶持等形式增进服务承接方的服务生产能力;通过服务购买中的社区、社会组织、社会工作者“三社”联动，对社会组织进行必要的宣传与帮扶，使其融入社区生活，获得民众的信任与支持，从而保证服务项目的顺利开展。与此同时，社会服务购买可以形成反向的资源赋能机制，即更多的社会力量通过社会服务购买形式得以汇集，在一定程度上减轻了政府财政负担，提高了政府社会服务的提供能力。三是技术赋能。在社会服务购买中，政府可以通过与专业服务机构的合作，提高自身社会服务提供的专业化水平;通过与枢纽型社会组织合作，增强自身在社会服务供需对接、协调和服务质量监管等方面的管理能力;通过购买平台的搭建与互联网、大数据等信息技术的运用，加强信息公开与治理主体之间的互动合作，提高社会主体参与基层治理的主体地位和解决问题的协同能力。
（三）制度保障：城郊社会治理共同体建设的有力保证
社会治理共同体是在社会分工和个人异质性基础上形成的拥有公共价值共识和共同目标的稳定群体。多元主体价值共识的形成和公共利益为上的行动自觉并不能自发产生，而是需要相应的制度规范加以引导和约束。目前，城郊地区治理共同体的制度建设还较为滞后，政社合作尚缺乏完善的制度安排。民众缺乏引导，对政社合作的理念、目标与具体内容等缺乏了解，对本辖区内的公共事务关注不够，参与不足，难以形成治理共识;在已有的政社合作中，多元主体极有可能贪图私利，忘却使命，违背公德，侵占公共资源。前者可以通过民主协商制度的建设加以解决，后者需要多元制衡制度加以规范。民主协商有助于多元治理主体充分对话、交流，使多元主体在充分协商过程中明确客观资源的有限性，并进行调适性的改变，以不断增加个人价值和集体价值的匹配度，从而最大限度地凝聚社会共识，形成公共性价值偏好[3]。民主协商还有利于多元主体增进彼此之间的信任与合作，养成规范化、程序化和制度化方式解决利益冲突的行为习惯[16]。多元制衡制度强调政府治理制度的供给能力。“国家治理能力主要体现为政府和公共权力机构及其他组织对一切相对行为予以规制和管控的能力”[17]。为提升治理水平，政府需要为共同体内的每一种重要行为提供约束性规则，加強对行为者行为，包括管理行为、社会行为、企业行为和个人行为实行多元制衡的制度构建。
民主协商制度与多元制衡制度是社会治理共同体构建的有力保证，社会服务购买可以为其实施提供实践场域。社会服务购买可以将政策制定者、服务购买者、服务生产方、受聘于监管与评估工作的第三方、服务消费者和广大公众聚集到社会服务的提供过程中，就购买哪些社会服务、购买的方式、服务供给的标准与要求进行讨论协商，并拟定购买合约，取得购买共识;就服务供给过程、质量评价等内容展开互动交流，发现问题及时纠偏，以确保服务购买成效获得社会普遍认可。在多元制衡制度的构建与运用方面，社会服务购买改变了委托方与代理方，服务提供方与消费方，以及上下级行政主体之间单维的约束互动关系，可以以购买流程为主线，让更多的利益主体参与到社会服务购买决策、服务生产、消费与评价等全流程环节中，通过工作汇报、台账、巡视检查、投诉、问询、满意度调查、第三方评估等制度设计，让不同的责任主体在社会服务提供的不同环节中受到治理主体的多维约束，从而尽可能地确保社会治理的公共性。
三、城郊社会治理共同体三维构建的“葛塘实践”
南京市J区葛塘街道的相关实践印证了社会服务购买在城郊社会治理共同体建设中的作用逻辑。
作为一个新型的城镇化街区，葛塘街道人口不多，村居有本地民众，有新区其他街道的拆迁民众，也有流动的租赁户和外来的购房者、落户者。
居民构成的复杂性给葛塘街道社会管理与服务提供造成了困难，也给街道社会治理共同体建设带来了挑战。
一是街道流动人口占比高，新迁入居民数量多，包括户籍地和居住地不一致的拆迁户数量多，村居民众的凝聚力与归属感不强;二是街道自治组织发育滞后，外来社会组织鉴于运营成本收益的考虑不愿主动进入偏远的城郊结合地区，尤其是农村地区。与此同时，J区于2019年进行基层大部制扁平化管理体制改革，下沉治理资源、治理事项与民生服务，实行基层事情基层办，基层服务便捷化提供，进一步增加了街道社会治理改革的难度与紧迫性。在此背景下，葛塘街道增加社会建设投入，成立社会组织发展服务中心（以下简称“社服中心”），引入成熟型社会组织，培育本土社会自治组织，通过社会服务购买推进社会治理体系建设。葛塘实践在社区融合、社会服务提供，社会治理共同体建设方面取得了较大的成绩。 （一）价值之维：以民生领域社会化改革为切入点，培育社会治理共同体意识
民生服务改善与社会治理改革是社会建设的两大重要内容。葛塘街道出于对社会服务供需矛盾、社区融合和社会治理改革工作势在必行的街情分析，转变政府一元治理理念，以社会服务社会化改革为切入点改善民生福利，推进基层治理改革。2019年5月葛塘街道注册成立社服中心，制定政社协同共治行动计划，大力培育孵化社会自治组织，吸纳社会资源，优化社会服务供给。行动计划分三步：第一步是街道在一年内积极引入优秀社会组织，培育本地社会组织，提升村居社会服务能力，实现街道村居和重要困难人群基本社会服务的全覆盖，解决社会服务政社合作“从无到有”的问题;第二步是在第二年探索政社合作与社会建设融合发展的优化路径，发掘、引进和培养社会工作人才，提高社会组织的服务能力、管理能力和民众参与村居事务的自治能力，解决社会服务政社合作“从有到优”的问题;第三步是在第三年及以后打造葛塘街道社会建设品牌项目，提炼和总结葛塘社会服务和村居治理创新经验，将优秀的项目品牌化、标准化，并在全街道复制推广，实现政府、村居、社会组织、居民、企事业单位多元主体协同共治的治理格局。
行动计划着眼于街道实际，确定了政府主导、项目带动和逐步推进的发展策略。在社会自治力量弱小、民众对社会共治缺乏了解和感知的情况下，街道首先引进外来成熟的社会组织直接提供社会服务或从事社会组织的孵化、管理等工作，将政社合作形式逐步嵌入社区公共事务中。在此行动计划的指引下，街道启动首届公益创投项目，与市级、区级创投项目及村居服务购买项目一起，吸纳20家外来社会组织落地街道开展各类社会化服务，成功培育本土社会组织12家，规范引导准备或正在注册的本土社会组织9家。
