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[摘要]科学的财税制度是推动构建新发展格局的重要政策工具和制度保障。当前，围绕扩大内需、促进创新创业、优化产业结构、推进城乡区域协同发展、推动更高水平开放实施了一系列的重要举措。然而，财税体制在促进新发展格局构建方面还存在激励创新偏弱、税制结构不利于调节产业结构以及扩大中等收入群体、转移支付制度还未有效支撑城乡区域协同发展等问题。未来，应强化目标引领和问题导向，以完善政策、深化改革、加强调控为手段，围绕发挥好财税体制和政策对提升技术创新水平、完善内需体系、优化产业结构、兜牢民生底线、促进城乡区域协调发展、防范各类风险与挑战、实现更高水平对外开放的引导作用，对重点领域改革的保障作用，推动健全与新发展格局相适应的财税政策体系和运行机制。
[关键词]新发展格局;财政制度;财税政策;双循环
[中图分类号]F812 .42[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）08-0082-08
收稿日期：2021-05-24中文收稿日期
基金项目：世界银行贷款“中国经济改革促进与能力加强项目”《进一步培育和激发中国国内市场潜力》（TCC6）;《加快建设国内统一大市场研究》成果。
作者简介：刘方（1984—），女，河北吴桥人，博士，就职于国家发改委市场与价格研究所，研究方向为财税理论与政策研究。
DOI：10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .011
一、充分发挥财政在构建新发展格局中的重要作用
加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出的重大战略决策，是着眼于我国长远发展和长治久安作出的重大战略部署[1]。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税制度与政策涉及供需两端，是促进生产、分配、流通、消费等各个环节有效顺畅运行，推动构建新发展格局的重要制度保障和政策工具。
（一）建立现代财税制度为构建新发展格局提供制度基础
构建新发展格局是发展问题，但本质上是改革问题[2]，必须全面深化改革。持续纵深推进财税体制改革，充分发挥其在财力保障和宏观调控等方面的基础作用，能够为加快构建新发展格局提供制度支撑。政府预算体现国家的战略与政策，围绕完善政府预算体系、强化绩效管理等深化预算管理制度改革，能够提高财政资源配置效率和资金使用效益。同时，紧紧围绕构建新发展格局的重大决策部署，加强对重点改革的财力保障，有利于推进各项重大改革任务落地。中央和地方财政关系是现代国家治理的重要方面，着力构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，有利于更好推进中央和地方各级政府分工协作，确保中央履行涉及生产要素全国流动和市场统一的事务以及跨区域外部性强的事务，加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险、增强基层公共服务保障能力等方面的责任[3]。税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具，进一步完善现代税收制度，健全地方税收体系，优化税制结构及征收环节，有利于增强税收在促进社会公平和市场统一的作用。政府债务管理制度是现代财税制度的重要内容，进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又能化解风险，为构建新发展格局提供可持续性财力。
（二）财政在实现扩大内需战略基点上具有基础性作用
建设消费和投资需求旺盛的强大国内市场是构建新发展格局的基础。围绕增加城乡居民收入和促进消费升级，通过税收调节和优惠、转移支付、政府补贴等手段，能够提高中低收入群体收入，激发城乡居民消费潜力，并且引导城乡居民消费朝着智能、绿色、健康方向转变。同时，通过优化政府投资制度以及重点领域投资税收优惠制度，推动储蓄向投资合理转化。如通过调整优化政府投资结构和方式，有利于充分发挥财政资金的引导和放大效应，激发民间投资活力，形成市场主导的投资增长机制。通过实施固定资产加速折旧等税收优惠政策，有利于引导企业加大设备更新和技术改造的力度。
（三）财政在深入推进科技自立自强中具有战略支撑作用
加快科技自立自强是畅通国内大循环、塑造我国在国际大循环中主动地位的关键。科学、完善、有效的财税制度与政策，能够激发创新者的积极性和主动性，有效提高创新要素的配置效率，在深入推进科技自立自强中具有支撑作用和保障功能。国家战略科技力量是实现科技自立自强的基础，通过完善预算制度，加强财政资源统筹，促进预算更大支持国家重大科学计划，有利于加快探索新型举国体制，加强基础研究、原始创新，解决“卡脖子”问题。企业是创新中最重要的主体，通过完善财政资金支持方式、提高稅收优惠力度、优化政府采购政策等，有利于降低企业创新成本，鼓励企业加大创新投入，提升企业创新能力。人才是创新中最活跃的要素，通过完善科研人员职务发明成果权益分享机制、职务科技成果所有权制度等，赋予科研人员更多的自主权，有利于激发人才创新活力。总之，加强对科技创新活动的财税支持，可以着力解决原始创新能力不足、核心技术受制于人等问题，塑造更多依靠创新驱动的引领型发展。①
（四）财政在提升产业链供应链现代化水平上具有引领作用
围绕推动高质量发展，通过预算制度改革、完善税收制度等手段，有利于构建自主可控、安全高效的产业链供应链。优化财政资金使用方式，引导社会资本加大对战新产业的投入，有利于推进新兴产业规模化发展。以构建重点产业升级研发平台和服务平台、引导企业加大研发投入、促进新产品推广应用、鼓励金融资本支持等内容为重点，加快完善财税制度与政策，有利于促进关键领域产业链协同创新，最终实现产业基础性再造，增强产业链韧性和竞争力[4]。通过国家中小企业发展基金支持，加大对“专精特新”中小企业培育力度，有利于推动中小企业与行业龙头企业协同创新，提高产业配套能力，增强产业链供应链稳定性。 （五）财政在推进城乡区域协同发展上具有保障作用
完善国家区域发展战略的财税支持体系，有利于推动形成主体功能明确、优势充分互补、市场有机统一的区域经济布局。例如，面对各地区发展不平衡问题，通过合理划分各级政府事权与支出责任，加大纵向转移支付力度，实施区域合作互助、横向补偿制度，有利于推进区域间协同发展。完善转移支付制度，分配因素中充分考虑农业转移人口数量，有利于推进以人为核心的新型城镇化建设。同时，通过合理安排财政投入规模和优化支出结构等，着力构建完善财政支持乡村振兴的政策体系和体制机制，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，有利于加快农业农村现代化发展。
（六）财政在促进更高水平开放上具有助推作用
健全的财税制度与政策体系是形成国内国际双循环相互促进发展的重要支撑，有利于实现内需与外需、进口与出口、吸引外资与对外投资等协调发展。由于进出口环节税收制度通过价格传导能够影响到企业在国内国际市场上的竞争力，通过改革关税等涉及进出口环节税种，进一步消除税制中“重出”倾向，有利于促进内外循环再平衡，内需与外需高水平协调发展，促使国际循环更好服务于人民美好生活的需要。加强资金融通务实合作，促进基础设施互联互通，有利于高质量共建“一带一路”。通过优化财政资金使用、给予税收政策，助推自由贸易区（港）等建设，有利于建设对外开放新高地。建立国际税收征管合作机制，避免双重征税的同时，能够有效应对税基侵蚀与利润转移等国际避税和逃税带来的税收治理挑战，确保国际大循环收益在各国之间公平分享。
二、目前财政在构建新发展格局中的主要举措
财政在构建新发展格局中从需求、供给两端发力，围绕扩大内需、促进创新创业、优化产业结构、助推城乡区域协同发展、推动更高水平开放实施了一系列的重要举措。同时，也初步构建了现代财政制度框架。
（一）以扩大内需为战略基点，不断扩大居民消费和拉动投资
围绕促进消费升级和鼓励新型消费出台了相关政策，如为促进新型消费，积极发挥财政资金引领作用，以市场化方式支持了相关综合服务和配套基础设施建设;加深政企银之间的合作，进一步拓宽了新型消费领域融资渠道。为支持消费升级，通过资金倾斜、税收优惠、消费者补贴等手段促进了新家电产品、新能源汽车、教育、娱乐、旅游等消费。此外，还从引发消费下降的深层次原因出发，拓宽就业资金保障渠道、实施创业就业税收优惠政策等不断稳定重点人群就业，以完善个人所得税为主优化收入分配调节作用，不断增加了居民可支配收入，降低了预防性储蓄动机，有利于释放消费潜力。
近年来，我国将扩大有效投资的重点放在了“两新一重”建设上。為有效解决“两新一重”投资的资金需求，不断创新了政府投资方式。如，以市场化手段参股设立了政府投资基金，吸引更多的社会资本参与“两新一重”建设;②不断完善专项债制度，探索了“专项债+融资”等投融资方式，有效保障了重点项目资金需求;创新PPP项目运作模式。③
（二）积极助企纾困，促进创新创业和产业结构升级
