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摘 要：在美国历史上，弹劾总统的政治实践虽不多见，但从克林顿到特朗普，短短20余年间，弹劾案发生的频率仍然很高。从历史的视角观察，克林顿与特朗普弹劾案之间存在着一定的相似之处，二者皆是党派斗争极化的产物。不过，与前者相比，特朗普总统弹劾案中党派斗争的政治性报复既明显又无序，同时极化的党派斗争又将弹劾作为“政治宪法化”的手段。“电话门”引发的对特朗普总统弹劾，不仅凸显了政治性弹劾的特质，降低了弹劾标准，而且加剧了美国政治生态的恶化，进一步威胁着美国政府权力结构的稳定。
关键词：美国政治;弹劾制度;克林顿总统;特朗普总统;权力制衡
作者简介：石庆环，辽宁大学历史学院教授、博士生导师（沈阳110036）;刘博然，辽宁大学历史学院博士研究生（沈阳110036）
基金项目：辽宁省教育厅基础研究项目（LJC202016）;韩国财团辽宁大学亚洲研究中心项目（Y201909）
DOI编码：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.016
2019年12月18日，在“电话门”调查12周之后，美国众议院通过对特朗普总统弹劾条款，特朗普便成为美国历史上第三位受到弹劾指控的总统，①而2020年2月5日参议院宣告特朗普总统无罪，却又重蹈了克林顿总统弹劾案结局的覆辙。由此可见，特朗普弹劾案仍未摆脱党派间政治较量的羁绊，相反，民主党启动弹劾调查的门槛之低，程序之草率，罪名之模棱，则令人赧然。从宪政规则上看，美国的弹劾权为国会所独有，是其限制美国总统行政专权的底线性监察权力，尤其是弹劾规制中“其他重罪或轻罪”的规定，为弹劾门槛提供了灵活的解释空间，因此，弹劾制度也更容易因政治纠葛而成为党派报复的政治手段。更糟糕的是，如果弹劾标准因党派斗争而一降再降，则会动摇美国政府权力结构的稳定。在当今美国政治极化的现实面前，因“电话门”而发起的总统弹劾，一定程度上威胁着美国分权制衡的民主制度。本文主要关注的问题是，一方面美国弹劾制度的政治性与政治性弹劾，因党派斗争极化的弹劾演变成为政治宪法化的手段;另一方面从克林顿和特朗普弹劾案出发，论证党派斗争极化是政治性弹劾的肇因，而非确有事实上的政务罪，并以此为基点，尝试对2020年美国大选和当代美国政治走势有一个前瞻性的思考。
一、美国弹劾制度的缘起及政治特性
在英美两国宪法语境下，限制权力是保证宪政活力的题中之义。为防止国家元首与其他高级官员滥用权力，践踏民主法治，弹劾是遏制行政权力决堤的最后一道防线。弹劾最早可追溯至中世纪早期的英国，当时议会的弹劾实质上是一种同意的权力，即批准英王对官员及其他臣民的审判，更具“橡皮图章”的意义。随着英国议会政治的崛起以及王权的衰弱，1376年，“贤明国会”确立了议会主导的弹劾权，下院作为起诉人，有正规的起诉状，上院则独立行使审判权，并允许被告自我辩护。这种做法不仅为弹劾的司法程序提供了雏形，还表明“至少在议会召开期间对政府大臣进行司法裁判的权力不属于国王，而属于上下两院”。①
美国的弹劾权因循母国传统。在18世纪，北美殖民地的立法者便采纳了弹劾制度。面对难以控制的王室任命，殖民地议会引用来自英国下议院的宪法权利“‘国家的伟大调查’（ grand inquest of thenation）.以寻找和起诉殖民地权力领域内不可触摸的王权拥有者”。②美国独立后，各州宪法文本大多提及弹劾。例如，1776年的北卡罗来纳州宪法第23条规定：“州长及其他官员，如因违反本宪法任何部分，抑或因行政失当和贪污而触犯国家利益，会被检控。经由议会，或本州最高司法机关大陪审团之控诉而遭到弹劾。”③在制宪会议上，就弹劾权限制行政长官滥用权力这一问题，制宪先父们展开了激烈的讨辩论。首先，是否应该保留弹劾权，制宪代表们意见不一。提议删去“弹劾”语句的代表们认为，总统任期有限，改选本身就是一种慢性弹劾，且弹劾权在议会手里，会造成总统对立法机关的依赖。例如，制宪代表莫里斯坚持，“没有可能会被处罚的共犯，行政长官是无法犯罪的，一旦他再次当选，便可自证清白。此外谁来弹劾，弹劾是否悬置其职务？如果不是这样，错误还会继续。如果是这样，弹劾将近乎于免职，会令行政官依赖于要弹劾他的人”。而麦迪逊则认为，“必须作出一些规定以保护社区免遭行政官无能、疏忽、背信弃义的侵害。任期制不足以提供一个充分的保障，上任后仍有无能的风险，可使其政府变得贪婪与专制，亦可能投敌叛国”。④经过辩论后，制宪代表们经投票后决定保留弹劾条款。其次，弹劾的审判权应交予国会还是联邦最高法院，亦是一个焦点问题。立法专制是麦迪逊的梦魇，按照原初方案，在众议院掌握弹劾权的前提下，如果审判权再交给参议院，将行政首脑置于这种宪政劣势之下，行政向立法倾斜，制衡体制将被解构，造成立法专制的局面，所以，麦迪逊更倾向“由最高法院来审理弹劾，或者更确切地说，最高法院应成为弹劾程序中的一个重要部分”。反对者则认为，最高法院不能胜任这一角色。在其代表人物莫里斯看来，“最高法院人数太少，可能会因私利而折腰，被拉拢而导致腐败”。谢尔曼也认为，“最高法院审判总统并不妥帖，因为法官就是总统任命的”。⑤最后经制宪代表投票，弹劾的审判权仍归参议院，但代表们还接受了梅森上校的提议，在原有的叛国罪和受贿罪后面，“增加了行政不当（ maladministration）”的表述。然而，当时由于“行政不当”这一标准语意表述相对模糊，经讨论又将其改为“针对联邦的重罪和其他轻罪”。
