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三、科技三项费用审计发现的问题
(一)计划分配、管理过程中存在的问题。
1 “多头”管理、经费分散。目前经费管理部门涉及财政局、科技局、经贸委、信息产业局等部门，未能确定由核心部门扎口管理，给同一企业，同一或相近项目多方申报经费有隙之乘。
2 同一或相近项目重复申报或重复拨款。审计发现，有的单位以同一或相近项目向不同的项目管理部门申报。
3 超范围使用。科技三项费用实际使用情况如图1所示。财政部《科技三项费用管理办法(试行)》规定：“科技三项费用是指国家为支持科技事业发展而设立的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费”，上述情况，混淆了科技三项费用的含义，一定程度上挤占了科技三项费用。其原因有几个方面，首先是科技经费投入通常需按预算支出一定比例、逐年增长的标准分配指标。在目前财政资金不算宽裕的情况下，一是面临科技投入指标考核；二是信息化建设、人才基金来源少，造成其分割科技三项经费；三是科学事业费投入不足，造成科技进步奖等挤占三项费用。
4 项目实施中跟踪管理有欠缺。中期检查和中期评估工作执行不力，未实行每半年报送项目进展及经费使用情况定期报告制度。不利于跟踪监督检查项目实施进度及经费使用情况。对有的项目实施单位来说，得到资助是最终目的，项目完成是其次。
5 在所安排的项目经费中，少数项目的确定超出计划项目申报指南范围。存在“人情”项目、“扶贫”项目、“补贴日常经费”项目、“招商引资”项目等。
6 少数项目管理部门假借科题研讨在关联单位设立“社会发展”科技项目，其实质是开支主管部門出国等费用；同时有的也存在在拨入的科技三项经费——科技进步奖中列支主管局表彰费用等。
(二)项目实施过程中存在的问题。
1 项目选择的科学性、合理性有待提高。部分项目科技含量不高，未能充分体现科技三项费用扶持的特征，贯彻“扶优”、“扶强”、“扶大”宗旨，对我市产业结构调整与产业升级无影响，或体现出的社会效益不显著；“锦上添花”项目占一定比例。比较近一两年的科技三项费用计划分配表发现，部分科研成果成熟单位年年均有政府经费投入，有的随意变更一小部分便成了另一个科研项目。这主要是由于项目实施单位争取国家资助意识强，钻劲大；计划分配部门认为其信用度高，科研成果成熟，投入风险小。
2 拨款数占预算经费比例较高。有的单位仅靠政府投入，经费使用就绰绰有余。审计认为，政府投入是对企业、院所科研开发、创新提高的补充，只能起引导性、激励性作用，不能惠及全部而代替企业的投入，不宜全面出击，平均分配资源，应该把有限资源集中到重点领域和重点环节。究其原因主要是由于预算经费认证工作有一定难度。
3 项目因故未实施没有及时调整计划。少数项目承担单位因资金、土地等问题而搁浅，未及时调整项目。
4 项目经费管理不完善。少数单位重申报资助、轻项目实施，认为核拨的科技经费就是自家的钱，项目研制如何、过程记录等意识淡薄。少数项目合同中项目经费预算流于形式，与实际支出明细脱节，未进行日常监督与跟踪管理。多数项目承担单位科技三项费用未严格遵照《科技三项费用管理办法(试行)》规定按项目进行专项核算管理以及建立预算和决算管理制度，给审计其经费使用及预算执行情况带来困难。
5 部分项目承担单位项目管理与财务核算脱节。有的单位将项目经费作为财政贴息处理，有的单位项目经费收支未纳入对外法定财务账统一核算，部分单位在项目经费中列支与项目无关支出，研究费用大部分用于生产、种植环节。