截至2020年10月，葛塘街道各类社会服务购买项目三十多个，服务对象由仅覆盖儿童和芳庭社区的部分民众，变为涉及七个村居的儿童、老人、残疾人、退役军人、癌症患者和其他需要重点关爱的人群。在社会服务的社会化改革中，拥有一技之长并热心于社区公益事业的民众被组织起来，在街道社服中心和社区的帮助下成立自治组织，提供社区文化、环境美化、艺术教育等社会服务，形成社区家园共建共享的美好氛围;更多的人开始接触专业化社会组织，享受专业化社会服务，开始了解和接受政社合作这种新型的社会治理与服务提供方式。葛塘街道的治理改革激发了民众对辖区公共事务及弱势邻里的关心，解决了老百姓尤其是弱势群体生活中的难题，增强了社区民众的责任感、归属感和向心力;
使更多的社会资源进入村居民生服务领域，为基层共建共治共享治理理念和治理格局的形成创造了条件。
（二）能力之维：以主体赋能和专业提升为重点，构筑社会治理共同体要素条件
政社协同治理的最优组合模式是“强政府-强社会”。面对薄弱的社会服务供给现状与孱弱的社会自治力量，葛塘街道在构建社会治理共同体的过程中不仅放权于社会，吸纳成熟的社会组织进驻社会服务领域，而且积极创造条件，培育社会自治组织，赋能于社会主体，以实现政府治理与社会自治的良性互动与合作共赢。
第一，进行权限赋能。葛塘街道成立社服中心，以服务外包的形式将其委托给南京市Q区启蒙社区发展中心管理运营。
葛塘街道赋予其引进、培育、孵化本地社会组织，协调街道社会服务供需，跟踪、监管、评价购买项目的权限。街道设置社会服务需求调查走访、服务评价、满意度抽查等购买环节，赋予民众需求表达、项目监督与评价的权限;与服务承接方签订服务购买合同，赋予其谈判协商、共同决策与独立提供服务的权限。这些权限设定为社会领域的协同共治创造了基本条件。
第二，加强资源赋能。葛塘街道根据实际情况对社会主体进行多方位的资源支持，以帮助其快速成长，更好地提供服务。在物质资源方面，
街道于2019年启动“魅力葛塘”公益创投活动，本着公平公正、优秀者应上尽上的原则，从38个申报项目中选出17个社会服务项目，并根据服务人群規模和服务性质分别给予2万元至9万元不等的购买资金。与此同时，通过社服中心帮助辖区内社会组织积极申报市、区一级的公益创投项目，共计117.5万元。在社会资本方面，街道社会事业办委托社服中心，通过“街道公益联合行动” （见表1）、街道社区治理“金点子”比赛等活动，加强民众、社工、社区、社会组织、驻街企业的链接，增进社会主体之间的了解、信任、支持与融合，为政社合作项目的有效开展和社会治理共同体意识的形成创造条件。
第三，注重专业能力建设。除对社会主体进行权限赋能与资源赋能外，葛塘街道还对不同的治理主体进行多维度的专业能力建设（见表2）。如对街道相关工作人员和村居相关工作者进行社会服务购买管理的能力培训;对社会组织进行业务能力培训;对社工进行考前培训。同时通过异地参访、社区治理论坛等形式加强治理主体的理论学习与实践经验交流，以提高治理主体的综合素养，达成社会治理共识。在项目进展过程中，社服中心着眼于全街社会服务的供需矛盾，加强对服务承接方的业务指导与项目监管，以确保社会服务购买目标的顺利实现。
（三）制度之维：以购买制度建设为依托，促进社会治理共同体顺利构建
第一，沟通协商制度促成了治理主体的共同体意识。葛塘街道以社服中心为枢纽，建立了委托方、承接方、服务消费者、社区民众和其他第三方治理主体之间的沟通协商制度。如建立服务需求沟通协商制度，通过社服中心驻点接待来访，组织社会组织走访村居和开展“村居服务与社区治理”沙龙等形式，拓展民众的参与渠道，了解民众的服务需求与消费反馈，形成以公共利益为基础的购买共识，进而优化购买决策与服务提供;建立外部资源沟通协商制度，即成立社会服务购买专家库与专业社会组织库，就社会服务诊断、购买项目研讨、服务优化、本地社会组织孵化发展等事项与相关领域的专家进行交流互动，就区域内社会服务的供需对接和购买方案等问题与专业机构进行沟通协商;建立委托项目沟通协商制度，即每月定期召开社会组织联席会议，社会事业办、社服中心、各项目的承接方就服务供给过程中好的做法和存在的问题等进行充分的讨论交流，并扬长避短，为更好地实现购买目标提出相应的对策建议或整改措施。总体而言，服务购买中的沟通协商制度以社会目标为导向，注重利益协调与行为引导，为街道营造了民主、包容的治理氛围，也凝聚了人心，使共建共治共享的治理理念内化于心。 第二，多元制衡制度规范了主体行为。赋能与制衡是社会治理共同体建设的一体两面。葛塘街道在给予社会主体积极赋能的同时，制定社会组织考评管理办法和实施细则，构建服务购买的多元制衡制度，确保购买目标的最终实现。从制衡主体来看，街道成立了社会组织考评管理领导小组，由街道分管领导和社会事业办负责人组成，负责考评管理的计划、组织工作。领导小组下设日常考评小组，由街道社会事业办和社服中心工作人员组成，负责社会组织服务供给的日常监管。考评管理领导小组在进行年度服务考评时设立评估小组，由日常考评小组成员、区社会事业局相关业务负责人、区社会组织培育发展服务中心、外聘业内专家、居民代表和社会组织代表构成，对社会服务购买项目进行总体性评价。