一是积极助企纾困。长期以来，财政以降低企业融资压力与税费成本为导向，出台了精准、有力的助企纾困政策，不断帮扶企业走出困境，激发了市场主体活力。二是加快推进创新创业。长期以来，除了加大对基础、前瞻领域关键环节创新投入的资金支持以外，围绕促进企业加大研发投入、更新改造设备、催生产业化、推广新产品应用等方面出台了一系列减税措施。同时，不断改革科研经费绩效管理制度和职务科技成果所有权制度。三是助力产业结构优化。目前主要通过优化税收制度来调整产业结构，重点放在制造业。如，不断降低制造业增值税率，完善制造业抵扣链条，将固定资产加速折旧政策适用范围扩大到全部制造业、提高研发费用加计扣除比重等，促进了制造业向智能、绿色、服务方向发展。
（三）加大财政对农业农村和重点区域发展的支持，促进城乡区域协调发展
首先，支持贯彻实施乡村振兴战略。积极健全了财政支持实施乡村振兴战略的体制机制和政策体系，推动城乡融合发展。逐步提升了国家粮食安全保障能力，如强化了耕地保护与农田水利建设，深化了粮食收储制度改革，加大了对产粮大县奖励力度，支持扶持和恢复生猪生产。其次，助力打赢了脱贫攻坚战。加大了财政扶贫投入力度，重点向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区和受疫情影响较重的地区倾斜。落实了贫困县涉农资金整合试点、产业扶贫、就业扶贫等政策。加快建立健全了防止返贫的机制。最后，支撑了国家重大区域发展战略的落地实施。大力支持雄安新区建设、海南全面深化改革开放，引导黄河全流域开展横向生态补偿机制。
（四）积极发挥财政职能，推进更高水平对外开放
近年来，积极发挥财政职能，提高了对外开放水平与质量，进一步增强了国际财经领域的话语权和影响力，有力地推进着内外循环相互促进。在“引进来”方面，积极推进自贸试验区和中国特色自由贸易港建设，对自贸区内符合条件的企业给予税收优惠以及实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。支持引导跨境电子商务综合试验区建设。降低关税总水平④及进口环节税费负担，加快了重要产品进口。在“走出去”方面，充分发挥多边开发融资合作中心作用，积极展开了“一带一路”沿线国家的基础设施合作。通过加大资金支持和税收优惠，鼓励在境外共建更多的工业园区。为减轻企业“走出去”的税收负担，逐步完善了涉外税收征管制度和服务体系。⑤另外，深化国际税收征管协作，一定程度上遏制了跨境逃税和不良税收筹划行为。支持外贸企业发展，不断提高了出口退税率和进度。
（五）基本确立现代财政制度框架，为构建新发展格局创造制度基础
全面深化预算管理制度改革，实施预算绩效管理，促进预算管理更加规范，较为有效地保障了重点领域资金的需求。在交通运输、教育、科技、生态环境、公共文化、应急救援、自然资源等分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革陆续出台。不断优化中央与地方的财力分配，不断增强了地方政府实施国家重大战略的财力保障。持续优化税制结构和全面深化税制改革，有效地提升了税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。⑥这些制度设计均为构建新发展格局创造了制度基础。 三、当前财税制度与政策不适应构建新发展格局的主要表现
财税制度与政策是构建新发展格局的重要支撑和关键推动力，然而，目前财税制度与政策还存在明显差距，集中表现在以下方面。
（一）创新激励偏弱，不利于创新在畅通循环中发挥战略支撑作用
当前，科技资源由多个部门掌握，存在资源分散、科研项目重复设置等问题，导致资金使用效率低，使用重点不突出，基础研究不足。同时，资金管理不科学，支持范围有限、⑦使用限制规定较多、⑧市场化的支持方式运用不足，不利于调动科研人员积极性。另外，财政科技资金使用绩效评价对成果产出重视不足，对科技人员导向存在偏差，不能较好地适应科技自立自强的需要。另外，有关创新活动的税收优惠制度仍不健全，优惠制度尚未覆盖创新全过程全要素，过分突出了“事后优惠”，税收优惠力度不足，对多种收入的高端人才的激励效果较弱。⑨
（二）实施以间接税为主并在生产环节征收的税制，不利于产业结构优化和供给质量提升
畅通国民经济循环要着力优化产业结构，不断改造传统产业，发展战略性新兴产业，改善供给质量，促进供需有效对接。然而，我国实行以增值税为主并在生产环节征收的税收体制，使得各地政府都“大上”“特上”工业，而这些行业往往是中低端产业，对投资周期长、风险高的新兴产业投入不足，对平台经济、数字经济也是“雷声大、雨点小”，影响产业技术水平提高，最终影响产业结构优化和供给质量提升。另外，以间接税为主的税制结构相对于直接税体系，只能通过影响消费者行为来间接促进产业结构优化，调节速度过慢。⑩同时，财政资金在引导企业绿色低碳转型发展不足。
（三）税收制度对收入和财富的分配调节作用不足，不利于扩大中等收入群体
新发展格局的构建要求形成公平合理的收入分配格局，实现全体人民共同富裕，这需要充分发挥税收调节作用。然而，我国税收筹集过分依赖生产、流通环节，对分配和消费环节调节不足;过多附着于商品和劳务收入之上，对资本所得调节不足;对不同收入群体间的再分配调节作用较弱，中等收入群体成为了税负的主要承担者，不利于扩大中等收入群体。
（四）转移支付等制度不科学，不利于推进城乡区域协调发展
新发展格局的构建需要城乡区域协调发展作为支撑，这需要充分发挥财税制度在促进要素自由流动和对基本公共服务的兜底作用。然而，从城乡看，支撑“以人为核心”的新型城镇化发展力度不足。由于转移支付、中央财政基础设施建设投资安排未能有效与农业转移人口数量相匹配，无法调动地方推动農民工落户的积极性，而且导致转移人口无法公平享受基本公共服务和基础设施，不利于推动新型城镇化发展。从区域看，促进不同功能区域协调发展的支撑作用不强。转移支付制度仍不健全，目前对重点生态功能区、农产品主产区的纵向补偿机制难以满足实际需求，在重点流域上下游等未形成健全的横向生态补偿机制，区域互助机制也不完善。另外，我国地方保护主义仍然存在，“土政策”频频出现，进而妨碍统一市场的形成，不利于区域间协同发展。
（五）对推动更高水平对外开放支撑不够，不利于国内国际双循环互促
实现高度开放、与外部世界融通发展是构建新发展格局的重要支撑，这要求财税体制要适应全面开放新环境，推动形成全面开放新格局。我国财税制度尚有许多不适应新时代对外开放实际的需要。一方面，进口环节税收制度与政策在“引进来”方面未能发挥较好作用。目前相关政策仍要求对部分有利于经济发展、事关群众福祉的进口商品征收较高的进口环节税收，这不利于改善国内有效供给和满足人民美好生活需要。另一方面，国际税收制度与政策不完善直接影响了企业“走出去”。我国对企业境外收入的税收抵免要求较严，对间接抵免的层级和投资持股比例要求较高，导致了企业境外所得抵免不彻底，再加上优惠方式单一，不利于企业“走出去”。同时，国际税收征管制度不完善，未能有效应对税基侵蚀与利润转移等国际逃税和避税带来的税收治理挑战。B11
（六）财税制度改革相对滞后，不利于其他领域改革顺利推进
当前，我国财税体制改革滞后，影响到了国内要素、商品统一市场的形成，公平竞争制度的构建，进而不利于新发展格局的形成。不利于构建统一的要素市场。在财力分配格局不进行重大调整情况下，土地出让收入仍将是地方政府主要收入来源，城乡统一的建设用地市场较难形成。在属地征收原则下，地方政府会对资本流出设置壁垒。为争夺优质税基和高精尖人才，各地会展开“以邻为壑”的区域实际税率的逐底竞争。不利于构建统一的商品市场。由于以间接税为主的税收体系长期采用生产地征收原则、B12增值税抵扣链条存在断裂B13等财税体制因素使得产业分工受到限制，统一市场难以形成。产品市场流通环节税制设计落后也导致流通环节税负过高，降低了流通环节效率。不利于公平竞争环境构建和户籍制度改革。地方政府财力不足，会诱使地方政府搞区域封锁、政策洼地，不利于公平竞争市场环境的构建。户籍制度改革给地方政府公共服务支出带来巨大压力，如果不加快理顺中央和地方的关系，无法顺利推行。
四、构建与新发展格局相适应的财税制度与政策的基本思路与着力点
（一）基本思路
科学把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，强化目标引领和问题导向，坚持财政有所为与有所不为，充分引领和激发市场在构建新发展格局中的决定性作用，以深化改革、完善政策、加强调控为手段，按长短结合以及安全可持续要求，推动建设与新发展格局相适应的财税运行机制和政策体系。围绕发挥好财税制度和政策对提升技术创新水平、完善内需体系、优化产业结构、兜牢民生底线、促进城乡区域协调发展、防范各类风险与挑战、实现更高水平对外开放的引导作用，对重点领域改革的保障作用，打通堵点，补齐短板，促进由外需驱动的经济发展格局向内需驱动型、制度开放型格局转变，由供需错配转向供给创造需求、需求牵引供给的更高水平动态平衡。 （二）着力点