6 少数项目管理部门存在按拨款数额一定比例收取项目咨询费、考核费现象。而《科技三项费用管理办法(试行)》(财工字[1996]144号)第十条明确规定：“负责主持科技三项费用项目的各级科技管理部门一律不得以任何形式提取管理费。”
另外，有的项目实施过程中大额支付使用现金支付，且收受票据使用三联单。
四、科技三项经费审计的启示及建议
绩效审计报告主要是建设性的，要站在帮助被审计单位改进工作的角度上，从改进被审计单位管理的程序和结构，增加工作的经济性，提高管理效率，以更好地完成下达的各项指标等角度提出建议。审计建议应建立在事实清楚、分析透彻的基础上。针对被审计单位出现的问题，应具体问题具体分析，对症下药，提出具有建设性、可行性的审计建议。经过对科技三项费用绩效审计挖掘出的在使用与管理过程中存在问题与不足的分析，提出了如下审计建议：
首先，对科技三项经费要实行扎口管理。强化职能管理，部门之间要统筹安排，只有消除多单位、多部门分散、多头现象，统筹使用经费，才能在一定程度上遏制重复拨款等不良倾向。
其次，把好项目论证选择关。要减少对一般性领域的投入，加大投向基础研究和应用研究等企业不愿意或者没有能力进行投入的关键领域；减少对单个企业和差别技术的资助，加大投向受益面大的共性技术研究开发项目和提升整体科技创新级次项目。在突出重点的同时，要注意点面结合，既突出重大项目，也要兼顾社会发展事业的研究；既注重自主创新和知识产权的保护，也要加大对农业基础的投放，切实关心“三农”问题，建设社会主义“新农村”。
第三，建议科技项目立项引入竞争机制，重大科技计划项目，实行公开招标。单位和个人申报科技项目，应当按照有关规定如实申报，不得弄虚作假，投入的资金必须专款专用，任何组织和个人不得挪用、克扣和截留。同时加大外部对投入资金使用情况监督、检查。项目承担单位使用科技三项经费，要严格按照科技三项经费会计核算办法进行专项核算，并严格按合同预算范围开支，专款专用，不得截留、挪用和挤占。另外，项目经费应按进度分期分批拨款。实行分期评审、分段拨款，及时制止、纠正科学技术投入资金不合理使用的行为。
第四，各部门要加强科技资金管理，规范项目追踪、检查与报告制度，进一步完善项目结题工作。将有限的资金用于科技项目实施上，杜绝挤占、挪用科技三项经费，谨防“人情”项目、“资助”项目、“扶贫”项目等不良现象的发生。
第五，制定科学规范的绩效评价制度。逐步建立项目经费支出绩效考评与追踪问效制度，不定期地组织专家或委托中介机构，按照合同中绩效考评指标对项目进行跟踪绩效考评。强化项目合同中绩效指标考核，规范提交成果的刚性管理，将项目承担单位定期报送项目实施情况和经费使用情况资料和报表这一制度提到议事日程上来，强化项目变故及时向主管部门申报制度。
第六，银行的支持是关系我市高新技术产业发展至关重要的因素，建议建立起以政府为龙头、企业为主体、银行为后盾，多形式、多渠道的科技投入体系，共同为高新技术注入资金。建议建立科技投入风险制度。每年按一定比例提取科技投入风险基金，以防范项目成熟高峰到来而增加的支出。坚持以项目为中心分配经费，改变一味地以经费为总额分配项目，采取有进有退，有所为有所不为的原则，成熟一个项目资助与发展一个项目，将有限的资金发挥出最大的经济效益。
第七，建议根据项目的预测经济效益和偿还能力，对科技经费分别实行有偿或无偿使用。属技术成，果转化为商品、开发周期短、直接经济效益显著、偿还能力强的项目，实行全部偿还；开发周期较长、有直接经济效益和一定偿还能力、但有一定风险的项目实行部分偿还；项目完成后没有直接的经济效益，不具备偿还能力的实行无偿使用。有偿使用的经费回收后，仍作为科技三项经费使用，便于扩充与壮大科技资金总量，弥补经费投入的不足，缓解政府经济上的压力。
最后，实行科技计划分配情况公告制度，将科技事业融入社会，通过舆论监督，推动科技工作更规范化、透明化。