第三，多维监管实现了治理主体的交互约束。街道社服中心考评人员对服务承接方进行每月一次项目督查，了解项目进程、困难与服务成效等，督导项目执行，对监管中发现的问题及时汇报至街道社会事业办，并第一时间与服务承接方进行一对一约谈。街道社会事业办相关工作人员定期参与项目例会，了解社会组织业务进展情况，检查社会组织工作台账，并比对民政政策、人口数据等，发现问题及时警告、纠偏，督促其整改。同时，通过实地调查、不定期听取村居工作人员意见、随机抽样调研民众满意度等方式进行监管，以减少信息不对称或社服中心工作不到位引致的监督不力等问题。在项目年度评估工作中，评估小组对服务承接方机构管理、团队建设、服务开展、服务成效、服务评价、资源募集和创新创意等八个方面进行综合评估，以保证评估工作的专业性和公正性。在监管手段上，街道社服中心通过社区公告栏、工作服务群、官方微信公众号等，及时通报项目通知、活动情况、社服中心月度监管报告等信息，主动接受民众、同行与政府部门的监督。街道多元化的监管主体与多维度的监管机制在一定程度上实现了治理主体的交互约束，有利于社会治理共同体的顺利构建与健康发展。
葛塘街道以民生领域社会化改革为切入点，通过治理主体赋能与相应的制度建设，创新社会治理，在社会治理共同体意识塑造、社会自治力量培育、治理结构优化、治理制度创建，以及技术手段应用等方面进行了有益的尝试，并取得了阶段性成绩。
但是，街道社会治理改革尚处于探索期，还存在治理改革行政性强、资源投入不足、制度体系不完善等现实问题。
四、结论与展望
基层治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，其治理成效如何直接关系到社会秩序的稳定和国家治理现代化的进程。在不同类型的基层区域中，城郊地区社会原子化特征显著，利益诉求和社会矛盾更为复杂，其社会治理改革及治理共同体建设对社会整合、基层稳定及我国治理体系与治理能力现代化建设意义重大。迫切的改革需求往往由滞后的治理现状而引发，也同样因薄弱的治理基础而受困。城郊地区社会治理共同体意识缺失，社会自治力量孱弱，社会资源集聚乏力，这些已经成为其治理改革的桎梏。为此，构建社会治理共同体，发挥多元主体的能动性，聚合壮大社会治理力量是城郊地区社会治理改革亟待完成的重要任务。在现有的制度环境下，强化行政干预，发挥基层政府部门构建社会治理共同体的主导作用实属必要。这在南京市J区葛塘实践中已经得到了相应的验证。但是，权力往往有着自我强化的内在动力，早期的行政干预很可能形成制度依赖，甚至异变为后期进一步改革的障碍。为避免改革的内卷化和形式化，在城郊基层真正构建起共建共治共享的充满活力的社会治理共同体，政府部门在强化引导和积极干预的同时，仍需转变职能，创造条件，加强政社合作，并努力推进相关领域的制度建设。
（一）进一步转变政府职能，做好社会治理领域的“放管服”改革
社会治理共同体建设改变了原有的治理结构与主体关系。政府既是治理共同体的一员，又是治理改革的负责人，承担着倡导、组织、培育、监管、协调等具体职责。城郊政府（及其派出机构）在多重角色权力分配与工作方式上的差异化设定和创新不足，该退出的工作领域不敢或不愿轻易退出，该着力关注与急迫解决的问题，难有足够的精力或有效的手段践行。一方面，加重了基层政府自身的工作负担，引致其在社会建设事项上很难考虑周全，做细做实;另一方面，增加了社会治理的风险，即政府公共责任难以有效落实，社会主体参与不足，有违社会治理共同体建设的初衷。为此，政府需要在改革中进一步转变职能，做好社会治理领域的“放管服”改革。一是大胆放权，促进公共领域的政社合作。政府应加强社会治理权限的重新配置，一些具体的管理事项能交给社会力量完成的尽可能地让社会力量去做，做一个有限的政府。二是加强管理，实现政府在治理共同体建设中的责任担当。政府在社会治理改革中要做好动员、价值引导、统筹协调和监管督促等相关工作，把握好治理改革的方向，解决好治理共同体建设中的难题与痛点。三是优化服务，为社会主体参与社会治理创造有利的条件。政府要做好组织培育、资源汇集、主体赋能等具体工作，让更多的社会主体有能力有动力参与社会治理。
（二）优化民生服务购买资金的投入配置，为政社合作提供有力保障
社会治理共同体是实现公共利益和公共价值的共同体。公共利益是实现治理共同体价值共识的物质基础。在新型城镇化发展过程中，城郊地区公共服务供给相对匮乏，社会群体普遍缺乏凝心聚力的利益共识。为此，增加公共服务保障，塑造利益共识与价值共识是建立城郊社会治理共同体的重要手段。民生服务购买贴近基层社会，关系民众福利，是构建社会治理共同体的重要手段之一。当前，城郊地区民生类服务购买项目较为零散，市级、区级和街道服务购买各自为政，项目设定缺乏系统安排，资金拨付存有重复、扎堆现象。受公共服务购买市场发育不良等因素的影响，城郊民生类服务购买项目总体偏少，民生资金投入在社会治理改革中的作用发挥有限。为此，一方面要继续加强民生服务购买资金的投入，以社会服务购买项目为载体，给予民众和社会组织，包括外地社会组织充分的信任，激发社会主体关注和参与公共事务的热情，并在实践中逐步提高社会主体参与社会治理的能力和水平。另一方面要优化民生服务购买资金的配置。市、区和街道需要就民生服务需求进行充分的调研、沟通，对民生服务购买资金的投放进行统筹规划，合理预算，增强服务购买资金投放的科学性。街道和社区根据实际情况申请项目资金，并能根據供需变化进行服务项目的调整，以提高服务购买资金的使用实效。 （三）加强社会治理共同体的制度建设，促进社会治理共同体良性发展
社会治理共同体的建设需要加强社会主体的链接，培养社会成员的价值共识，促进社会主体形成以公共利益为导向的行为选择。以上工作的开展需要相应的制度来保障。基于基层现有的社会治理水平，城郊地区不仅需要加强政社合作的具体制度的建设，以直接对社会主体的思想和行为进行引导、规范，