在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用前提下，发挥好财税制度和政策对加强基础研究投入、强化企业创新主体地位、激发人才创新活力等功能，通过优化财政资金管理和使用、构建全链条税收优惠体系，集中力量攻克“卡脖子”关键核心技术，调动科技人员积极性创造性，加快实现科技自立自强，增强在国内大循环的战略支撑作用。发挥好财税制度和政策在打通制约国民经济循环的关键堵点等功能，加快培育完整内需体系，推动形成强大国内市场;以满足国内需求为基本立足点，实现以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求;加快降低流通成本;完善再分配调节机制、加强基本民生服务，坚决兜牢基本民生底线。发挥好财税制度与政策在深化区域合作和畅通城乡区域经济循环等功能，通过健全国家城乡区域发展战略的财税制度，合理划分各级政府事权与支出责任、完善纵横转移支付制度等，加快形成优势互补的区域经济布局，实现以人为核心的新型城镇化战略，优化国内大循环的空间布局。发挥好财税制度与政策在推动实行更加平衡、更高水平对外开放上的功能，建立与更高水平对外开放经济新体制相适应的财税制度，实现内需与外需高水平协调发展，促进国内国际循环顺畅联通。发挥财政制度与政策在化解各种存量风险和防范增量风险方面的作用，加强政府债务管理，全面强化风险意识，有效防范化解各类风险挑战，为新发展格局构筑安全保障。发挥好财税体制改革对其他领域改革的保障功能，围绕完善预算体制、财政体制、税收制度等，加强财政制度供给，为构建新发展格局创造条件（见图1）。
五、构建与新发展格局形成相适应的财税制度与政策的建议
构建新发展格局是系统性工程，应找准加快构建新发展格局的着力点和突破口，充分发挥财政带动引领作用，突出精准有效，建设与新发展格局相适应的财税制度与政策体系。
（一）优化财政资金投入方向和税收优惠体系，增强科技自立自强在国内大循环的战略支撑作用
健全鼓励支持基础研究、原始创新的财政体制机制。强化国家战略科技力量，优化财政科技资源配置，整合政府部门科技资源，加大对基础研究的投入。灵活采用投资补助、基金注资等方式，鼓励社会力量持续增加基础研究投入。健全符合科技工作规律的科技资金绩效评价机制。强化企业创新主体地位。综合运用财政贴息、股权投资、定制采购等方式加大财政科技资金对企业的支持力度，支持有条件的企业承担国家重大科技项目。严格落实科技型中小企业专项资金扶持政策，扩大专项资金覆盖范围，引导创新资源更多流向企业。更好发挥国家科技成果转化引导基金作用，加快科技成果转移转化。全方位培养、引进、用好科技人才。推进赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。以完善企业所得税和个人所得税为重点，制定鼓励创新人才提供智力支持的税收政策。如，对主要研发人员因科研成果转让所获得的奖金、省级以下政府和企业颁发的重大技术成就奖和技术进步奖、对高新技术企业引进企业急需的技术人才发放的一次性津贴或安家费等奖励和补贴免征个人所得税;进一步提高高新技术企业和科技中小企业职工教育经费税前扣除比例[5]，鼓励企业进行人力资本投资;为进一步吸引境外高端人才以及激发高端人才创新活力，应加快总结在粤港澳大湾区、海南自贸区的个税优惠政策实施经验，并推广至全国[6]。完善鼓励创新的税收优惠体系。结合创新的阶段和环节，灵活运用多种税收优惠方式，从注重有利于科技成果转化和产业化的“事后优惠”转向更加注重基础研发、中试等创新环节和更加关注处于初创期企业的“事前优惠”，见表1。
（二）发挥财政关键引领性作用，破除国内大循环堵点
充分发挥财政引领性作用，畅通生产、分配、流通、消費经济循环各环节，着力打通制约国民经济循环的关键堵点。
加大对前瞻战略性行业关键环节的支持、税收减免以及对重点产品的政府购买，推动产业链供应链优化升级，以高质量供给适应引领创造新需求。增强产业链供应链安全性。完善政府预算制度，将财政资金更多投向存在“卡脖子”的重点领域。聚焦集成电路、新一代信息技术等领域，发挥财政资金对社会资本的引导作用，推动产业化规模化发展。增强产业链供应链竞争力。设立传统产业转型升级基金。支持关键领域产业链协同创新、重点产业升级服务平台建设，补齐产业链供应链短板。给予对外依赖度极高的重点行业企业更低的企业所得税率，降低列入到高新技术产品名录的产品增值税率。强化财政资金和税收引导作用，促进重点行业和领域绿色低碳发展。增强产业链供应链稳定性。积极培育一批具有生态主导力的产业链“链主”企业。利用国家中小企业发展基金等，引导社会资本共同加大对“专精特新”中小企业支持力度。加大财政支持普惠金融发展力度，更好发挥政府性融资担保机构增信作用。推动中小企业与龙头企业协同创新，提高产业配套能力。
强化财税支持和引导，加快培育完整内需体系，形成消费和投资互促共进的强大国内市场。一是扩大财政在稳消费中的基础性作用。形成可持续的消费意愿和能力。进一步健全社会保障、社会救助、优抚安置等制度体系，降低预防性储蓄动机。完善收入分配制度，改善个人所得税，减少税率档次，拉大中低档级距，减轻中等收入群体税负，提升消费潜力。优化城乡居民消费结构和持续扩大消费需求。适当增加公共消费。积极支持与新型消费有关的新基建，出台针对新型消费领域企业的增值税减免及补贴政策，鼓励地方出台消费更新换代奖补政策。建立消费税征收范围动态调整机制，优化税率结构，引导城乡居民消费升级和绿色消费行为构建。B14二是发挥政府在扩大有效投资方面的撬动作用。完善财政资金投向，使其更多投向新兴产业、公共服务等领域，确保国家重大战略工程和任务得到财力保障。完善政府投资方式，发挥政府资金的引领作用，激发民间投资活力，增强投资增长后劲。发展税收引导作用，有效扩大对战新产业的投资，引导企业加大设备更新和技术改造。
降低全社会流通成本。大力支持现代流通体系建设，精准补齐“硬件”设施短板。构建横向税收协调机制，不断清理地方“土政策”，打通增值税抵扣链条，促进上下游产业的跨区域分工互联。发挥财政资金在补齐农村流通短板的作用，助力扩大农村消费市场。 坚决兜牢基本民生底线，不断实现人民对美好生活的向往。完善再分配机制。进一步优化个人所得税制度，合理扩大综合计征范围，同时建立专项附加扣除动态调整机制;重塑房地产税体系，加快建立具有我国特点的遗产赠与税。强化就业优先政策。统筹用好各类就业补助资金，抓好重点群体就业，完善困难人员就业帮扶政策;加大失业保险稳岗返还范围和力度。加强就业公共服务。加强基本民生服务。健全多层次社会保障体系，尽快实现基本养老保险全国统筹，促进基本医疗保险、失业保险省级统筹;完善优抚安置等政策，增强社会救助制度兜底保障功能;加快补齐基本公共服务短板，健全基本公共服务保障基础标准的动态调整机制，重点完善基本公共服务领域共同事权的支出责任和分担方式。
（三）发挥财政促进城乡区域协调发展的作用，优化国内大循环的空间布局
全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。深入落实粮食补贴和产粮大县奖励等政策，促进优化农产品结构，提高农业质量效益。推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，合理安排财政投入规模和优化投入结构，持续推进脱贫地区发展。加大对农村公共服务和社会事业的投入力度，着力改善和提高广大农民群众生活水平。充分发挥财政在保障粮食安全方面的重要作用。强化耕地保护与农田水利建设，深化粮食收储制度改革，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆市场化收购加生产者补贴机制，提升收储调控能力[3]。增强中央财政对重点和困难地区政府运转、民生保障和基本公共服务的兜底功能。促进转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本和农业转移人口数量相衔接，增强资金分配的科学性。建立针对发生重大灾害地区的财政救助机制。健全对重点生态功能区、特殊类型地区以及粮食主产区的纵向补偿机制，形成宜山则山、宜粮则粮、宜工则工、宜商则商的区域格局。增强横向转移支付制度对区域协调发展的促进作用。鼓励地方建立协调开展生态环境保护和治理的横向转移支付制度，健全对口支援等中国特色横向转移支付资金的筹集和使用机制。
（四）着重完善进出口环节税收制度，打造顺畅联通的国内国际双循环
降低关税总水平，推进中外经济贸易投资合作，扩大对外开放。完善进口环节税收制度，增加优质产品进口，满足国内消费升级和多样化的需要。同时，密切关注国际税改动态，建立健全针对数字经济等新经济业态的税收规则和征管体系。推进外贸企业转型发展。抓紧完善“两高一资”产品甄别工作，对不属于“两高一资”的出口产品按名义税率予以出口退税。推动外贸外资公共服务平台建设，促进外贸外资循环畅通。全面实行综合限额抵免，实施对外投资企业亏损结转和追补机制。加强国际税收协调，降低因税制不协调引发贸易争端的风险。积极参与国际反避税规则制定与信息交换，有效防范税基侵蚀和利润转移。支持高质量共建“一带一路”，加强资金融通务实合作。推动加快海南自由贸易港等建设，建设对外开放新高地。
（五）强化风险意识，牢牢为新发展格局构筑安全保障
充分发挥财政在防范化解风险、支持安全发展方面的重要作用，针对影响经济安全的突出问题，加大财政策资金支持的力度，确保粮食、能源、科技、卫生健康等重要行业和关键领域安全[3]。突出防范地方政府隐性债务风险，建立健全科学的地方政府举债融资机制。同时，有序推进高风险金融机构处置。另外，构建新发展格局是长期性问题，需要长远结合、有的放矢，在合理预计财政收入与财政支出，保障财政可持续性的基础上，实施有利于构建新发展格局的财税政策，防止脱离实际，一定程度上保证财政安全。
（六）建立现代财政制度，创造新发展格局顺利构建的财税环境