经过制宪会议的辩论，关于弹劾的对象及条件，最终在美国宪法文本中的表述是：“总统、副总统及合众国之一切文职官员因叛国罪、贿赂罪及其他重罪轻罪而遭弹劾并被判定有罪时应予以免职。”①在弹劾程序上，美国宪法规定，众议院拥有唯一的弹劾权，任何人都可以向众议院提起对高级行政官员渎职的诉讼。通常情况下，诉讼由众议院议长、州立法机关、大陪审团、特别检察官或总统（指控法官或其他非总统官员）等提出。收到正式指控后，众议院司法委员会进行调查，如若情况属实，至少构成一项弹劾条件，那么委员会将起草弹劾动议，交由众议院辩论，以投票形式决定是否弹劾，只要达到出席代表的简单多数即可发起弹劾。此时，众议院议长则为原告，被弹劾的总统或其他官员则为被告。当然，众议院雖拥有弹劾权，但审判权的唯一拥有者则为参议院，宪法规定：“参议院有审讯一切弹劾案之全权。”②当弹劾程序的审判阶段开始，参议院的角色便是与陪审团类似的审判机构，具有司法性质，这与大陆法系处理行政诉讼的行政法院相类似。另外，美国的弹劾制度在设计上仍然体现了普通法系的特点，即最高法院的首席大法官作为审判法官主持弹劾程序。值得注意的是，虽然首席大法官负责监督所有程序性问题是否正当，但其裁决则可以被参议员以简单多数推翻。在审查所有的证据和证词时，参议院经过全面彻底的辩论之后，议员们开始进行投票，超过三分之二的票数则意味着赞成对一项弹劾条款的定罪，被定罪后的官员则立即被免职。参议院还可进行一次单独投票，决定是否施行进一步的惩罚，简单多数票即可。在总统弹劾案中，如果总统被定罪免职，副总统将立即就任总统。同时，总统被免职后，其罪行仍需通过司法系统进行相关审判，并给予刑事处罚。如果弹劾失败，被宣告无罪的总统将以书面形式告知参议院和众议院议长，其仍有履行职权的能力。然而，弹劾程序本身便有着无法弥补的政治创口，无罪开释仍然会让人怀疑总统或其他官员是真的无罪还是缺乏证据而成为落网之鱼，或者说，“任何被弹劾的官员，即使最终被判无罪，也常常被怀疑有罪”。③由此不难看出，一旦发起弹劾，无论结果如何，对被起诉的总统或其他官员的政治破坏性都是不可逆的。 之所以如此，主要是弹劾制度本身的政治特性所致。具体原因在于：第一，美国宪法的表述造成了弹劾语境的含糊。当“叛国、贿赂及其他重罪轻罪”成为弹劾标准时，弹劾便具有了灵活性的特征。“叛国”与“贿赂”在美国宪法中有明确的判定标准，但“其他重罪及轻罪”的表述，并未改变其语意的模棱。解释这一表述的权力包含在弹劾权之中，为众议院独有。美国法学家布莱克认为，弹劾的罪行并不是只包括一般意义上的罪行，“其他重罪或轻罪”虽然难以明确界定，但根据同类规则，其与贿赂罪与叛国罪一样，这些罪行都是极其严重的，在某种程度上腐化政治进程或颠覆政府，无论法典上的条文如何规定，对一个重视荣誉或一位好公民来说，都是罪大恶极的。④中国学者也认为：“可弹劾的行为既可以是犯罪性行为，也可以是非犯罪性行为。也就是说，重罪和轻罪并不必然要求行为的犯罪性。”⑤通过上述学者的阐释，我们首先看到：弹劾的标准是动态的，弹劾案在不同的历史语境下会掺人足够多的政治变量。可以说，个案的弹劾标准，指控条件都无法成为先例而约束弹劾权的使用。第二，作为特殊的行政诉讼，弹劾审理的案件性质便是与政治息息相关的，审判客体带有明显的政治倾向，作为审判主体的国会又是政治利益盘根错节的中心。换言之，弹劾常常会成为政治博弈的角斗场。第三，弹劾政治性的背后渗透着分权制衡的内在逻辑。麦迪逊早就意识到，宪政体制“最需要防备的，是各种权力被逐渐集中到一个部门，所以防备的方法是，赋予各部门主管官员的宪法手段，使他们各自具备抵御其他部门蚕食的权力”。行政与立法的良性互动需要制度性的保障，弹劾可以看作是国会对抗暴君的有力手段，同时也可以看作是派系报复的有力手段。当然，麦迪逊对这一问题的思索更带有理想主义的色彩，他认为，“联邦共和国的所有权力都来源于社会、依附于社会，社会本身会分解成许许多多的部分、利益和公民阶层，个人的利益、少数的利益不大可能受到多数利益结合的威胁”。①而汉密尔顿则提醒人们，要警惕众议院多数的迫害，要知晓“派性的恶魔，在某些季节就会把它的权杖指向所有人多的机构”。②现在看来，汉密尔顿对派系斗争的理解更具预见性。弹劾的特点就是集中所有民众的目光，给出唯二的解决路径，所以多元化的民意很难在弹劾案中得到体现;相反，党派间的博弈则更为突出。分权制衡下的宪政体制是以部门间的周期性冲突达到平衡的，美国建国初期的联邦政府职能是弱于州政府，甚至弱于社区的政治实体，因此，政治共识始终保持在可控的范围之内。内战后，美国开始国家转型，极其有限的政府权力无法适应快速的社会发展，联邦政府面临的问题日趋升级，行政与立法共同处理的问题增多，利益的纠葛更加复杂。在政府权力扩张的同时，府会间矛盾加深。在府会施政理念偏差达到难以妥协，且总统有疑似渎职的犯罪事实的情况下，弹劾便发展成为国会制约行政权的底线性权力。
综上，可以看出，弹劾权的宪法性基因中有着根深蒂固的政治特性，其灵活的解释空间也埋下了府会斗争极化的隐患。美国宪法将对行政监察权交予国会，弹劾则是国会监察权的底線，所以慎言弹劾是保障美国宪政体制稳定的关键。但随着现代美国政治的演进，总统领导下的行政分支日益成为分权制衡体制中最为重要的一环，国会与总统的矛盾在复杂的美国政治生态下愈发尖锐，而弹劾对国会而言，不失为对抗总统的杀手锏。
二、政治性弹劾的肇端：克林顿总统的“莱温斯基案”