更需要对社会治理共同体建设本身进行总体规划，明确社会治理共同体建设的目标、任务、路径。一是要制定城郊地区社会治理共同体建设的总体框架。政府需要放弃自身在公共领域的垄断地位，以构建共建共治共享的社会治理格局为目标，制定社会自治力量的培育计划和公共领域尤其是社会服务领域的政社合作推进计划，并将社会治理共同体建设步骤方案明确化、具体化。二是加强社会服务购买的规范化建设。根据社会需求拟定社会服务购买目录，制定并完善社会服务购买流程，确定社会服务购买标准与违约责任，构建服务购买项目多元制衡制度等，以确保社会服务购买的福利目标与治理创新目标的顺利实现。三是建立多元主体参与保障制度。通过区域公共事务信息公开制度、社会服务需求征询与项目供需对接制度、服务购买竞争制度、第三方监督、评估制度的建立和完善，鼓励更多的社会主体参与政社协同治理。
（四）扩大信息技术的有效应用，提高社会治理共同体构建效率
凭借传统媒体和实地场景进行的公共领域的政策宣传、信息公开、意见征询、信访投诉及通讯反馈等政社互动方式已经不能满足信息社会民众参与社会治理的需要，这既是社会治理共同体建设的挑战，也是社会治理共同体建设的机遇。城郊地区社会主体构成复杂多元、异质性明显、流动性强，现代信息技术的应用更能促进城郊民众之间的沟通互动，也使官方媒介焕发新的活力，更易获得大家的关注和参与。增加现代信息技术的有效应用，不仅可以弥补政社互动传统路径不足的问题，也更契合城郊地区社会治理共同体构建的现实需求。一方面，依托网络社交平台加强城郊民众的互动链接。通过社区群、网格群、专项工作群等链接社区居民，通过群信息的推送让无过多闲暇和精力的居民及时了解社区公共事务的相关信息，并及时回应民众线上咨询，弥补民众公共事务参与不足、彼此交流互动不够的问题。另一方面，借助于互联网、大数据、云计算、区块链等信息技术开发社会治理工具，为民众参与公共事务提供专有的技术平台。通过搭建社会治理网络平台，创建社会治理信息化应用场景，设计便捷有效的网络交互程序，吸纳更多的社会主体进入社会治理领域;通过建立社会治理数据库，优化社会治理算法，完善网络治理的制度嵌入，保障民众的参与权利，提高民众的参与质效。
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責任编辑：梅少粉
[关键词]社会服务购买;城郊;社会治理共同体;民主协商;多元治理
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）04-0077-09
一、 问题的提出
社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。
我国在加强和创新社会治理方面，将完善社会治理体系与民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，将推动社会治理重心向基层下移，加强城乡社区治理和服务体系建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，促进社会治理尤其是基层治理水平明显提升[2]。
社会治理共同体是政府、社会组织和公众等基于互动协商、权责对等的原则，为解决社会问题、回应治理需求的共同目标而形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[3]。构建社会治理共同体，形成共建共治共享的社会治理格局是我国经济社会发展的必然选择。一方面，面对日益复杂的公共事务与丰富多样的社会需求，政府僅凭自己的力量已经很难及时有效地研判、回应群众所有的利益诉求，有必要让渡部分权力予社会，让更多的社会力量进入公共领域，与政府共同解决社会发展中的现实问题;另一方面，随着经济社会的发展，民主、平等、公正等价值理念深入人心，民众的权利意识不断增强，对开放、协商与包容的治理体系有着更多的期待。同时，建立在城市单位生产与农村集体经济基础上的社会共同体逐步瓦解，社会亟须整合，治理系统需要相应地调整。为回应社会发展需求和中央改革政策，近年来各地方政府创新基层治理，在构建一核多元、协同共治的治理体系方面进行了诸多探索。虽然社会治理改革取得了一定的成绩，但社会治理共同体的建设仍面临着诸多挑战。例如，民众共同体意识淡薄，公共事务参与不足[4];政府在社会治理中“越位”与“缺位”现象并存[5];政社非对称性资源依赖关系引致社会组织接受政府延伸性行政事务[6]，进行科层化管理[7]等内卷化现象;政府在政社合作中协力不够，对项目周期与资金使用的规定尚有不合理之处[8]，在资金拨付时间和按比例发放上仍有失信现象[6]，同时缺乏对协作方的指导和帮助，治理合力不强。
城郊地区社会自治力量更弱，政社协同实践更少，政府一元治理更为固化。如何突破传统的行政方式与原有的利益分配格局，让更多的社会力量进入公共领域，形成治理主体之间的价值共识与行动默契，如何实现政府治理与社会自治的有效衔接，形成多元主体各尽所能、各尽其责、共建共享的治理格局，是我国基层治理改革亟待解决的现实问题。社会服务购买着眼于基层社会建设中的现实问题，为基层社会治理体系创新和治理共同体建设提供了可行路径。
二、 社会服务购买促进城郊社会治理共同体构建的逻辑理路
社会治理共同体是由党政机关、基层自治机构、企事业单位、各类社会组织和公民等构成的社会综合体，是在个体差异化基础上取得共识、协同行动、互惠共享的共同体。它有着共同的价值、目标与利益[9]（P82），致力于解决社会矛盾，回应社会治理需求，增进社会公共福利。这样的共同体并不由人类社会自然形成，而是需要人为构建[10]。社会服务购买在如何塑造价值共识，提升多元主体治理能力，集聚社会资源，保障公民基本权利，落实公民相应责任，增加社会总体福利等方面，为社会治理共同体构建提供了可能。
（一）共识塑造：城郊社会治理共同体构建的前提与基础