深化預算管理制度改革。强化财政资源统筹，加强四本预算的衔接，更好集中力量办大事。以扩范围、优机制、强管理为手段建立常态化财政资金直达机制，强化预算绩效管理。加强中期财政规划管理，紧紧围绕党中央重大决策部署，按轻重缓急，加强对国家重点改革的财力保障。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。明确中央和地方政府事权与支出责任，适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务以及跨区域外部性强的事务明确为中央事权。进一步理顺中央和地方收入划分，保证基层财政有稳定收入来源。推进省以下财政事权和支出责任划分改革，推动财力向困难地区和基层倾斜[3]。构建与新发展格局相适应的现代税收制度。优化税制结构，适当提高直接税比重[7]，加强对资本、高收入群体的调节力度。完善绿色税收体系，促进“碳达峰、碳中和”目标实现。健全地方税体系，后移消费税征收环节，培育地方税源。通过立法授权适当扩大省级税收管理权限。
[注释]
① 完善政府投资方式，有效发挥财政资金对鼓励创新的“四两拨千斤”的引导作用，进一步激发社会资本投向创新领域，解决重点领域重点行业创新企业资金需求。完善政府购买政策，有效减少创新过程中存在的技术、产品生命周期、市场、创新收益分配等众多不确定性，分担创新风险，促进创新主体生产、研发更多的产品并把成果快速推向市场。财政补贴政策能够直接为创新主体提供资金流，减轻创新压力。同样，实施税收优惠政策也是一种高效抵御风险和纠正外部性的手段。政府通过税收优惠政策支持具有较大外部性的科技创新，相当于政府承担了一部分研究开发、成果转化的创新成本和风险，有利于降低创新成本，增加创新支出的税后收益，从而有效克服社会边际价值和私人部门边际价值不等所引起的资源配置上的非最优，最终促进创新投入提高、新技术产业化以及新产品推广运用。
② 2020年我国高技术制造业投资增速达11 .5%，5G、工业互联网等“新基建”加快建设，为传统产业转型升级注入了新动能。
③ PPP模式是社会资本参与“两新一重”建设的关键手段。2020年上半年，全国PPP综合信息平台管理库新入库项目482个，投资数额为7 935亿元，其中，“两新一重”新入库项目投资占全部新入库项目的84 .3%。 ④ 关税总水平从9 .8%降至7 .5%。
⑤ 加快税收协定签订，我国已与120余个国家和地区建立了包括避免双重征税协定和情报交换协定在内的双边税收合作法律机制，基本覆盖了我国主要投资目的地和投资来源地。逐步完善了税收政策和优化了征管流程，从“谈签协定维权益、改善服务促发展、加强合作谋共赢”三个方面支持助推高水平对外开放。对“一带一路”沿线国家和我国主要投资目的地在内的100余个国家和地区，全面开展税收政策研究，分国别发布税收指南，介绍有关国家税收政策，提示对外投资税收风险。利用税收协定项下的双边协商机制，积极与协定伙伴就跨境涉税争议开展双边协商，有效化解涉税争端。
⑥ 优化税制结构，积极推动房地产税立法改革、加大对个人收入和财富的调节力度等，逐步起到了提高直接税比重、降低间接税比重的作用。完善了税收制度，增值税、个人所得税等改革取得重大进展，多个减税政策已上升到税法层面，形成了更加有力的长远制度安排，税收的调节作用变得更加全面。
⑦ 政府采购对自主创新产品和服务的配套政策不完善，采购规模偏小，拉动作用有限。政府采购首台套的支持力度和覆盖范围仍有待提升，缺乏配套性政策支持。
⑧ 财政预算对创新人才、团队和机构的限制规定较多，科研事业单位工资总额限额管理制度、科研人员薪酬制度、科研经费管理制度、由财政性资金支持形成的科技成果权属制度安排等存在明显不适应创新活动特点问题。
⑨ 将劳务报酬、稿酬和特许权使用费等三项所得综合计征，并适用最高边际税率为45%的七级超额累进税率，无疑加重了创新创造者的税收负担，不利于鼓励创新。欧洲一些国家即是例证，其人才外流和全球竞争力的下降，与个人所得税边际税率过高有很大关联。我国个人所得税综合所得的45%的最高边际税率不仅高于主要竞争对手美国，高于俄罗斯、印度、巴西等金砖国家和周边国家，也高于大部分OECD国家。45%的最高边际税率，让国外一些高端人才对来华就业创业望而却步。在当前全球科技竞争加剧，尤其是中美科技竞争日趋激烈下，必须尽快解决最高边际税率过高问题，消除税制对创新的抑制因素。
⑩ 郭春麗，刘方，推进供给侧结构性改革下的财税体制与政策框架，2017年国家发改委第十二届中青年干部经济研讨改革会优秀论文。
? 目前，部分“走出去”企业可以通过搭建离岸体系、无偿向境外投资目的地输出无形资产、不申报或少申报境外所得等方式规避税收管辖权，通过关联交易和转让定价侵蚀税基转移利润。
? 该原则的实施存在税源背离，导致各区域政府限制本地生产资源流出和外地商品流入，通过市场分割减少间接税生产地征收原则对本地税收收入的负面影响。
? 现行增值税制度使得上下游产业间分工受到约束，上下游交易往来以及产业分工合作程度与增值税抵扣链条的完整性密切相关。由于纳税人身份差异、税务票据多样化、税率或征收率档次差异以及税制设计中的一些特殊规定等原因，当前我国增值税的抵扣链条存在断裂，不利于推进上下游产业间分工。
? 为进一步释放消费潜力，建议调出部分价值相对较低的高端大众消费品，将更多高消费、高能耗、高污染产品和服务行为纳入消费税征收范围。
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Study on the Construction of a Fiscal and Taxation System and Policy
in Line with the New Development Pattern
Liu Fang
（Institute of Market and Price Research，National Development and Reform Commission， Beijing 100038，China）
Abstract： Scientific fiscal and taxation system and policy is an important policy tool and system guarantee to promote the construction of new development pattern. At present， a series of important measures have been taken to expand domestic demand， promote innovation and entrepreneurship， optimize the industrial structure， promote coordinated development between urban and rural areas， and promote higherlevel openingup. However， there are still some problems in the fiscal and taxation system in promoting the construction of the new development pattern， such as the weak innovation incentive ， the unfavorable tax structure to adjust the industrial structure and expand the middleincome group， and the lack of the transfer payment system to support the coordinated development of urban and rural areas. In the future， to promote the construction of a proper fiscal and taxation system and operating mechanism in line with the new development pattern， we should strengthen goal guidance and problem orientation and take improving policy， deepening reform and enforcing regulation and control as measures， focusing on the safeguard function of the fiscal and taxation systems and policies to the reform of highlighted areas and the its guiding role in promoting the level of technological innovation， improving the domestic demand system， optimizing the industrial structure， securing the bottom line of people’s livelihood， promoting the coordinated development of urban and rural areas， preventing various risks and challenges， and achieving a higher level of opening up.