(全文完)
(作者单位：镇江市审计局)
(一)计划分配、管理过程中存在的问题。
1 “多头”管理、经费分散。目前经费管理部门涉及财政局、科技局、经贸委、信息产业局等部门，未能确定由核心部门扎口管理，给同一企业，同一或相近项目多方申报经费有隙之乘。
2 同一或相近项目重复申报或重复拨款。审计发现，有的单位以同一或相近项目向不同的项目管理部门申报。
3 超范围使用。科技三项费用实际使用情况如图1所示。财政部《科技三项费用管理办法(试行)》规定：“科技三项费用是指国家为支持科技事业发展而设立的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费”，上述情况，混淆了科技三项费用的含义，一定程度上挤占了科技三项费用。其原因有几个方面，首先是科技经费投入通常需按预算支出一定比例、逐年增长的标准分配指标。在目前财政资金不算宽裕的情况下，一是面临科技投入指标考核；二是信息化建设、人才基金来源少，造成其分割科技三项经费；三是科学事业费投入不足，造成科技进步奖等挤占三项费用。
4 项目实施中跟踪管理有欠缺。中期检查和中期评估工作执行不力，未实行每半年报送项目进展及经费使用情况定期报告制度。不利于跟踪监督检查项目实施进度及经费使用情况。对有的项目实施单位来说，得到资助是最终目的，项目完成是其次。
5 在所安排的项目经费中，少数项目的确定超出计划项目申报指南范围。存在“人情”项目、“扶贫”项目、“补贴日常经费”项目、“招商引资”项目等。
6 少数项目管理部门假借科题研讨在关联单位设立“社会发展”科技项目，其实质是开支主管部門出国等费用；同时有的也存在在拨入的科技三项经费——科技进步奖中列支主管局表彰费用等。
(二)项目实施过程中存在的问题。
1 项目选择的科学性、合理性有待提高。部分项目科技含量不高，未能充分体现科技三项费用扶持的特征，贯彻“扶优”、“扶强”、“扶大”宗旨，对我市产业结构调整与产业升级无影响，或体现出的社会效益不显著；“锦上添花”项目占一定比例。比较近一两年的科技三项费用计划分配表发现，部分科研成果成熟单位年年均有政府经费投入，有的随意变更一小部分便成了另一个科研项目。这主要是由于项目实施单位争取国家资助意识强，钻劲大；计划分配部门认为其信用度高，科研成果成熟，投入风险小。
2 拨款数占预算经费比例较高。有的单位仅靠政府投入，经费使用就绰绰有余。审计认为，政府投入是对企业、院所科研开发、创新提高的补充，只能起引导性、激励性作用，不能惠及全部而代替企业的投入，不宜全面出击，平均分配资源，应该把有限资源集中到重点领域和重点环节。究其原因主要是由于预算经费认证工作有一定难度。
3 项目因故未实施没有及时调整计划。少数项目承担单位因资金、土地等问题而搁浅，未及时调整项目。
4 项目经费管理不完善。少数单位重申报资助、轻项目实施，认为核拨的科技经费就是自家的钱，项目研制如何、过程记录等意识淡薄。少数项目合同中项目经费预算流于形式，与实际支出明细脱节，未进行日常监督与跟踪管理。多数项目承担单位科技三项费用未严格遵照《科技三项费用管理办法(试行)》规定按项目进行专项核算管理以及建立预算和决算管理制度，给审计其经费使用及预算执行情况带来困难。
5 部分项目承担单位项目管理与财务核算脱节。有的单位将项目经费作为财政贴息处理，有的单位项目经费收支未纳入对外法定财务账统一核算，部分单位在项目经费中列支与项目无关支出，研究费用大部分用于生产、种植环节。
6 少数项目管理部门存在按拨款数额一定比例收取项目咨询费、考核费现象。而《科技三项费用管理办法(试行)》(财工字[1996]144号)第十条明确规定：“负责主持科技三项费用项目的各级科技管理部门一律不得以任何形式提取管理费。”