任何一种制度和组织形式都需要自己的价值体系来支撑，建立在共同利益基础上的价值共识是社会治理共同体行动的前提和基础。“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”与“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”共同构成了新时代社会建设的两大重要任务，两者有机统一于社会建设事业中。共建共治共享的治理制度建设不仅为经济社会的有效管理与社会的安定团结，也为保障和改善民生，为全民福祉的提升保驾护航。社会治理共同体的建设既是对社会变迁和民众需求变化的回应，也是对社会转型背景下政府、市场和社会关系结构变化的反应[11]。其本身就蕴含着以公共利益为基础，以民主、效率、参与、责任、公平为内容的价值理念。
将以上的价值理念真正转变为社会治理共同体的价值共识需要突破传统的行政理念与制度安排，需要培养社会主体的社会责任感与主动参与精神。这在城郊地区显得尤为困难。一方面，城郊基层行政社会特性明显，行政全能主义、包办主义挤压了社会自治权利与社会自治责任的实现空间[12]。另一方面，城郊民众社群重组频率高，新的社会共同体成长缓慢，民众社会归属感不强，缺乏公共精神。更有甚者将城镇化带来的困难与问题归咎于政府部门，凡事依赖政府，寻求政府解决[13]。城郊地区社会治理共同体意识匮乏，亟须加强多元主体价值观的改造与价值共识的培育。社会服务购买在公共价值的塑造、公共责任的培养及行政理念的转变等方面有着显著优势。一是公共价值的塑造方面，社会服务购买以区域内老百姓切身利益相关的社会服务为载体，以追求社会福祉为目标，通过社会服务的优化提供增进民众利益，强化民众的获得感、幸福感与归属感，进而引导民众超越个人狭隘的利益观，实现个人价值追求和国家、社会公共利益的统一。二是社会主体责任感与公民精神的培育方面，社会服务购买改变政府在公共领域的垄断性地位，通过吸纳优质的社会组织、企事业单位和广大民众参与社会服务的生产、监督、评价，以及相关制度的设计，为公共权力、资源在不同治理主体间的优化配置创造条件，为治理主体社会责任的实现创造条件。三是在行政理念的重塑方面，社会服务购买突破“强国家—弱社会”的行政模式，通过购买平台的搭建给予社会主体民主表达和平等参与的机会，通过契约的签订赋予服务承接方提供社会服务的合法性和平等的法律地位，并以此倒逼政府转变行政职能，将共建共治的治理理念落到实处。 （二）主体赋能：城郊社会治理共同体构建的重要条件
最大程度地动员社会主体参与公共事务，发挥多元主体的功能特长和资源优势，形成政府治理、社会调节和居民自治的有效链接与良性互动，是构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的基本要求。城郊地区居民构成复杂，流动性强，文化层次总体不高，彼此缺乏了解与信任，中老年人口占比较高，上班族中早出晚归者多，居民自治体系与机制总体欠缺;本地社会组织发育不良，能承接政府服务项目的社会组织不多，甚或没有;外地成熟的社会组织出于成本收益考虑不愿意进驻，同时会由于地方政府属地化发展思路而受到排挤[14];行政部门忙于事无巨细的管理与服务事项，面对不断释放的社会服务需求和不断变化的公共事务显得能力不足、应接不暇[15]。
城郊地区社会主体公共事务参与不足和政社协同成效不佳既与社会主体能力欠佳有关，也与社会治理缺乏包容与扶持的制度相关。
由此，为社会主体赋能，提升其参与公共事务的能力，增进治理主体之间的协同互动，形成社会治理的有效合力理应成为城郊社会治理共同体建设的重要内容。社会服务购买为此提供了有力的制度支撑。一是权力赋能。社会服务购买突破政府“一元治理”的传统，给予潜在的治理主体更多的关照与帮助，使他们拥有参与社会治理的行动力。例如，通过社会服务委托或竞争购买等方式给予区域内外优秀的社会组织参与城郊公共事务的机会;通过服务购买的制度设计给予民众社会服务需求表达、合作生产、过程监管和服务评价等方面的权力，以增强其自治意识与行动力;通过给予服务承接方谈判协商、自主生产的权力，以及赋予其他服务于基层治理改革的第三方政策建议、资源协调、自主监管与项目评估等权限，优化政社合作关系，增强政社合作成效。二是资源赋能。政府通过社会服务购买资金的拨付，社会服务场地与项目创建资金的扶持等形式增进服务承接方的服务生产能力;通过服务购买中的社区、社会组织、社会工作者“三社”联动，对社会组织进行必要的宣传与帮扶，使其融入社区生活，获得民众的信任与支持，从而保证服务项目的顺利开展。与此同时，社会服务购买可以形成反向的资源赋能机制，即更多的社会力量通过社会服务购买形式得以汇集，在一定程度上减轻了政府财政负担，提高了政府社会服务的提供能力。三是技术赋能。在社会服务购买中，政府可以通过与专业服务机构的合作，提高自身社会服务提供的专业化水平;通过与枢纽型社会组织合作，增强自身在社会服务供需对接、协调和服务质量监管等方面的管理能力;通过购买平台的搭建与互联网、大数据等信息技术的运用，加强信息公开与治理主体之间的互动合作，提高社会主体参与基层治理的主体地位和解决问题的协同能力。
（三）制度保障：城郊社会治理共同体建设的有力保证
社会治理共同体是在社会分工和个人异质性基础上形成的拥有公共价值共识和共同目标的稳定群体。多元主体价值共识的形成和公共利益为上的行动自觉并不能自发产生，而是需要相应的制度规范加以引导和约束。目前，城郊地区治理共同体的制度建设还较为滞后，政社合作尚缺乏完善的制度安排。民众缺乏引导，对政社合作的理念、目标与具体内容等缺乏了解，对本辖区内的公共事务关注不够，参与不足，难以形成治理共识;在已有的政社合作中，多元主体极有可能贪图私利，忘却使命，违背公德，侵占公共资源。前者可以通过民主协商制度的建设加以解决，后者需要多元制衡制度加以规范。民主协商有助于多元治理主体充分对话、交流，使多元主体在充分协商过程中明确客观资源的有限性，并进行调适性的改变，以不断增加个人价值和集体价值的匹配度，从而最大限度地凝聚社会共识，形成公共性价值偏好[3]。民主协商还有利于多元主体增进彼此之间的信任与合作，养成规范化、程序化和制度化方式解决利益冲突的行为习惯[16]。多元制衡制度强调政府治理制度的供给能力。“国家治理能力主要体现为政府和公共权力机构及其他组织对一切相对行为予以规制和管控的能力”[17]。为提升治理水平，政府需要为共同体内的每一种重要行为提供约束性规则，加強对行为者行为，包括管理行为、社会行为、企业行为和个人行为实行多元制衡的制度构建。