弹劾机制的政治性要求国会审慎待之。纵观美国历史，在克林顿政府之前，仅有两位总统涉及弹劾，而只有安德鲁·约翰逊总统走过完整的弹劾程序。早在1866年，约翰逊总统对民权法案的多次否决便引起了国会的不满，后者最终以叛国罪来弹劾总统，为其罗列了“包括干涉国家重建、滥用赦免权以及行为失检”③在内的罪名，并且在府会关于重建政策的巨大分歧下，众议院还具体罗列出14条弹劾条款弹劾约翰逊总统，最后因国会温和派的妥协，对约翰逊总统的弹劾以失败收场。尽管如此，约翰逊弹劾案还是产生了较为深远的政治影响，进一步说，在“保持政府权力的平衡”④的同时，也为弹劾总统开创了先例。到了20世纪七十年代，因1972年“水门事件”失信于民众的尼克松总统，最后选择了辞职，逃避了众议院对其发起的弹劾。就弹劾目的和程序上分析，前两者与后来的克林顿和特朗普的政治性弹劾并不相同。从目的上看，约翰逊总统试图逾越国会贯彻自己的政治意志，其对国会政策的否决超过前任任何一位总统，在国会立法意志被阻挠的前提下，行政与立法分支之间的争权造成了体制上的失衡。国会为了维护自身的权力和扭转权力的失衡，以至于最终启用了弹劾程序。尼克松总统的“水门案”则在媒体曝光、有违法事实的前提下，为了平息众怒，国会作出了弹劾总统的考虑。与前者相比较，国会动议对克林顿总统与特朗普总统的弹劾，政治斗争色彩更浓。首先，以“性丑闻”和没有实质证据的“电话门”为原由弹劾克林顿和特朗普，国会是以弹劾制度为手段的政治斗争，是党派意识形态极化的外显，以至于最终在弹劾案中获得党派利益;其次，从程序上看，后者亦缺少严谨性。在约翰逊总统弹劾案中，众议院列出了约翰逊总统11条罪状，并仅差一票险遭弹劾。可见，当时弹劾是在基于程序正义的基础上，对弹劾的政治考量也是审慎的。而克林顿案中独立检察官斯塔尔越俎代庖地替众议院做了弹劾决定，并将弹劾报告曝光在网络，弹劾制度成了打击总统的有力武器。特朗普案中的众议院议长佩洛西更是陷入党派复仇的狂热之中。
府会斗争贯彻于克林顿总统任期的始终，并以弹劾作为了断。1992年克林顿当选为美国总统，不同于以往民主党的总统候选人，克林顿奉行“第三条道路”，争取美国中产阶级的支持，同时并不放弃传统民主党的施政纲领，宣称自己是“新民主党人”。克林顿总统第一任期的前半段看似开局良好，民主党在两院皆占有多数席位，参议院有57参议员，众议院有258名众议员，克林顿的行政立法应较为顺利，并且民主党有望在全权政府下赢得1994年国会的中期选举。但103届国会未能如愿形成民主党投票联盟，反而导致了严重的党派分裂。究其肇因，这既是克林顿自身施政的两边不讨好，又是民主党内部的分裂所致。首先，克林顿前期的政治策略让自己陷入两难困境。克林顿于1993年1月22日发布一项行政命令解除军队同性恋的禁令，此命令在五角大楼和国会山引起了较大的争议。经过妥协，7月克林顿总统发布了国防部1304.26号指令，即“不问不说”（DADT）政策，并于1994年2月28日生效。同时，克林顿在削减财政、增税等一系列经济政策上，也未得到自由派民主党人的支持。其次，民主党内部的撕裂难以在国会形成投票联盟，阻碍了总统上任初期推动的立法意愿。相较于共和党，民主党的政治意识形态自权利革命后偏向激进，支持民主党的选民更加多元化，这种多元化带来的现实困境便是利益的多元化。民主党虽代表的是劳工、少数族裔、女性、无神论者等弱势群体的利益，但在这些群体内部，群体与群体之间都有着不同的利益诉求，多元的利益诉求难以在国会形成政治共识，在立法上难以与总统同步。不仅如此，克林顿主要由民主党领袖委员会（DLC）支持，而委员会以“新民主党人”自居，更多地关注选民超越党派的中间道路，这与传统民主党的自由主义政策有所差异。在此前提下，以“新民主党人”自称的克林顿在许多政治议题上与激进的民主党人并不站在一边。在克林顿看来，以往左翼民主党人的政策太过激进，所以“公开承认民主党过去的错误，可能成为学习如何说服他人相信民主党改革诚意的第一步”。①关于这一点，正如克林顿演讲首席撰稿人大卫·库斯内特所言：“我们必须超越我们的基础，做不同于过去的事情。”②并且，政治抱负的不同，也导致了国会民主党人与总统民主党人之间的分化。与民主党相反，共和党自20世纪七十年代末期开始便在全国范围的影响不断扩大，并且选民基础更加同质化，共同的利益诉求加强了共和党人的团结，提高了共和党在国会中的政治地位。更为重要的是，民主党内部分裂所造成的破坏性影响给了共和党可乘之机，1994年的中期选举，令执政的民主党付出了惨烈代价。长期以来，许多民主党人一直认为，成为多数党是“他们与生俱来的权利，而不是暂时的好运”。③1994年国会中期选举的结果，令民主党人咋舌，共和党人在众议院增加了52个席位，在参议院增加了8个席位，42年以来首次控制国会。伴随参众两院易主，克林顿政府受到了共和党的全面牵制，这也意味着府会间的斗争走向极化。在这次国会选举中，共和党著名的保守派人物纽特·金里奇出任了众议院院长。作为在本次选举中共和党的政策设计师，金里奇提出了名为“美利坚契约”（ Contract With America）的共和党施政纲领，内容包括平衡预算法案、个人责任法案、美国梦复兴法案等10项法案，这些内容都直指执政党的自由主义立场。金里奇在众议院推动的“共和党革命”气势逼人，一些评论家甚至认为，在第104届国会中，金里奇建立了自“沙皇”坎农以来最强大的议长职位，试图重建“国会政府”。①从这个意义上说，新一届国会的组成，标志着克林顿政府从执政党内部分裂的全权政府转变成由共和党控制两院的分裂政府，府会矛盾日趋尖锐，而到独立检察官斯塔尔开始“白水门”调查后，这种矛盾便达到了白热化的程度。 1994年，独立检察官斯塔尔接受了“白水门”调查任务，并发现了克林顿总统与白宫实习生莫妮卡·莱温斯基的性丑闻，司法部长授权斯塔尔调查此事。在独立检察官斯塔尔的狂热调查下，由共和党控制下的众议院最终启动了对克林顿总统的弹劾动议。但当时众议院仍纠结于对克林顿总统妨碍司法及作伪证的两项指控是否符合弹劾标准，以及两项指控的定罪是属于普通的刑事案件还是行政高级官员的刑事案件。并且，“有的构成弹劾的重罪和轻罪不需要先构成普通罪，而有的普通罪却构不成弹劾罪中的其他重罪和轻罪”。②如果克林顿动用总统的行政特权，并在结果上对国家利益造成了事实上的损害，愧对民众的信任，对其提起的两项指控是符合弹劾标准的，但如果克林顿的行为并不符合上述条件，则应在总统任期结束后交由普通法庭审理。