另外，有的项目实施过程中大额支付使用现金支付，且收受票据使用三联单。
四、科技三项经费审计的启示及建议
绩效审计报告主要是建设性的，要站在帮助被审计单位改进工作的角度上，从改进被审计单位管理的程序和结构，增加工作的经济性，提高管理效率，以更好地完成下达的各项指标等角度提出建议。审计建议应建立在事实清楚、分析透彻的基础上。针对被审计单位出现的问题，应具体问题具体分析，对症下药，提出具有建设性、可行性的审计建议。经过对科技三项费用绩效审计挖掘出的在使用与管理过程中存在问题与不足的分析，提出了如下审计建议：
首先，对科技三项经费要实行扎口管理。强化职能管理，部门之间要统筹安排，只有消除多单位、多部门分散、多头现象，统筹使用经费，才能在一定程度上遏制重复拨款等不良倾向。
其次，把好项目论证选择关。要减少对一般性领域的投入，加大投向基础研究和应用研究等企业不愿意或者没有能力进行投入的关键领域；减少对单个企业和差别技术的资助，加大投向受益面大的共性技术研究开发项目和提升整体科技创新级次项目。在突出重点的同时，要注意点面结合，既突出重大项目，也要兼顾社会发展事业的研究；既注重自主创新和知识产权的保护，也要加大对农业基础的投放，切实关心“三农”问题，建设社会主义“新农村”。
第三，建议科技项目立项引入竞争机制，重大科技计划项目，实行公开招标。单位和个人申报科技项目，应当按照有关规定如实申报，不得弄虚作假，投入的资金必须专款专用，任何组织和个人不得挪用、克扣和截留。同时加大外部对投入资金使用情况监督、检查。项目承担单位使用科技三项经费，要严格按照科技三项经费会计核算办法进行专项核算，并严格按合同预算范围开支，专款专用，不得截留、挪用和挤占。另外，项目经费应按进度分期分批拨款。实行分期评审、分段拨款，及时制止、纠正科学技术投入资金不合理使用的行为。
第四，各部门要加强科技资金管理，规范项目追踪、检查与报告制度，进一步完善项目结题工作。将有限的资金用于科技项目实施上，杜绝挤占、挪用科技三项经费，谨防“人情”项目、“资助”项目、“扶贫”项目等不良现象的发生。
第五，制定科学规范的绩效评价制度。逐步建立项目经费支出绩效考评与追踪问效制度，不定期地组织专家或委托中介机构，按照合同中绩效考评指标对项目进行跟踪绩效考评。强化项目合同中绩效指标考核，规范提交成果的刚性管理，将项目承担单位定期报送项目实施情况和经费使用情况资料和报表这一制度提到议事日程上来，强化项目变故及时向主管部门申报制度。
第六，银行的支持是关系我市高新技术产业发展至关重要的因素，建议建立起以政府为龙头、企业为主体、银行为后盾，多形式、多渠道的科技投入体系，共同为高新技术注入资金。建议建立科技投入风险制度。每年按一定比例提取科技投入风险基金，以防范项目成熟高峰到来而增加的支出。坚持以项目为中心分配经费，改变一味地以经费为总额分配项目，采取有进有退，有所为有所不为的原则，成熟一个项目资助与发展一个项目，将有限的资金发挥出最大的经济效益。
第七，建议根据项目的预测经济效益和偿还能力，对科技经费分别实行有偿或无偿使用。属技术成，果转化为商品、开发周期短、直接经济效益显著、偿还能力强的项目，实行全部偿还；开发周期较长、有直接经济效益和一定偿还能力、但有一定风险的项目实行部分偿还；项目完成后没有直接的经济效益，不具备偿还能力的实行无偿使用。有偿使用的经费回收后，仍作为科技三项经费使用，便于扩充与壮大科技资金总量，弥补经费投入的不足，缓解政府经济上的压力。
最后，实行科技计划分配情况公告制度，将科技事业融入社会，通过舆论监督，推动科技工作更规范化、透明化。
(全文完)
(作者单位：镇江市审计局)