民主协商制度与多元制衡制度是社会治理共同体构建的有力保证，社会服务购买可以为其实施提供实践场域。社会服务购买可以将政策制定者、服务购买者、服务生产方、受聘于监管与评估工作的第三方、服务消费者和广大公众聚集到社会服务的提供过程中，就购买哪些社会服务、购买的方式、服务供给的标准与要求进行讨论协商，并拟定购买合约，取得购买共识;就服务供给过程、质量评价等内容展开互动交流，发现问题及时纠偏，以确保服务购买成效获得社会普遍认可。在多元制衡制度的构建与运用方面，社会服务购买改变了委托方与代理方，服务提供方与消费方，以及上下级行政主体之间单维的约束互动关系，可以以购买流程为主线，让更多的利益主体参与到社会服务购买决策、服务生产、消费与评价等全流程环节中，通过工作汇报、台账、巡视检查、投诉、问询、满意度调查、第三方评估等制度设计，让不同的责任主体在社会服务提供的不同环节中受到治理主体的多维约束，从而尽可能地确保社会治理的公共性。
三、城郊社会治理共同体三维构建的“葛塘实践”
南京市J区葛塘街道的相关实践印证了社会服务购买在城郊社会治理共同体建设中的作用逻辑。
作为一个新型的城镇化街区，葛塘街道人口不多，村居有本地民众，有新区其他街道的拆迁民众，也有流动的租赁户和外来的购房者、落户者。
居民构成的复杂性给葛塘街道社会管理与服务提供造成了困难，也给街道社会治理共同体建设带来了挑战。
一是街道流动人口占比高，新迁入居民数量多，包括户籍地和居住地不一致的拆迁户数量多，村居民众的凝聚力与归属感不强;二是街道自治组织发育滞后，外来社会组织鉴于运营成本收益的考虑不愿主动进入偏远的城郊结合地区，尤其是农村地区。与此同时，J区于2019年进行基层大部制扁平化管理体制改革，下沉治理资源、治理事项与民生服务，实行基层事情基层办，基层服务便捷化提供，进一步增加了街道社会治理改革的难度与紧迫性。在此背景下，葛塘街道增加社会建设投入，成立社会组织发展服务中心（以下简称“社服中心”），引入成熟型社会组织，培育本土社会自治组织，通过社会服务购买推进社会治理体系建设。葛塘实践在社区融合、社会服务提供，社会治理共同体建设方面取得了较大的成绩。 （一）价值之维：以民生领域社会化改革为切入点，培育社会治理共同体意识
民生服务改善与社会治理改革是社会建设的两大重要内容。葛塘街道出于对社会服务供需矛盾、社区融合和社会治理改革工作势在必行的街情分析，转变政府一元治理理念，以社会服务社会化改革为切入点改善民生福利，推进基层治理改革。2019年5月葛塘街道注册成立社服中心，制定政社协同共治行动计划，大力培育孵化社会自治组织，吸纳社会资源，优化社会服务供给。行动计划分三步：第一步是街道在一年内积极引入优秀社会组织，培育本地社会组织，提升村居社会服务能力，实现街道村居和重要困难人群基本社会服务的全覆盖，解决社会服务政社合作“从无到有”的问题;第二步是在第二年探索政社合作与社会建设融合发展的优化路径，发掘、引进和培养社会工作人才，提高社会组织的服务能力、管理能力和民众参与村居事务的自治能力，解决社会服务政社合作“从有到优”的问题;第三步是在第三年及以后打造葛塘街道社会建设品牌项目，提炼和总结葛塘社会服务和村居治理创新经验，将优秀的项目品牌化、标准化，并在全街道复制推广，实现政府、村居、社会组织、居民、企事业单位多元主体协同共治的治理格局。
行动计划着眼于街道实际，确定了政府主导、项目带动和逐步推进的发展策略。在社会自治力量弱小、民众对社会共治缺乏了解和感知的情况下，街道首先引进外来成熟的社会组织直接提供社会服务或从事社会组织的孵化、管理等工作，将政社合作形式逐步嵌入社区公共事务中。在此行动计划的指引下，街道启动首届公益创投项目，与市级、区级创投项目及村居服务购买项目一起，吸纳20家外来社会组织落地街道开展各类社会化服务，成功培育本土社会组织12家，规范引导准备或正在注册的本土社会组织9家。
截至2020年10月，葛塘街道各类社会服务购买项目三十多个，服务对象由仅覆盖儿童和芳庭社区的部分民众，变为涉及七个村居的儿童、老人、残疾人、退役军人、癌症患者和其他需要重点关爱的人群。在社会服务的社会化改革中，拥有一技之长并热心于社区公益事业的民众被组织起来，在街道社服中心和社区的帮助下成立自治组织，提供社区文化、环境美化、艺术教育等社会服务，形成社区家园共建共享的美好氛围;更多的人开始接触专业化社会组织，享受专业化社会服务，开始了解和接受政社合作这种新型的社会治理与服务提供方式。葛塘街道的治理改革激发了民众对辖区公共事务及弱势邻里的关心，解决了老百姓尤其是弱势群体生活中的难题，增强了社区民众的责任感、归属感和向心力;
使更多的社会资源进入村居民生服务领域，为基层共建共治共享治理理念和治理格局的形成创造了条件。
（二）能力之维：以主体赋能和专业提升为重点，构筑社会治理共同体要素条件
政社协同治理的最优组合模式是“强政府-强社会”。面对薄弱的社会服务供给现状与孱弱的社会自治力量，葛塘街道在构建社会治理共同体的过程中不仅放权于社会，吸纳成熟的社会组织进驻社会服务领域，而且积极创造条件，培育社会自治组织，赋能于社会主体，以实现政府治理与社会自治的良性互动与合作共赢。
第一，进行权限赋能。葛塘街道成立社服中心，以服务外包的形式将其委托给南京市Q区启蒙社区发展中心管理运营。
葛塘街道赋予其引进、培育、孵化本地社会组织，协调街道社会服务供需，跟踪、监管、评价购买项目的权限。街道设置社会服务需求调查走访、服务评价、满意度抽查等购买环节，赋予民众需求表达、项目监督与评价的权限;与服务承接方签订服务购买合同，赋予其谈判协商、共同决策与独立提供服务的权限。这些权限设定为社会领域的协同共治创造了基本条件。