Key words： new development pattern; fiscal system; fiscal and taxation policy; dual circulation
[关键词]新发展格局;财政制度;财税政策;双循环
[中图分类号]F812 .42[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）08-0082-08
收稿日期：2021-05-24中文收稿日期
基金项目：世界银行贷款“中国经济改革促进与能力加强项目”《进一步培育和激发中国国内市场潜力》（TCC6）;《加快建设国内统一大市场研究》成果。
作者简介：刘方（1984—），女，河北吴桥人，博士，就职于国家发改委市场与价格研究所，研究方向为财税理论与政策研究。
DOI：10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .011
一、充分发挥财政在构建新发展格局中的重要作用
加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出的重大战略决策，是着眼于我国长远发展和长治久安作出的重大战略部署[1]。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税制度与政策涉及供需两端，是促进生产、分配、流通、消费等各个环节有效顺畅运行，推动构建新发展格局的重要制度保障和政策工具。
（一）建立现代财税制度为构建新发展格局提供制度基础
构建新发展格局是发展问题，但本质上是改革问题[2]，必须全面深化改革。持续纵深推进财税体制改革，充分发挥其在财力保障和宏观调控等方面的基础作用，能够为加快构建新发展格局提供制度支撑。政府预算体现国家的战略与政策，围绕完善政府预算体系、强化绩效管理等深化预算管理制度改革，能够提高财政资源配置效率和资金使用效益。同时，紧紧围绕构建新发展格局的重大决策部署，加强对重点改革的财力保障，有利于推进各项重大改革任务落地。中央和地方财政关系是现代国家治理的重要方面，着力构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，有利于更好推进中央和地方各级政府分工协作，确保中央履行涉及生产要素全国流动和市场统一的事务以及跨区域外部性强的事务，加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险、增强基层公共服务保障能力等方面的责任[3]。税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具，进一步完善现代税收制度，健全地方税收体系，优化税制结构及征收环节，有利于增强税收在促进社会公平和市场统一的作用。政府债务管理制度是现代财税制度的重要内容，进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又能化解风险，为构建新发展格局提供可持续性财力。
（二）财政在实现扩大内需战略基点上具有基础性作用
建设消费和投资需求旺盛的强大国内市场是构建新发展格局的基础。围绕增加城乡居民收入和促进消费升级，通过税收调节和优惠、转移支付、政府补贴等手段，能够提高中低收入群体收入，激发城乡居民消费潜力，并且引导城乡居民消费朝着智能、绿色、健康方向转变。同时，通过优化政府投资制度以及重点领域投资税收优惠制度，推动储蓄向投资合理转化。如通过调整优化政府投资结构和方式，有利于充分发挥财政资金的引导和放大效应，激发民间投资活力，形成市场主导的投资增长机制。通过实施固定资产加速折旧等税收优惠政策，有利于引导企业加大设备更新和技术改造的力度。
（三）财政在深入推进科技自立自强中具有战略支撑作用
加快科技自立自强是畅通国内大循环、塑造我国在国际大循环中主动地位的关键。科学、完善、有效的财税制度与政策，能够激发创新者的积极性和主动性，有效提高创新要素的配置效率，在深入推进科技自立自强中具有支撑作用和保障功能。国家战略科技力量是实现科技自立自强的基础，通过完善预算制度，加强财政资源统筹，促进预算更大支持国家重大科学计划，有利于加快探索新型举国体制，加强基础研究、原始创新，解决“卡脖子”问题。企业是创新中最重要的主体，通过完善财政资金支持方式、提高稅收优惠力度、优化政府采购政策等，有利于降低企业创新成本，鼓励企业加大创新投入，提升企业创新能力。人才是创新中最活跃的要素，通过完善科研人员职务发明成果权益分享机制、职务科技成果所有权制度等，赋予科研人员更多的自主权，有利于激发人才创新活力。总之，加强对科技创新活动的财税支持，可以着力解决原始创新能力不足、核心技术受制于人等问题，塑造更多依靠创新驱动的引领型发展。①
（四）财政在提升产业链供应链现代化水平上具有引领作用
围绕推动高质量发展，通过预算制度改革、完善税收制度等手段，有利于构建自主可控、安全高效的产业链供应链。优化财政资金使用方式，引导社会资本加大对战新产业的投入，有利于推进新兴产业规模化发展。以构建重点产业升级研发平台和服务平台、引导企业加大研发投入、促进新产品推广应用、鼓励金融资本支持等内容为重点，加快完善财税制度与政策，有利于促进关键领域产业链协同创新，最终实现产业基础性再造，增强产业链韧性和竞争力[4]。通过国家中小企业发展基金支持，加大对“专精特新”中小企业培育力度，有利于推动中小企业与行业龙头企业协同创新，提高产业配套能力，增强产业链供应链稳定性。 （五）财政在推进城乡区域协同发展上具有保障作用
完善国家区域发展战略的财税支持体系，有利于推动形成主体功能明确、优势充分互补、市场有机统一的区域经济布局。例如，面对各地区发展不平衡问题，通过合理划分各级政府事权与支出责任，加大纵向转移支付力度，实施区域合作互助、横向补偿制度，有利于推进区域间协同发展。完善转移支付制度，分配因素中充分考虑农业转移人口数量，有利于推进以人为核心的新型城镇化建设。同时，通过合理安排财政投入规模和优化支出结构等，着力构建完善财政支持乡村振兴的政策体系和体制机制，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，有利于加快农业农村现代化发展。
（六）财政在促进更高水平开放上具有助推作用
健全的财税制度与政策体系是形成国内国际双循环相互促进发展的重要支撑，有利于实现内需与外需、进口与出口、吸引外资与对外投资等协调发展。由于进出口环节税收制度通过价格传导能够影响到企业在国内国际市场上的竞争力，通过改革关税等涉及进出口环节税种，进一步消除税制中“重出”倾向，有利于促进内外循环再平衡，内需与外需高水平协调发展，促使国际循环更好服务于人民美好生活的需要。加强资金融通务实合作，促进基础设施互联互通，有利于高质量共建“一带一路”。通过优化财政资金使用、给予税收政策，助推自由贸易区（港）等建设，有利于建设对外开放新高地。建立国际税收征管合作机制，避免双重征税的同时，能够有效应对税基侵蚀与利润转移等国际避税和逃税带来的税收治理挑战，确保国际大循环收益在各国之间公平分享。
二、目前财政在构建新发展格局中的主要举措
财政在构建新发展格局中从需求、供给两端发力，围绕扩大内需、促进创新创业、优化产业结构、助推城乡区域协同发展、推动更高水平开放实施了一系列的重要举措。同时，也初步构建了现代财政制度框架。
（一）以扩大内需为战略基点，不断扩大居民消费和拉动投资
围绕促进消费升级和鼓励新型消费出台了相关政策，如为促进新型消费，积极发挥财政资金引领作用，以市场化方式支持了相关综合服务和配套基础设施建设;加深政企银之间的合作，进一步拓宽了新型消费领域融资渠道。为支持消费升级，通过资金倾斜、税收优惠、消费者补贴等手段促进了新家电产品、新能源汽车、教育、娱乐、旅游等消费。此外，还从引发消费下降的深层次原因出发，拓宽就业资金保障渠道、实施创业就业税收优惠政策等不断稳定重点人群就业，以完善个人所得税为主优化收入分配调节作用，不断增加了居民可支配收入，降低了预防性储蓄动机，有利于释放消费潜力。
近年来，我国将扩大有效投资的重点放在了“两新一重”建设上。為有效解决“两新一重”投资的资金需求，不断创新了政府投资方式。如，以市场化手段参股设立了政府投资基金，吸引更多的社会资本参与“两新一重”建设;②不断完善专项债制度，探索了“专项债+融资”等投融资方式，有效保障了重点项目资金需求;创新PPP项目运作模式。③
（二）积极助企纾困，促进创新创业和产业结构升级
一是积极助企纾困。长期以来，财政以降低企业融资压力与税费成本为导向，出台了精准、有力的助企纾困政策，不断帮扶企业走出困境，激发了市场主体活力。二是加快推进创新创业。长期以来，除了加大对基础、前瞻领域关键环节创新投入的资金支持以外，围绕促进企业加大研发投入、更新改造设备、催生产业化、推广新产品应用等方面出台了一系列减税措施。同时，不断改革科研经费绩效管理制度和职务科技成果所有权制度。三是助力产业结构优化。目前主要通过优化税收制度来调整产业结构，重点放在制造业。如，不断降低制造业增值税率，完善制造业抵扣链条，将固定资产加速折旧政策适用范围扩大到全部制造业、提高研发费用加计扣除比重等，促进了制造业向智能、绿色、服务方向发展。
（三）加大财政对农业农村和重点区域发展的支持，促进城乡区域协调发展