同时，这两项指控的案件性质本身是总统的私人行为，总统作为一国元首，媒体的狂轰乱炸及斯塔尔的穷追不舍使其私人领域被公共化。正如美国著名历史学家亚瑟·施莱辛格在弹劾听证会所言：“我怀疑在这个房间里的人是从来没为自己的情感生活在某个时刻说过谎……我们会成为世界的笑柄……如果进行弹劾的话。”③特别法律顾问、弹劾特别工作组负责人格雷戈里·克雷格也认为，“这两项指控存在宪法上的足够支持，事实上毫无根据。任何负责任的检察官都不会考虑以此证据提出指控，并考虑在此基础上撤换总统，这将是美国历史上最具破坏性的党派之争”。④正因为如此，直到《斯塔尔报告》提交国会两个月后，宪法小组委员会才听取了历史学家和法学教授关于“其他重罪和轻罪”的正確解释证词，但这个问题并未提交众议院司法委员会讨论并获得通过。因为有人怀疑委员会并没有确定一个标准，担心“这样做会暴露调查的党派性质”。⑤在弹劾调查的过程中，府会间不断相互攻讦，一方面“克林顿的助手和律师认为独立检察官在程序上存在缺陷，是党派及个人报复的产物，构成了对纳税人资金的浪费，而且当盘问证据时，其结论极端且不合理”。⑥白宫方面将其描述成纯粹的政治报复;另一方面国会共和党方面则坚持总统不能凌驾于法律之上。然而，政治性弹劾的标准不再是总统其人是否犯了危害国家的“重罪和轻罪”，而是党派的政治考量。这一点正像美国学者所指出的那样，“重罪或轻罪应与职位相关行为有关，而与个人行为无关”。⑦弹劾的政治性后果是不可逆的，如果弹劾失败，行政长官会被认为是凌驾于法律之上，并且会给总统的形象和信誉带来永久性的伤害。换句话说，人们在提到克林顿总统的时候，首先想到的并不是其“中间道路”为美国20世纪末带来的经济繁荣，而是与白宫实习生的“性丑闻”;如果弹劾奏效，以这种过于草率的政治原因为理由，这会直接威胁总统的行政权。在这个意义上，弹劾权不仅成为国会的政治核武器，而且在一定程度上挑战了宪法的权威，因为当时对克林顿总统的弹劾是在为弹劾设置一个与制宪者初衷相悖的低标准。更为严重的是，克林顿弹劾案中的政党斗争还演化出“斯塔尔一海德”（ Starr-hyde Theory）理论，这被看作是一种“全新激进的共和党尝试”，即“以严格的党内路线投票和无视中期选举结果为特征，代表着‘派系恶魔’，降低弹劾的门槛，将弹劾扩展至总统个人的不当行为”。①很显然，这样的政治性弹劾将会破坏宪政体制的平衡，为未来限制总统行为及对总统个人的政治报复开创先例。
20世纪90年代，美国围绕克林顿总统性丑闻而启动的弹劾程序，改变了旧有的弹劾语境，弹劾的宪政监察机制因政党政治激变为解决党派冲突的手段，这也被称之为“政治宪法化”。②当然，弹劾这一宪法手段需要政治环境的供养，在府会间冲突不至白热化时，弹劾并未频繁出现在政论之中。而从历史规律所推演出的相似性，则为解读当下美国府会之争提供了珍贵的史料，进一步说，特朗普总统与民主党众议院的政治斗争，便是克林顿总统弹劾案在21世纪的真实写照和翻版，只不过这是一次更为极端、更为草率的政治性弹劾罢了。
二.、政治极化的弹劾：特朗普总统的“电话门案”
自2016年当选以来，特朗普总统的施政主张饱受争议，尤与国内民主党人的缠斗为甚，一定程度上与克林顿政府时期的政治环境有着惊人的相似之处，但党派矛盾较以往更尖锐。弹劾这一宪法“核武器”成为了左派民主党人恫吓特朗普总统的政治预言。可以说，弹劾的语境化贯穿着特朗普总统的第一任期，民主党始终没有放弃弹劾总统的努力。就2016年特朗普的商业问题，《纽约时报》便撰文称，特朗普与外国国有企业的财务往来可能违反了宪法，③五位民主党人正在寻求方法试图弹劾特朗普。④2017年初，激进自由派人士发起了弹劾特朗普的动议，其中反对特朗普政府的美国公民自由联盟执行主任安东尼声坚持认为，“特朗普总统从上任第一天起就违反了宪法和联邦法规，我们计划采取强有力的行动，确保不会出现最严重的违宪行为”。⑤自2017年5月始，历时两年的“通俄门”调查也并未对总统做出实质性的定罪。2019年3月22日，司法部长巴尔向国会提交特别检察官穆勒的调查结果，巴尔在报告中称：“没有相关的决定性证据能够证明总统妨碍司法。”⑥而民主党对调查结果并不买帐，佩洛西称：“将对唐纳德·特朗普总统展开更为积极、广泛的调查。”⑦不难看出，左派民主党人试图利用“通俄门”弹劾总统。
乌克兰“电话门”把对特朗普总统弹劾推向了高潮。2019年7月25日.特朗普总统就美国冻结乌克兰军事援助问题与乌克兰总统进行通话。2019年8月12日，一名美国情报机构的“吹哨人”向其上级提交报告，报告称特朗普总统与乌克兰总统通话时，向其施压，要求其调查特朗普2020年总统大选的潜在对手乔·拜登和儿子亨特·拜登及CrowdStrike公司，并与司法部长巴尔及其私人律师鲁迪·朱利安妮讨论了这些问题。9月18日，《华盛顿邮报》和《纽约时报》纷纷披露“电话门”更多细节。9月24日，民主党抓住这一机会，佩洛西议长发起了对特朗普总统的弹劾调查。佩洛西认为，“特朗普政府的行为暴露了一个不光彩的事实，那就是总统背叛了其就职誓言，背叛了我们的国家安全，背叛了我们选举的公正性”。①在“电话门”调查中，民主党众议院的党派目的性极强，且十分草率。从调查人员的任命来看，作为事实上行使权力的“特别检察官”，众议院情报委员会主席亚当·希夫的民主党背景实在难以服众。而在调查过程中，国会众议院共和党党鞭斯卡利斯在推特上则斥责民主党“试图阻止国会的共和党议员进入希夫的秘密弹劾程序。美国人民应该享有知情权，民主党闭门造车的弹劾计划不能够再继续！”②不仅如此，在一次采访中，亚当·希夫坚持，总统可能犯有贿赂罪，其贿赂表现在“寻求外国干涉美国选举，利用官方行为换取政治恩惠”。