第二，加强资源赋能。葛塘街道根据实际情况对社会主体进行多方位的资源支持，以帮助其快速成长，更好地提供服务。在物质资源方面，
街道于2019年启动“魅力葛塘”公益创投活动，本着公平公正、优秀者应上尽上的原则，从38个申报项目中选出17个社会服务项目，并根据服务人群規模和服务性质分别给予2万元至9万元不等的购买资金。与此同时，通过社服中心帮助辖区内社会组织积极申报市、区一级的公益创投项目，共计117.5万元。在社会资本方面，街道社会事业办委托社服中心，通过“街道公益联合行动” （见表1）、街道社区治理“金点子”比赛等活动，加强民众、社工、社区、社会组织、驻街企业的链接，增进社会主体之间的了解、信任、支持与融合，为政社合作项目的有效开展和社会治理共同体意识的形成创造条件。
第三，注重专业能力建设。除对社会主体进行权限赋能与资源赋能外，葛塘街道还对不同的治理主体进行多维度的专业能力建设（见表2）。如对街道相关工作人员和村居相关工作者进行社会服务购买管理的能力培训;对社会组织进行业务能力培训;对社工进行考前培训。同时通过异地参访、社区治理论坛等形式加强治理主体的理论学习与实践经验交流，以提高治理主体的综合素养，达成社会治理共识。在项目进展过程中，社服中心着眼于全街社会服务的供需矛盾，加强对服务承接方的业务指导与项目监管，以确保社会服务购买目标的顺利实现。
（三）制度之维：以购买制度建设为依托，促进社会治理共同体顺利构建
第一，沟通协商制度促成了治理主体的共同体意识。葛塘街道以社服中心为枢纽，建立了委托方、承接方、服务消费者、社区民众和其他第三方治理主体之间的沟通协商制度。如建立服务需求沟通协商制度，通过社服中心驻点接待来访，组织社会组织走访村居和开展“村居服务与社区治理”沙龙等形式，拓展民众的参与渠道，了解民众的服务需求与消费反馈，形成以公共利益为基础的购买共识，进而优化购买决策与服务提供;建立外部资源沟通协商制度，即成立社会服务购买专家库与专业社会组织库，就社会服务诊断、购买项目研讨、服务优化、本地社会组织孵化发展等事项与相关领域的专家进行交流互动，就区域内社会服务的供需对接和购买方案等问题与专业机构进行沟通协商;建立委托项目沟通协商制度，即每月定期召开社会组织联席会议，社会事业办、社服中心、各项目的承接方就服务供给过程中好的做法和存在的问题等进行充分的讨论交流，并扬长避短，为更好地实现购买目标提出相应的对策建议或整改措施。总体而言，服务购买中的沟通协商制度以社会目标为导向，注重利益协调与行为引导，为街道营造了民主、包容的治理氛围，也凝聚了人心，使共建共治共享的治理理念内化于心。 第二，多元制衡制度规范了主体行为。赋能与制衡是社会治理共同体建设的一体两面。葛塘街道在给予社会主体积极赋能的同时，制定社会组织考评管理办法和实施细则，构建服务购买的多元制衡制度，确保购买目标的最终实现。从制衡主体来看，街道成立了社会组织考评管理领导小组，由街道分管领导和社会事业办负责人组成，负责考评管理的计划、组织工作。领导小组下设日常考评小组，由街道社会事业办和社服中心工作人员组成，负责社会组织服务供给的日常监管。考评管理领导小组在进行年度服务考评时设立评估小组，由日常考评小组成员、区社会事业局相关业务负责人、区社会组织培育发展服务中心、外聘业内专家、居民代表和社会组织代表构成，对社会服务购买项目进行总体性评价。
第三，多维监管实现了治理主体的交互约束。街道社服中心考评人员对服务承接方进行每月一次项目督查，了解项目进程、困难与服务成效等，督导项目执行，对监管中发现的问题及时汇报至街道社会事业办，并第一时间与服务承接方进行一对一约谈。街道社会事业办相关工作人员定期参与项目例会，了解社会组织业务进展情况，检查社会组织工作台账，并比对民政政策、人口数据等，发现问题及时警告、纠偏，督促其整改。同时，通过实地调查、不定期听取村居工作人员意见、随机抽样调研民众满意度等方式进行监管，以减少信息不对称或社服中心工作不到位引致的监督不力等问题。在项目年度评估工作中，评估小组对服务承接方机构管理、团队建设、服务开展、服务成效、服务评价、资源募集和创新创意等八个方面进行综合评估，以保证评估工作的专业性和公正性。在监管手段上，街道社服中心通过社区公告栏、工作服务群、官方微信公众号等，及时通报项目通知、活动情况、社服中心月度监管报告等信息，主动接受民众、同行与政府部门的监督。街道多元化的监管主体与多维度的监管机制在一定程度上实现了治理主体的交互约束，有利于社会治理共同体的顺利构建与健康发展。
葛塘街道以民生领域社会化改革为切入点，通过治理主体赋能与相应的制度建设，创新社会治理，在社会治理共同体意识塑造、社会自治力量培育、治理结构优化、治理制度创建，以及技术手段应用等方面进行了有益的尝试，并取得了阶段性成绩。
但是，街道社会治理改革尚处于探索期，还存在治理改革行政性强、资源投入不足、制度体系不完善等现实问题。
四、结论与展望
基层治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，其治理成效如何直接关系到社会秩序的稳定和国家治理现代化的进程。在不同类型的基层区域中，城郊地区社会原子化特征显著，利益诉求和社会矛盾更为复杂，其社会治理改革及治理共同体建设对社会整合、基层稳定及我国治理体系与治理能力现代化建设意义重大。迫切的改革需求往往由滞后的治理现状而引发，也同样因薄弱的治理基础而受困。城郊地区社会治理共同体意识缺失，社会自治力量孱弱，社会资源集聚乏力，这些已经成为其治理改革的桎梏。为此，构建社会治理共同体，发挥多元主体的能动性，聚合壮大社会治理力量是城郊地区社会治理改革亟待完成的重要任务。在现有的制度环境下，强化行政干预，发挥基层政府部门构建社会治理共同体的主导作用实属必要。这在南京市J区葛塘实践中已经得到了相应的验证。但是，权力往往有着自我强化的内在动力，早期的行政干预很可能形成制度依赖，甚至异变为后期进一步改革的障碍。为避免改革的内卷化和形式化，在城郊基层真正构建起共建共治共享的充满活力的社会治理共同体，政府部门在强化引导和积极干预的同时，仍需转变职能，创造条件，加强政社合作，并努力推进相关领域的制度建设。