首先，支持贯彻实施乡村振兴战略。积极健全了财政支持实施乡村振兴战略的体制机制和政策体系，推动城乡融合发展。逐步提升了国家粮食安全保障能力，如强化了耕地保护与农田水利建设，深化了粮食收储制度改革，加大了对产粮大县奖励力度，支持扶持和恢复生猪生产。其次，助力打赢了脱贫攻坚战。加大了财政扶贫投入力度，重点向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区和受疫情影响较重的地区倾斜。落实了贫困县涉农资金整合试点、产业扶贫、就业扶贫等政策。加快建立健全了防止返贫的机制。最后，支撑了国家重大区域发展战略的落地实施。大力支持雄安新区建设、海南全面深化改革开放，引导黄河全流域开展横向生态补偿机制。
（四）积极发挥财政职能，推进更高水平对外开放
近年来，积极发挥财政职能，提高了对外开放水平与质量，进一步增强了国际财经领域的话语权和影响力，有力地推进着内外循环相互促进。在“引进来”方面，积极推进自贸试验区和中国特色自由贸易港建设，对自贸区内符合条件的企业给予税收优惠以及实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。支持引导跨境电子商务综合试验区建设。降低关税总水平④及进口环节税费负担，加快了重要产品进口。在“走出去”方面，充分发挥多边开发融资合作中心作用，积极展开了“一带一路”沿线国家的基础设施合作。通过加大资金支持和税收优惠，鼓励在境外共建更多的工业园区。为减轻企业“走出去”的税收负担，逐步完善了涉外税收征管制度和服务体系。⑤另外，深化国际税收征管协作，一定程度上遏制了跨境逃税和不良税收筹划行为。支持外贸企业发展，不断提高了出口退税率和进度。
（五）基本确立现代财政制度框架，为构建新发展格局创造制度基础
全面深化预算管理制度改革，实施预算绩效管理，促进预算管理更加规范，较为有效地保障了重点领域资金的需求。在交通运输、教育、科技、生态环境、公共文化、应急救援、自然资源等分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革陆续出台。不断优化中央与地方的财力分配，不断增强了地方政府实施国家重大战略的财力保障。持续优化税制结构和全面深化税制改革，有效地提升了税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。⑥这些制度设计均为构建新发展格局创造了制度基础。 三、当前财税制度与政策不适应构建新发展格局的主要表现
财税制度与政策是构建新发展格局的重要支撑和关键推动力，然而，目前财税制度与政策还存在明显差距，集中表现在以下方面。
（一）创新激励偏弱，不利于创新在畅通循环中发挥战略支撑作用
当前，科技资源由多个部门掌握，存在资源分散、科研项目重复设置等问题，导致资金使用效率低，使用重点不突出，基础研究不足。同时，资金管理不科学，支持范围有限、⑦使用限制规定较多、⑧市场化的支持方式运用不足，不利于调动科研人员积极性。另外，财政科技资金使用绩效评价对成果产出重视不足，对科技人员导向存在偏差，不能较好地适应科技自立自强的需要。另外，有关创新活动的税收优惠制度仍不健全，优惠制度尚未覆盖创新全过程全要素，过分突出了“事后优惠”，税收优惠力度不足，对多种收入的高端人才的激励效果较弱。⑨
（二）实施以间接税为主并在生产环节征收的税制，不利于产业结构优化和供给质量提升
畅通国民经济循环要着力优化产业结构，不断改造传统产业，发展战略性新兴产业，改善供给质量，促进供需有效对接。然而，我国实行以增值税为主并在生产环节征收的税收体制，使得各地政府都“大上”“特上”工业，而这些行业往往是中低端产业，对投资周期长、风险高的新兴产业投入不足，对平台经济、数字经济也是“雷声大、雨点小”，影响产业技术水平提高，最终影响产业结构优化和供给质量提升。另外，以间接税为主的税制结构相对于直接税体系，只能通过影响消费者行为来间接促进产业结构优化，调节速度过慢。⑩同时，财政资金在引导企业绿色低碳转型发展不足。
（三）税收制度对收入和财富的分配调节作用不足，不利于扩大中等收入群体
新发展格局的构建要求形成公平合理的收入分配格局，实现全体人民共同富裕，这需要充分发挥税收调节作用。然而，我国税收筹集过分依赖生产、流通环节，对分配和消费环节调节不足;过多附着于商品和劳务收入之上，对资本所得调节不足;对不同收入群体间的再分配调节作用较弱，中等收入群体成为了税负的主要承担者，不利于扩大中等收入群体。
（四）转移支付等制度不科学，不利于推进城乡区域协调发展
新发展格局的构建需要城乡区域协调发展作为支撑，这需要充分发挥财税制度在促进要素自由流动和对基本公共服务的兜底作用。然而，从城乡看，支撑“以人为核心”的新型城镇化发展力度不足。由于转移支付、中央财政基础设施建设投资安排未能有效与农业转移人口数量相匹配，无法调动地方推动農民工落户的积极性，而且导致转移人口无法公平享受基本公共服务和基础设施，不利于推动新型城镇化发展。从区域看，促进不同功能区域协调发展的支撑作用不强。转移支付制度仍不健全，目前对重点生态功能区、农产品主产区的纵向补偿机制难以满足实际需求，在重点流域上下游等未形成健全的横向生态补偿机制，区域互助机制也不完善。另外，我国地方保护主义仍然存在，“土政策”频频出现，进而妨碍统一市场的形成，不利于区域间协同发展。
（五）对推动更高水平对外开放支撑不够，不利于国内国际双循环互促
实现高度开放、与外部世界融通发展是构建新发展格局的重要支撑，这要求财税体制要适应全面开放新环境，推动形成全面开放新格局。我国财税制度尚有许多不适应新时代对外开放实际的需要。一方面，进口环节税收制度与政策在“引进来”方面未能发挥较好作用。目前相关政策仍要求对部分有利于经济发展、事关群众福祉的进口商品征收较高的进口环节税收，这不利于改善国内有效供给和满足人民美好生活需要。另一方面，国际税收制度与政策不完善直接影响了企业“走出去”。我国对企业境外收入的税收抵免要求较严，对间接抵免的层级和投资持股比例要求较高，导致了企业境外所得抵免不彻底，再加上优惠方式单一，不利于企业“走出去”。同时，国际税收征管制度不完善，未能有效应对税基侵蚀与利润转移等国际逃税和避税带来的税收治理挑战。B11
（六）财税制度改革相对滞后，不利于其他领域改革顺利推进
当前，我国财税体制改革滞后，影响到了国内要素、商品统一市场的形成，公平竞争制度的构建，进而不利于新发展格局的形成。不利于构建统一的要素市场。在财力分配格局不进行重大调整情况下，土地出让收入仍将是地方政府主要收入来源，城乡统一的建设用地市场较难形成。在属地征收原则下，地方政府会对资本流出设置壁垒。为争夺优质税基和高精尖人才，各地会展开“以邻为壑”的区域实际税率的逐底竞争。不利于构建统一的商品市场。由于以间接税为主的税收体系长期采用生产地征收原则、B12增值税抵扣链条存在断裂B13等财税体制因素使得产业分工受到限制，统一市场难以形成。产品市场流通环节税制设计落后也导致流通环节税负过高，降低了流通环节效率。不利于公平竞争环境构建和户籍制度改革。地方政府财力不足，会诱使地方政府搞区域封锁、政策洼地，不利于公平竞争市场环境的构建。户籍制度改革给地方政府公共服务支出带来巨大压力，如果不加快理顺中央和地方的关系，无法顺利推行。
四、构建与新发展格局相适应的财税制度与政策的基本思路与着力点
（一）基本思路
科学把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，强化目标引领和问题导向，坚持财政有所为与有所不为，充分引领和激发市场在构建新发展格局中的决定性作用，以深化改革、完善政策、加强调控为手段，按长短结合以及安全可持续要求，推动建设与新发展格局相适应的财税运行机制和政策体系。围绕发挥好财税制度和政策对提升技术创新水平、完善内需体系、优化产业结构、兜牢民生底线、促进城乡区域协调发展、防范各类风险与挑战、实现更高水平对外开放的引导作用，对重点领域改革的保障作用，打通堵点，补齐短板，促进由外需驱动的经济发展格局向内需驱动型、制度开放型格局转变，由供需错配转向供给创造需求、需求牵引供给的更高水平动态平衡。 （二）着力点
在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用前提下，发挥好财税制度和政策对加强基础研究投入、强化企业创新主体地位、激发人才创新活力等功能，通过优化财政资金管理和使用、构建全链条税收优惠体系，集中力量攻克“卡脖子”关键核心技术，调动科技人员积极性创造性，加快实现科技自立自强，增强在国内大循环的战略支撑作用。发挥好财税制度和政策在打通制约国民经济循环的关键堵点等功能，加快培育完整内需体系，推动形成强大国内市场;以满足国内需求为基本立足点，实现以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求;加快降低流通成本;完善再分配调节机制、加强基本民生服务，坚决兜牢基本民生底线。发挥好财税制度与政策在深化区域合作和畅通城乡区域经济循环等功能，通过健全国家城乡区域发展战略的财税制度，合理划分各级政府事权与支出责任、完善纵横转移支付制度等，加快形成优势互补的区域经济布局，实现以人为核心的新型城镇化战略，优化国内大循环的空间布局。发挥好财税制度与政策在推动实行更加平衡、更高水平对外开放上的功能，建立与更高水平对外开放经济新体制相适应的财税制度，实现内需与外需高水平协调发展，促进国内国际循环顺畅联通。发挥财政制度与政策在化解各种存量风险和防范增量风险方面的作用，加强政府债务管理，全面强化风险意识，有效防范化解各类风险挑战，为新发展格局构筑安全保障。发挥好财税体制改革对其他领域改革的保障功能，围绕完善预算体制、财政体制、税收制度等，加强财政制度供给，为构建新发展格局创造条件（见图1）。