③关于贿赂罪的定义，希夫强调贿赂是宪法规定的可弹劾的罪行之一，其在宪法制定时的含义与今天人们普遍理解的含义不同，而且含义更广泛。希夫认为，“这意味着，因你出于个人或政治原因而非国家利益所提供的公务行为，会破坏公众信任”。④希夫这一“释宪”举动更显现出其党派特征。在“电话门”12周的调查过后，希夫的调查报告列举了特朗普总统的不当行为及阻挠众议院调查的事件。希夫在报告中强调，弹劾调查“将决定人民的看法，以及美国是否仍然是一个致力于法治的国家”。⑤然而，报告中的政治倾向十分明显，甚至报告还未上交至司法委员会，已经为特朗普总统定了罪。这很显然是一种政治宣判，并不合乎宪法程序。12月中旬，在众议院通过弹劾条款后，佩洛西断然拒绝将这些条款内容交到参议院，对于这一举措，佩洛西解释道：“我们的下一件事将是，当我们看到参议院制定的程序时，我们就会知道，我们可能要选择的处理员及前往的人数。”CNN撰文评论称：“佩洛西的目标很简单：试图迫使参议院参议院多数党领袖麦康奈尔采取行动，希望利用自己手上的弹劾条款，从麦康奈尔那里换得承诺或者妥协——尤其是在参议院审判中允许传唤证人问题上的认可。”⑥当然，这并不能说特朗普完全无罪，只是不符合程序正当下的弹劾调查，其结果只能离事实更加遥远。而这种为了弹劾而弹劾的政治宪法化行为，开创了总统弹劾史上的新先例。同时，将弹劾的门槛降到如此低，会导致弹劾的功能性缺陷，即不再作为国会拥有的宪法手段，而是党派斗争中的杀手锏。今后一旦频繁地动用弹劾，会直接威胁立法与行政两权的制衡稳定。2020年2月5日，参议院宣告特朗普滥用权力与妨碍国会的两项罪名不成立。正如众议院会通过弹劾条款一样，共和党占多数的参议院的审判结果也不难预料。从弹劾的实际影响来看，民主党未见得从中取得多少优势。在参议院投票前，有学者在《大西洋月刊》发表评论，认为民主党“正面临着佩洛西所担心的党派弹劾可能引发的强烈反弹，并且，拜登将是第一个受害者”。① 从政治理论上分析，党派斗争下的政治性弹劾并不是两方合意下的宪法结果，所以弹劾影响力也势必被削弱。根据美国皮尤研究中心的调查显示，在党派属性上，对特朗普是否应继续留任这一问题几乎完全是基于党派立场。因此，在党派立场先行的公众态度面前，弹劾也仅是多一次的政治站队考验。政治环境的恶化也并不会因弹劾闹剧的落幕而改善。特朗普在弹劾结束前，曾暗示要对民主党政治对手追究责任，当被问及如何追究时，特朗普称“走着瞧吧”！从这个角度看，“电话门”既是特朗普总统弹劾案的尘埃落定，也是2020年总统大选的前哨战。总统大选是两党最为关切的政治利益，而民意调查显示，“当前美国的政治复杂局面与弹劾程序开启前别无二致，美国政治舞台在党派问题上仍存在严重的分歧。特朗普总统的支持率一直徘徊在40-45%之间，大致相当于其整个任期的支持率。特朗普连任的机会虽不确定，但也远非渺茫”。②“电话门”对2020总统大选的影响是隐性的，至于是否会发作，局势需待2020年9月才能渐趋明朗。不过，随着突如其来的新冠疫情及在美国的肆虐，又为美国大选蒙上了一层政治迷雾。
四、当代美国政治走势再思考
“電话门”的政治余波尚未平息，弹劾结果已尘埃落定。华盛顿的政治极化现象，借由弹劾一政治宪法化的核手段，再次掀动美国政局。因此，再度审视美国的弹劾制度，对思考和评估未来的美国政治都具有一定的价值。
20世纪90年代末，以私人丑闻的公共化而成为弹劾对象的克林顿总统已经为美国弹劾制度创造了恶劣的先例。同样，特朗普总统定罪的过程则更为草率，也更具报复性特征，众议院民主党人更是以不理智的行动让弹劾审判彻底沦为政治打击的宪法手段。弹劾原因的多变也导致了归类的麻烦，可以说，弹劾是既有先例却也无先例可循的，制宪先父们为防止行政集权之积弊，将弹劾全权授予国会，而为防众议院的政治激情，又将弹劾审判权单独由参议院把持。这种制度设计的良苦用心在于审慎地使用弹劾，同时保证弹劾的通过是基于民主的合意。而弹劾程序的正当及惩罚的可欲决定了弹劾的司法性质，关于这一点，正如汉密尔顿所指出的：“这类案件的性质，称之为政治案件特别适合，因为这类案件主要是直接伤害社会。”③如是观之，弹劾不能视为法律救助而是政治救济。克林顿总统弹劾案的确“重新证实了一个重要原则：即弹劾总统不是民事或刑事诉讼的代替品，而是为了解决总统独有权力或特权的一种特殊机制”。④不过，这种定义模糊了制度与政治的关系，也更容易因党派斗争降低弹劾的门槛，扰乱宪政秩序，尤其在当代美国社会严重分裂的情形下，多元文化主义的勃兴令政治共识更难达成，并且，“为确保自身的政治生命，政客们各自挑选党派阵营以形成政治制衡的权力秩序”。⑤极端的党派对立将弹劾作为打击对方的宪法手段，每当一党人住白宫，另一党在国会或国会某一院占据多数，且两者矛盾尖锐时，政治性弹劾便有了可能。这样，党派分歧加强了党派认同，同时也加剧了政治斗争，而政治斗争的深化又加强了党派认同，构成了彼此促进的互动关系。制宪者们为了警惕权力滥用而创设的弹劾制度，后来反倒被众议院出于政治斗争的目的而经常启动，所以警惕后者滥用斗争武器，也是美国政治之必需。当然，弹劾制度的存在是防止行政专制的底线性保障，关键在于弹劾标准是否应该重新界定总统职位与个人之间的关系、弹劾的启动是因为总统确实危害了公众利益与国家安全，并不应因党派间政治极化而对法治进行内化解释，消耗公共资源以使自身政治利益得以实现。就这一问题，学者福山的阐释不无道理，他认为，“相比其他的当代民主政体，美国的政治体制拥有更多的程序制衡，或像政治学家所说的‘否决点’，这增加了集体行动的成本，在某些情况下甚至让集体行动完全不可能”。①显然，美国的政治体制因党派斗争而日益僵化。