（一）进一步转变政府职能，做好社会治理领域的“放管服”改革
社会治理共同体建设改变了原有的治理结构与主体关系。政府既是治理共同体的一员，又是治理改革的负责人，承担着倡导、组织、培育、监管、协调等具体职责。城郊政府（及其派出机构）在多重角色权力分配与工作方式上的差异化设定和创新不足，该退出的工作领域不敢或不愿轻易退出，该着力关注与急迫解决的问题，难有足够的精力或有效的手段践行。一方面，加重了基层政府自身的工作负担，引致其在社会建设事项上很难考虑周全，做细做实;另一方面，增加了社会治理的风险，即政府公共责任难以有效落实，社会主体参与不足，有违社会治理共同体建设的初衷。为此，政府需要在改革中进一步转变职能，做好社会治理领域的“放管服”改革。一是大胆放权，促进公共领域的政社合作。政府应加强社会治理权限的重新配置，一些具体的管理事项能交给社会力量完成的尽可能地让社会力量去做，做一个有限的政府。二是加强管理，实现政府在治理共同体建设中的责任担当。政府在社会治理改革中要做好动员、价值引导、统筹协调和监管督促等相关工作，把握好治理改革的方向，解决好治理共同体建设中的难题与痛点。三是优化服务，为社会主体参与社会治理创造有利的条件。政府要做好组织培育、资源汇集、主体赋能等具体工作，让更多的社会主体有能力有动力参与社会治理。
（二）优化民生服务购买资金的投入配置，为政社合作提供有力保障
社会治理共同体是实现公共利益和公共价值的共同体。公共利益是实现治理共同体价值共识的物质基础。在新型城镇化发展过程中，城郊地区公共服务供给相对匮乏，社会群体普遍缺乏凝心聚力的利益共识。为此，增加公共服务保障，塑造利益共识与价值共识是建立城郊社会治理共同体的重要手段。民生服务购买贴近基层社会，关系民众福利，是构建社会治理共同体的重要手段之一。当前，城郊地区民生类服务购买项目较为零散，市级、区级和街道服务购买各自为政，项目设定缺乏系统安排，资金拨付存有重复、扎堆现象。受公共服务购买市场发育不良等因素的影响，城郊民生类服务购买项目总体偏少，民生资金投入在社会治理改革中的作用发挥有限。为此，一方面要继续加强民生服务购买资金的投入，以社会服务购买项目为载体，给予民众和社会组织，包括外地社会组织充分的信任，激发社会主体关注和参与公共事务的热情，并在实践中逐步提高社会主体参与社会治理的能力和水平。另一方面要优化民生服务购买资金的配置。市、区和街道需要就民生服务需求进行充分的调研、沟通，对民生服务购买资金的投放进行统筹规划，合理预算，增强服务购买资金投放的科学性。街道和社区根据实际情况申请项目资金，并能根據供需变化进行服务项目的调整，以提高服务购买资金的使用实效。 （三）加强社会治理共同体的制度建设，促进社会治理共同体良性发展
社会治理共同体的建设需要加强社会主体的链接，培养社会成员的价值共识，促进社会主体形成以公共利益为导向的行为选择。以上工作的开展需要相应的制度来保障。基于基层现有的社会治理水平，城郊地区不仅需要加强政社合作的具体制度的建设，以直接对社会主体的思想和行为进行引导、规范，
更需要对社会治理共同体建设本身进行总体规划，明确社会治理共同体建设的目标、任务、路径。一是要制定城郊地区社会治理共同体建设的总体框架。政府需要放弃自身在公共领域的垄断地位，以构建共建共治共享的社会治理格局为目标，制定社会自治力量的培育计划和公共领域尤其是社会服务领域的政社合作推进计划，并将社会治理共同体建设步骤方案明确化、具体化。二是加强社会服务购买的规范化建设。根据社会需求拟定社会服务购买目录，制定并完善社会服务购买流程，确定社会服务购买标准与违约责任，构建服务购买项目多元制衡制度等，以确保社会服务购买的福利目标与治理创新目标的顺利实现。三是建立多元主体参与保障制度。通过区域公共事务信息公开制度、社会服务需求征询与项目供需对接制度、服务购买竞争制度、第三方监督、评估制度的建立和完善，鼓励更多的社会主体参与政社协同治理。
（四）扩大信息技术的有效应用，提高社会治理共同体构建效率
凭借传统媒体和实地场景进行的公共领域的政策宣传、信息公开、意见征询、信访投诉及通讯反馈等政社互动方式已经不能满足信息社会民众参与社会治理的需要，这既是社会治理共同体建设的挑战，也是社会治理共同体建设的机遇。城郊地区社会主体构成复杂多元、异质性明显、流动性强，现代信息技术的应用更能促进城郊民众之间的沟通互动，也使官方媒介焕发新的活力，更易获得大家的关注和参与。增加现代信息技术的有效应用，不仅可以弥补政社互动传统路径不足的问题，也更契合城郊地区社会治理共同体构建的现实需求。一方面，依托网络社交平台加强城郊民众的互动链接。通过社区群、网格群、专项工作群等链接社区居民，通过群信息的推送让无过多闲暇和精力的居民及时了解社区公共事务的相关信息，并及时回应民众线上咨询，弥补民众公共事务参与不足、彼此交流互动不够的问题。另一方面，借助于互联网、大数据、云计算、区块链等信息技术开发社会治理工具，为民众参与公共事务提供专有的技术平台。通过搭建社会治理网络平台，创建社会治理信息化应用场景，设计便捷有效的网络交互程序，吸纳更多的社会主体进入社会治理领域;通过建立社会治理数据库，优化社会治理算法，完善网络治理的制度嵌入，保障民众的参与权利，提高民众的参与质效。
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