五、构建与新发展格局形成相适应的财税制度与政策的建议
构建新发展格局是系统性工程，应找准加快构建新发展格局的着力点和突破口，充分发挥财政带动引领作用，突出精准有效，建设与新发展格局相适应的财税制度与政策体系。
（一）优化财政资金投入方向和税收优惠体系，增强科技自立自强在国内大循环的战略支撑作用
健全鼓励支持基础研究、原始创新的财政体制机制。强化国家战略科技力量，优化财政科技资源配置，整合政府部门科技资源，加大对基础研究的投入。灵活采用投资补助、基金注资等方式，鼓励社会力量持续增加基础研究投入。健全符合科技工作规律的科技资金绩效评价机制。强化企业创新主体地位。综合运用财政贴息、股权投资、定制采购等方式加大财政科技资金对企业的支持力度，支持有条件的企业承担国家重大科技项目。严格落实科技型中小企业专项资金扶持政策，扩大专项资金覆盖范围，引导创新资源更多流向企业。更好发挥国家科技成果转化引导基金作用，加快科技成果转移转化。全方位培养、引进、用好科技人才。推进赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。以完善企业所得税和个人所得税为重点，制定鼓励创新人才提供智力支持的税收政策。如，对主要研发人员因科研成果转让所获得的奖金、省级以下政府和企业颁发的重大技术成就奖和技术进步奖、对高新技术企业引进企业急需的技术人才发放的一次性津贴或安家费等奖励和补贴免征个人所得税;进一步提高高新技术企业和科技中小企业职工教育经费税前扣除比例[5]，鼓励企业进行人力资本投资;为进一步吸引境外高端人才以及激发高端人才创新活力，应加快总结在粤港澳大湾区、海南自贸区的个税优惠政策实施经验，并推广至全国[6]。完善鼓励创新的税收优惠体系。结合创新的阶段和环节，灵活运用多种税收优惠方式，从注重有利于科技成果转化和产业化的“事后优惠”转向更加注重基础研发、中试等创新环节和更加关注处于初创期企业的“事前优惠”，见表1。
（二）发挥财政关键引领性作用，破除国内大循环堵点
充分发挥财政引领性作用，畅通生产、分配、流通、消費经济循环各环节，着力打通制约国民经济循环的关键堵点。
加大对前瞻战略性行业关键环节的支持、税收减免以及对重点产品的政府购买，推动产业链供应链优化升级，以高质量供给适应引领创造新需求。增强产业链供应链安全性。完善政府预算制度，将财政资金更多投向存在“卡脖子”的重点领域。聚焦集成电路、新一代信息技术等领域，发挥财政资金对社会资本的引导作用，推动产业化规模化发展。增强产业链供应链竞争力。设立传统产业转型升级基金。支持关键领域产业链协同创新、重点产业升级服务平台建设，补齐产业链供应链短板。给予对外依赖度极高的重点行业企业更低的企业所得税率，降低列入到高新技术产品名录的产品增值税率。强化财政资金和税收引导作用，促进重点行业和领域绿色低碳发展。增强产业链供应链稳定性。积极培育一批具有生态主导力的产业链“链主”企业。利用国家中小企业发展基金等，引导社会资本共同加大对“专精特新”中小企业支持力度。加大财政支持普惠金融发展力度，更好发挥政府性融资担保机构增信作用。推动中小企业与龙头企业协同创新，提高产业配套能力。
强化财税支持和引导，加快培育完整内需体系，形成消费和投资互促共进的强大国内市场。一是扩大财政在稳消费中的基础性作用。形成可持续的消费意愿和能力。进一步健全社会保障、社会救助、优抚安置等制度体系，降低预防性储蓄动机。完善收入分配制度，改善个人所得税，减少税率档次，拉大中低档级距，减轻中等收入群体税负，提升消费潜力。优化城乡居民消费结构和持续扩大消费需求。适当增加公共消费。积极支持与新型消费有关的新基建，出台针对新型消费领域企业的增值税减免及补贴政策，鼓励地方出台消费更新换代奖补政策。建立消费税征收范围动态调整机制，优化税率结构，引导城乡居民消费升级和绿色消费行为构建。B14二是发挥政府在扩大有效投资方面的撬动作用。完善财政资金投向，使其更多投向新兴产业、公共服务等领域，确保国家重大战略工程和任务得到财力保障。完善政府投资方式，发挥政府资金的引领作用，激发民间投资活力，增强投资增长后劲。发展税收引导作用，有效扩大对战新产业的投资，引导企业加大设备更新和技术改造。
降低全社会流通成本。大力支持现代流通体系建设，精准补齐“硬件”设施短板。构建横向税收协调机制，不断清理地方“土政策”，打通增值税抵扣链条，促进上下游产业的跨区域分工互联。发挥财政资金在补齐农村流通短板的作用，助力扩大农村消费市场。 坚决兜牢基本民生底线，不断实现人民对美好生活的向往。完善再分配机制。进一步优化个人所得税制度，合理扩大综合计征范围，同时建立专项附加扣除动态调整机制;重塑房地产税体系，加快建立具有我国特点的遗产赠与税。强化就业优先政策。统筹用好各类就业补助资金，抓好重点群体就业，完善困难人员就业帮扶政策;加大失业保险稳岗返还范围和力度。加强就业公共服务。加强基本民生服务。健全多层次社会保障体系，尽快实现基本养老保险全国统筹，促进基本医疗保险、失业保险省级统筹;完善优抚安置等政策，增强社会救助制度兜底保障功能;加快补齐基本公共服务短板，健全基本公共服务保障基础标准的动态调整机制，重点完善基本公共服务领域共同事权的支出责任和分担方式。
（三）发挥财政促进城乡区域协调发展的作用，优化国内大循环的空间布局
全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。深入落实粮食补贴和产粮大县奖励等政策，促进优化农产品结构，提高农业质量效益。推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，合理安排财政投入规模和优化投入结构，持续推进脱贫地区发展。加大对农村公共服务和社会事业的投入力度，着力改善和提高广大农民群众生活水平。充分发挥财政在保障粮食安全方面的重要作用。强化耕地保护与农田水利建设，深化粮食收储制度改革，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆市场化收购加生产者补贴机制，提升收储调控能力[3]。增强中央财政对重点和困难地区政府运转、民生保障和基本公共服务的兜底功能。促进转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本和农业转移人口数量相衔接，增强资金分配的科学性。建立针对发生重大灾害地区的财政救助机制。健全对重点生态功能区、特殊类型地区以及粮食主产区的纵向补偿机制，形成宜山则山、宜粮则粮、宜工则工、宜商则商的区域格局。增强横向转移支付制度对区域协调发展的促进作用。鼓励地方建立协调开展生态环境保护和治理的横向转移支付制度，健全对口支援等中国特色横向转移支付资金的筹集和使用机制。
（四）着重完善进出口环节税收制度，打造顺畅联通的国内国际双循环
降低关税总水平，推进中外经济贸易投资合作，扩大对外开放。完善进口环节税收制度，增加优质产品进口，满足国内消费升级和多样化的需要。同时，密切关注国际税改动态，建立健全针对数字经济等新经济业态的税收规则和征管体系。推进外贸企业转型发展。抓紧完善“两高一资”产品甄别工作，对不属于“两高一资”的出口产品按名义税率予以出口退税。推动外贸外资公共服务平台建设，促进外贸外资循环畅通。全面实行综合限额抵免，实施对外投资企业亏损结转和追补机制。加强国际税收协调，降低因税制不协调引发贸易争端的风险。积极参与国际反避税规则制定与信息交换，有效防范税基侵蚀和利润转移。支持高质量共建“一带一路”，加强资金融通务实合作。推动加快海南自由贸易港等建设，建设对外开放新高地。
（五）强化风险意识，牢牢为新发展格局构筑安全保障
充分发挥财政在防范化解风险、支持安全发展方面的重要作用，针对影响经济安全的突出问题，加大财政策资金支持的力度，确保粮食、能源、科技、卫生健康等重要行业和关键领域安全[3]。突出防范地方政府隐性债务风险，建立健全科学的地方政府举债融资机制。同时，有序推进高风险金融机构处置。另外，构建新发展格局是长期性问题，需要长远结合、有的放矢，在合理预计财政收入与财政支出，保障财政可持续性的基础上，实施有利于构建新发展格局的财税政策，防止脱离实际，一定程度上保证财政安全。
（六）建立现代财政制度，创造新发展格局顺利构建的财税环境
深化預算管理制度改革。强化财政资源统筹，加强四本预算的衔接，更好集中力量办大事。以扩范围、优机制、强管理为手段建立常态化财政资金直达机制，强化预算绩效管理。加强中期财政规划管理，紧紧围绕党中央重大决策部署，按轻重缓急，加强对国家重点改革的财力保障。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。明确中央和地方政府事权与支出责任，适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务以及跨区域外部性强的事务明确为中央事权。进一步理顺中央和地方收入划分，保证基层财政有稳定收入来源。推进省以下财政事权和支出责任划分改革，推动财力向困难地区和基层倾斜[3]。构建与新发展格局相适应的现代税收制度。优化税制结构，适当提高直接税比重[7]，加强对资本、高收入群体的调节力度。完善绿色税收体系，促进“碳达峰、碳中和”目标实现。健全地方税体系，后移消费税征收环节，培育地方税源。通过立法授权适当扩大省级税收管理权限。