据美国学者研究，“自20世纪80年代后期以来，象征意识形态与民众政党认同之间的关联性显著增强”。②进一步说，在民众情绪极化下，两党作为政治精英，是引领群众走出困境还是借由煽动民众情绪而实现党派意志，是当今美国政治所遇到的困境。作为政治宪法化的手段，弹劾已然脱离了审慎的监察意义。在特朗普总统弹劾案中，无论是调查过程以及程序启动，民主党的鲁莽行径都再次刷新了美国政治的下限，特朗普的恶性言论也将对立局势变得更为紧张。除了弹劾以外，美国的另一延迟性监督制度则是选举，这也是民主政治的最重要一环。政治精英如何作为，美国的民主如何保持其制度性活力，是借由总统大选而继续恶化还是民众能重塑政治理性，现在看来亦是不容乐观的。
同样，美国社会撕裂导致民众的共识不再，这也自下而上地促成了美国的政治极化。“电话门”只是当代美国的一个政治片段，2020年总统大选将会继续体现这种撕裂。2016年的总统大选充斥着民粹主义的硝烟，一方面，无论是共和党的候选人特朗普，还是民主党内呼声仅次于希拉里的桑德斯，都是反建制派的代表，这反映出美国民众对建制派精英的不信任;另一方面，作为左右民粹主义的代表，在支持特朗普与桑德斯的选民中，白人的比例较高，可见种族主义对以往政治正确的挑战，白人与其他族裔矛盾尖锐。中国学者也认为，“两方都在制造‘他者’，都试图让他们所认定的破坏美国的人付出代价”。③进一步说，民粹主义将精英排斥为“他者”的同时，也在重新定义何为美国，何为美国人。非此即彼的对立态势更体现在政治环境上，而多元文化主义的社会现实又令各方利益既有重叠又互相抵牾，无奈只能通过政治联盟的方式实现自身诉求。2016年特朗普的最终胜出，实则是美国人迫切渴望寻求变革的一个信号。2020年总统大选将会延续这样的撕裂环境。民主党方面，2020年2月12日，打着“民主社会主义”旗号的桑德斯在民主党内初选成为领跑者，桑德斯以39%的支持率在自由派人士中险胜，民主党建制派开始担心桑德斯会赢得党内提名。③但桑德斯的领先并未一直持续，3月3日，拜登获得了比桑德斯更多的代表票，尽管领先幅度并不大，只有5%。⑤民主党内初选锁定在了拜登与桑德斯身上，形势相对桑德斯更为紧迫。桑德斯在3月6日告诉记者，“每个州都非常重要，我想在即将到来的下周二，密歇根州可能是最重要的一个州”。⑥3月10日，拜登再一次赢下了密歇根州，与桑德斯拉开了160票的差距。根据民主党内初选规则，桑德斯很难赢得民主党内提名。如此看来，拜登有非常大的机率成为民主党候选人，郊区居民、白人农民以及非裔都是其稳定的票仓。反观共和党方面，现任总统特朗普以压倒性的优势赢得党内初选，根据盖洛普的民意调查，2020年2月17-28日，特朗普总统的支持率是47%。①在特朗普弹劾案后，特朗普总统仍占据接近半数点支持率。 从美国大选史上观察，自1900年以来的19位总统中，有14位总统获得了连任，尤其在国内外局势激荡的现实面前，总统连任的机率更大。随着大选活动的深入，双方的博弈会更为胶着。就目前的情况来看，如果拜登能够团结民主党选民，那么一切皆有可能。不过，无论是哪一党胜出，如果貧富差距仍继续扩大，社会共识则再无可能，政治极化也会愈演愈烈。现在美国的这一政治状态，验证了威尔逊的担忧，“不能意识到任何联合的民族、无组织体系的民族、粗心大意的民族以及无共同行为的民族，他们既不能形成一个宪政体制，也不能维系一个宪政体制”。因此，“只有一个共同体才能拥有宪政政府”。②但与人们预期相悖的是，今时的美国政治生态在撕裂中愈发无序、衰败，体制的结构优势成为了变革的阻碍，甚至民主体制“在自己根基最为深厚处尽显疲态了”。③从这个意义上说，美国民主价值正经历着繁复问题的考验，制度运行因而出现故障，被党派利用成为“政治宪法化”的手段，并呈现出危机的样态。尤其值得注意的是，翦除异己的政治性弹劾因特朗普案这一恶劣先例破坏了美国政治制度的时态稳定，而且如果日后弹劾制度常态化或低标准化，美国政府将因此应接不暇，乃至于瘫痪。而从另一方面观之，美国国父们将弹劾审判权交予参议院有其预见性，恰恰令特朗普抵御了这次弹劾危机，所以就此而言，美国传统政治秩序在当代政治变化下，其连续性与制度活力尚能抵御政治极化的恶性影响。不过，政治极化将会成为未来美国政治的常态而加剧破坏力，美国政府权力结构的稳定也因此面临严峻考验。
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[责任编辑 付洪泉]
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①美国历史上三位总统遭到弹劾，分别是第17任总统安德鲁·约翰逊、第42任总统比尔·克林顿以及第45任总统唐纳德·特朗普。
关键词：美国政治;弹劾制度;克林顿总统;特朗普总统;权力制衡
作者简介：石庆环，辽宁大学历史学院教授、博士生导师（沈阳110036）;刘博然，辽宁大学历史学院博士研究生（沈阳110036）
基金项目：辽宁省教育厅基础研究项目（LJC202016）;韩国财团辽宁大学亚洲研究中心项目（Y201909）
DOI编码：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.016
2019年12月18日，在“电话门”调查12周之后，美国众议院通过对特朗普总统弹劾条款，特朗普便成为美国历史上第三位受到弹劾指控的总统，①而2020年2月5日参议院宣告特朗普总统无罪，却又重蹈了克林顿总统弹劾案结局的覆辙。由此可见，特朗普弹劾案仍未摆脱党派间政治较量的羁绊，相反，民主党启动弹劾调查的门槛之低，程序之草率，罪名之模棱，则令人赧然。从宪政规则上看，美国的弹劾权为国会所独有，是其限制美国总统行政专权的底线性监察权力，尤其是弹劾规制中“其他重罪或轻罪”的规定，为弹劾门槛提供了灵活的解释空间，因此，弹劾制度也更容易因政治纠葛而成为党派报复的政治手段。更糟糕的是，如果弹劾标准因党派斗争而一降再降，则会动摇美国政府权力结构的稳定。在当今美国政治极化的现实面前，因“电话门”而发起的总统弹劾，一定程度上威胁着美国分权制衡的民主制度。本文主要关注的问题是，一方面美国弹劾制度的政治性与政治性弹劾，因党派斗争极化的弹劾演变成为政治宪法化的手段;另一方面从克林顿和特朗普弹劾案出发，论证党派斗争极化是政治性弹劾的肇因，而非确有事实上的政务罪，并以此为基点，尝试对2020年美国大选和当代美国政治走势有一个前瞻性的思考。