[注释]
① 完善政府投资方式，有效发挥财政资金对鼓励创新的“四两拨千斤”的引导作用，进一步激发社会资本投向创新领域，解决重点领域重点行业创新企业资金需求。完善政府购买政策，有效减少创新过程中存在的技术、产品生命周期、市场、创新收益分配等众多不确定性，分担创新风险，促进创新主体生产、研发更多的产品并把成果快速推向市场。财政补贴政策能够直接为创新主体提供资金流，减轻创新压力。同样，实施税收优惠政策也是一种高效抵御风险和纠正外部性的手段。政府通过税收优惠政策支持具有较大外部性的科技创新，相当于政府承担了一部分研究开发、成果转化的创新成本和风险，有利于降低创新成本，增加创新支出的税后收益，从而有效克服社会边际价值和私人部门边际价值不等所引起的资源配置上的非最优，最终促进创新投入提高、新技术产业化以及新产品推广运用。
② 2020年我国高技术制造业投资增速达11 .5%，5G、工业互联网等“新基建”加快建设，为传统产业转型升级注入了新动能。
③ PPP模式是社会资本参与“两新一重”建设的关键手段。2020年上半年，全国PPP综合信息平台管理库新入库项目482个，投资数额为7 935亿元，其中，“两新一重”新入库项目投资占全部新入库项目的84 .3%。 ④ 关税总水平从9 .8%降至7 .5%。
⑤ 加快税收协定签订，我国已与120余个国家和地区建立了包括避免双重征税协定和情报交换协定在内的双边税收合作法律机制，基本覆盖了我国主要投资目的地和投资来源地。逐步完善了税收政策和优化了征管流程，从“谈签协定维权益、改善服务促发展、加强合作谋共赢”三个方面支持助推高水平对外开放。对“一带一路”沿线国家和我国主要投资目的地在内的100余个国家和地区，全面开展税收政策研究，分国别发布税收指南，介绍有关国家税收政策，提示对外投资税收风险。利用税收协定项下的双边协商机制，积极与协定伙伴就跨境涉税争议开展双边协商，有效化解涉税争端。
⑥ 优化税制结构，积极推动房地产税立法改革、加大对个人收入和财富的调节力度等，逐步起到了提高直接税比重、降低间接税比重的作用。完善了税收制度，增值税、个人所得税等改革取得重大进展，多个减税政策已上升到税法层面，形成了更加有力的长远制度安排，税收的调节作用变得更加全面。
⑦ 政府采购对自主创新产品和服务的配套政策不完善，采购规模偏小，拉动作用有限。政府采购首台套的支持力度和覆盖范围仍有待提升，缺乏配套性政策支持。
⑧ 财政预算对创新人才、团队和机构的限制规定较多，科研事业单位工资总额限额管理制度、科研人员薪酬制度、科研经费管理制度、由财政性资金支持形成的科技成果权属制度安排等存在明显不适应创新活动特点问题。
⑨ 将劳务报酬、稿酬和特许权使用费等三项所得综合计征，并适用最高边际税率为45%的七级超额累进税率，无疑加重了创新创造者的税收负担，不利于鼓励创新。欧洲一些国家即是例证，其人才外流和全球竞争力的下降，与个人所得税边际税率过高有很大关联。我国个人所得税综合所得的45%的最高边际税率不仅高于主要竞争对手美国，高于俄罗斯、印度、巴西等金砖国家和周边国家，也高于大部分OECD国家。45%的最高边际税率，让国外一些高端人才对来华就业创业望而却步。在当前全球科技竞争加剧，尤其是中美科技竞争日趋激烈下，必须尽快解决最高边际税率过高问题，消除税制对创新的抑制因素。
⑩ 郭春麗，刘方，推进供给侧结构性改革下的财税体制与政策框架，2017年国家发改委第十二届中青年干部经济研讨改革会优秀论文。
? 目前，部分“走出去”企业可以通过搭建离岸体系、无偿向境外投资目的地输出无形资产、不申报或少申报境外所得等方式规避税收管辖权，通过关联交易和转让定价侵蚀税基转移利润。
? 该原则的实施存在税源背离，导致各区域政府限制本地生产资源流出和外地商品流入，通过市场分割减少间接税生产地征收原则对本地税收收入的负面影响。
? 现行增值税制度使得上下游产业间分工受到约束，上下游交易往来以及产业分工合作程度与增值税抵扣链条的完整性密切相关。由于纳税人身份差异、税务票据多样化、税率或征收率档次差异以及税制设计中的一些特殊规定等原因，当前我国增值税的抵扣链条存在断裂，不利于推进上下游产业间分工。
? 为进一步释放消费潜力，建议调出部分价值相对较低的高端大众消费品，将更多高消费、高能耗、高污染产品和服务行为纳入消费税征收范围。
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[3]刘昆.积极发挥财政职能作用推动加快构建新发展格局[N].学习时报，2020-12-11（1）.
[4]王一鸣.百年大变局、高质量发展与构建新发展格局[J].管理世界，2020（12）：1-13.
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[7]王军.充分发挥税收职能作用积极服务全面建设社会主义现代化国家[N].学习时报，2020-11-11（1）.
Study on the Construction of a Fiscal and Taxation System and Policy
in Line with the New Development Pattern
Liu Fang
（Institute of Market and Price Research，National Development and Reform Commission， Beijing 100038，China）
Abstract： Scientific fiscal and taxation system and policy is an important policy tool and system guarantee to promote the construction of new development pattern. At present， a series of important measures have been taken to expand domestic demand， promote innovation and entrepreneurship， optimize the industrial structure， promote coordinated development between urban and rural areas， and promote higherlevel openingup. However， there are still some problems in the fiscal and taxation system in promoting the construction of the new development pattern， such as the weak innovation incentive ， the unfavorable tax structure to adjust the industrial structure and expand the middleincome group， and the lack of the transfer payment system to support the coordinated development of urban and rural areas. In the future， to promote the construction of a proper fiscal and taxation system and operating mechanism in line with the new development pattern， we should strengthen goal guidance and problem orientation and take improving policy， deepening reform and enforcing regulation and control as measures， focusing on the safeguard function of the fiscal and taxation systems and policies to the reform of highlighted areas and the its guiding role in promoting the level of technological innovation， improving the domestic demand system， optimizing the industrial structure， securing the bottom line of people’s livelihood， promoting the coordinated development of urban and rural areas， preventing various risks and challenges， and achieving a higher level of opening up.
Key words： new development pattern; fiscal system; fiscal and taxation policy; dual circulation