一、美国弹劾制度的缘起及政治特性
在英美两国宪法语境下，限制权力是保证宪政活力的题中之义。为防止国家元首与其他高级官员滥用权力，践踏民主法治，弹劾是遏制行政权力决堤的最后一道防线。弹劾最早可追溯至中世纪早期的英国，当时议会的弹劾实质上是一种同意的权力，即批准英王对官员及其他臣民的审判，更具“橡皮图章”的意义。随着英国议会政治的崛起以及王权的衰弱，1376年，“贤明国会”确立了议会主导的弹劾权，下院作为起诉人，有正规的起诉状，上院则独立行使审判权，并允许被告自我辩护。这种做法不仅为弹劾的司法程序提供了雏形，还表明“至少在议会召开期间对政府大臣进行司法裁判的权力不属于国王，而属于上下两院”。①
美国的弹劾权因循母国传统。在18世纪，北美殖民地的立法者便采纳了弹劾制度。面对难以控制的王室任命，殖民地议会引用来自英国下议院的宪法权利“‘国家的伟大调查’（ grand inquest of thenation）.以寻找和起诉殖民地权力领域内不可触摸的王权拥有者”。②美国独立后，各州宪法文本大多提及弹劾。例如，1776年的北卡罗来纳州宪法第23条规定：“州长及其他官员，如因违反本宪法任何部分，抑或因行政失当和贪污而触犯国家利益，会被检控。经由议会，或本州最高司法机关大陪审团之控诉而遭到弹劾。”③在制宪会议上，就弹劾权限制行政长官滥用权力这一问题，制宪先父们展开了激烈的讨辩论。首先，是否应该保留弹劾权，制宪代表们意见不一。提议删去“弹劾”语句的代表们认为，总统任期有限，改选本身就是一种慢性弹劾，且弹劾权在议会手里，会造成总统对立法机关的依赖。例如，制宪代表莫里斯坚持，“没有可能会被处罚的共犯，行政长官是无法犯罪的，一旦他再次当选，便可自证清白。此外谁来弹劾，弹劾是否悬置其职务？如果不是这样，错误还会继续。如果是这样，弹劾将近乎于免职，会令行政官依赖于要弹劾他的人”。而麦迪逊则认为，“必须作出一些规定以保护社区免遭行政官无能、疏忽、背信弃义的侵害。任期制不足以提供一个充分的保障，上任后仍有无能的风险，可使其政府变得贪婪与专制，亦可能投敌叛国”。④经过辩论后，制宪代表们经投票后决定保留弹劾条款。其次，弹劾的审判权应交予国会还是联邦最高法院，亦是一个焦点问题。立法专制是麦迪逊的梦魇，按照原初方案，在众议院掌握弹劾权的前提下，如果审判权再交给参议院，将行政首脑置于这种宪政劣势之下，行政向立法倾斜，制衡体制将被解构，造成立法专制的局面，所以，麦迪逊更倾向“由最高法院来审理弹劾，或者更确切地说，最高法院应成为弹劾程序中的一个重要部分”。反对者则认为，最高法院不能胜任这一角色。在其代表人物莫里斯看来，“最高法院人数太少，可能会因私利而折腰，被拉拢而导致腐败”。谢尔曼也认为，“最高法院审判总统并不妥帖，因为法官就是总统任命的”。⑤最后经制宪代表投票，弹劾的审判权仍归参议院，但代表们还接受了梅森上校的提议，在原有的叛国罪和受贿罪后面，“增加了行政不当（ maladministration）”的表述。然而，当时由于“行政不当”这一标准语意表述相对模糊，经讨论又将其改为“针对联邦的重罪和其他轻罪”。
经过制宪会议的辩论，关于弹劾的对象及条件，最终在美国宪法文本中的表述是：“总统、副总统及合众国之一切文职官员因叛国罪、贿赂罪及其他重罪轻罪而遭弹劾并被判定有罪时应予以免职。”①在弹劾程序上，美国宪法规定，众议院拥有唯一的弹劾权，任何人都可以向众议院提起对高级行政官员渎职的诉讼。通常情况下，诉讼由众议院议长、州立法机关、大陪审团、特别检察官或总统（指控法官或其他非总统官员）等提出。收到正式指控后，众议院司法委员会进行调查，如若情况属实，至少构成一项弹劾条件，那么委员会将起草弹劾动议，交由众议院辩论，以投票形式决定是否弹劾，只要达到出席代表的简单多数即可发起弹劾。此时，众议院议长则为原告，被弹劾的总统或其他官员则为被告。当然，众议院雖拥有弹劾权，但审判权的唯一拥有者则为参议院，宪法规定：“参议院有审讯一切弹劾案之全权。”②当弹劾程序的审判阶段开始，参议院的角色便是与陪审团类似的审判机构，具有司法性质，这与大陆法系处理行政诉讼的行政法院相类似。另外，美国的弹劾制度在设计上仍然体现了普通法系的特点，即最高法院的首席大法官作为审判法官主持弹劾程序。值得注意的是，虽然首席大法官负责监督所有程序性问题是否正当，但其裁决则可以被参议员以简单多数推翻。在审查所有的证据和证词时，参议院经过全面彻底的辩论之后，议员们开始进行投票，超过三分之二的票数则意味着赞成对一项弹劾条款的定罪，被定罪后的官员则立即被免职。参议院还可进行一次单独投票，决定是否施行进一步的惩罚，简单多数票即可。在总统弹劾案中，如果总统被定罪免职，副总统将立即就任总统。同时，总统被免职后，其罪行仍需通过司法系统进行相关审判，并给予刑事处罚。如果弹劾失败，被宣告无罪的总统将以书面形式告知参议院和众议院议长，其仍有履行职权的能力。然而，弹劾程序本身便有着无法弥补的政治创口，无罪开释仍然会让人怀疑总统或其他官员是真的无罪还是缺乏证据而成为落网之鱼，或者说，“任何被弹劾的官员，即使最终被判无罪，也常常被怀疑有罪”。③由此不难看出，一旦发起弹劾，无论结果如何，对被起诉的总统或其他官员的政治破坏性都是不可逆的。 之所以如此，主要是弹劾制度本身的政治特性所致。具体原因在于：第一，美国宪法的表述造成了弹劾语境的含糊。当“叛国、贿赂及其他重罪轻罪”成为弹劾标准时，弹劾便具有了灵活性的特征。“叛国”与“贿赂”在美国宪法中有明确的判定标准，但“其他重罪及轻罪”的表述，并未改变其语意的模棱。解释这一表述的权力包含在弹劾权之中，为众议院独有。美国法学家布莱克认为，弹劾的罪行并不是只包括一般意义上的罪行，“其他重罪或轻罪”虽然难以明确界定，但根据同类规则，其与贿赂罪与叛国罪一样，这些罪行都是极其严重的，在某种程度上腐化政治进程或颠覆政府，无论法典上的条文如何规定，对一个重视荣誉或一位好公民来说，都是罪大恶极的。④中国学者也认为：“可弹劾的行为既可以是犯罪性行为，也可以是非犯罪性行为。也就是说，重罪和轻罪并不必然要求行为的犯罪性。”⑤通过上述学者的阐释，我们首先看到：弹劾的标准是动态的，弹劾案在不同的历史语境下会掺人足够多的政治变量。可以说，个案的弹劾标准，指控条件都无法成为先例而约束弹劾权的使用。第二，作为特殊的行政诉讼，弹劾审理的案件性质便是与政治息息相关的，审判客体带有明显的政治倾向，作为审判主体的国会又是政治利益盘根错节的中心。换言之，弹劾常常会成为政治博弈的角斗场。第三，弹劾政治性的背后渗透着分权制衡的内在逻辑。麦迪逊早就意识到，宪政体制“最需要防备的，是各种权力被逐渐集中到一个部门，所以防备的方法是，赋予各部门主管官员的宪法手段，使他们各自具备抵御其他部门蚕食的权力”。行政与立法的良性互动需要制度性的保障，弹劾可以看作是国会对抗暴君的有力手段，同时也可以看作是派系报复的有力手段。当然，麦迪逊对这一问题的思索更带有理想主义的色彩，他认为，“联邦共和国的所有权力都来源于社会、依附于社会，社会本身会分解成许许多多的部分、利益和公民阶层，个人的利益、少数的利益不大可能受到多数利益结合的威胁”。①而汉密尔顿则提醒人们，要警惕众议院多数的迫害，要知晓“派性的恶魔，在某些季节就会把它的权杖指向所有人多的机构”。②现在看来，汉密尔顿对派系斗争的理解更具预见性。弹劾的特点就是集中所有民众的目光，给出唯二的解决路径，所以多元化的民意很难在弹劾案中得到体现;相反，党派间的博弈则更为突出。分权制衡下的宪政体制是以部门间的周期性冲突达到平衡的，美国建国初期的联邦政府职能是弱于州政府，甚至弱于社区的政治实体，因此，政治共识始终保持在可控的范围之内。内战后，美国开始国家转型，极其有限的政府权力无法适应快速的社会发展，联邦政府面临的问题日趋升级，行政与立法共同处理的问题增多，利益的纠葛更加复杂。在政府权力扩张的同时，府会间矛盾加深。在府会施政理念偏差达到难以妥协，且总统有疑似渎职的犯罪事实的情况下，弹劾便发展成为国会制约行政权的底线性权力。
综上，可以看出，弹劾权的宪法性基因中有着根深蒂固的政治特性，其灵活的解释空间也埋下了府会斗争极化的隐患。美国宪法将对行政监察权交予国会，弹劾则是国会监察权的底線，所以慎言弹劾是保障美国宪政体制稳定的关键。但随着现代美国政治的演进，总统领导下的行政分支日益成为分权制衡体制中最为重要的一环，国会与总统的矛盾在复杂的美国政治生态下愈发尖锐，而弹劾对国会而言，不失为对抗总统的杀手锏。
二、政治性弹劾的肇端：克林顿总统的“莱温斯基案”
弹劾机制的政治性要求国会审慎待之。纵观美国历史，在克林顿政府之前，仅有两位总统涉及弹劾，而只有安德鲁·约翰逊总统走过完整的弹劾程序。早在1866年，约翰逊总统对民权法案的多次否决便引起了国会的不满，后者最终以叛国罪来弹劾总统，为其罗列了“包括干涉国家重建、滥用赦免权以及行为失检”③在内的罪名，并且在府会关于重建政策的巨大分歧下，众议院还具体罗列出14条弹劾条款弹劾约翰逊总统，最后因国会温和派的妥协，对约翰逊总统的弹劾以失败收场。尽管如此，约翰逊弹劾案还是产生了较为深远的政治影响，进一步说，在“保持政府权力的平衡”④的同时，也为弹劾总统开创了先例。到了20世纪七十年代，因1972年“水门事件”失信于民众的尼克松总统，最后选择了辞职，逃避了众议院对其发起的弹劾。就弹劾目的和程序上分析，前两者与后来的克林顿和特朗普的政治性弹劾并不相同。从目的上看，约翰逊总统试图逾越国会贯彻自己的政治意志，其对国会政策的否决超过前任任何一位总统，在国会立法意志被阻挠的前提下，行政与立法分支之间的争权造成了体制上的失衡。国会为了维护自身的权力和扭转权力的失衡，以至于最终启用了弹劾程序。尼克松总统的“水门案”则在媒体曝光、有违法事实的前提下，为了平息众怒，国会作出了弹劾总统的考虑。与前者相比较，国会动议对克林顿总统与特朗普总统的弹劾，政治斗争色彩更浓。首先，以“性丑闻”和没有实质证据的“电话门”为原由弹劾克林顿和特朗普，国会是以弹劾制度为手段的政治斗争，是党派意识形态极化的外显，以至于最终在弹劾案中获得党派利益;其次，从程序上看，后者亦缺少严谨性。在约翰逊总统弹劾案中，众议院列出了约翰逊总统11条罪状，并仅差一票险遭弹劾。可见，当时弹劾是在基于程序正义的基础上，对弹劾的政治考量也是审慎的。而克林顿案中独立检察官斯塔尔越俎代庖地替众议院做了弹劾决定，并将弹劾报告曝光在网络，弹劾制度成了打击总统的有力武器。特朗普案中的众议院议长佩洛西更是陷入党派复仇的狂热之中。
府会斗争贯彻于克林顿总统任期的始终，并以弹劾作为了断。1992年克林顿当选为美国总统，不同于以往民主党的总统候选人，克林顿奉行“第三条道路”，争取美国中产阶级的支持，同时并不放弃传统民主党的施政纲领，宣称自己是“新民主党人”。克林顿总统第一任期的前半段看似开局良好，民主党在两院皆占有多数席位，参议院有57参议员，众议院有258名众议员，克林顿的行政立法应较为顺利，并且民主党有望在全权政府下赢得1994年国会的中期选举。但103届国会未能如愿形成民主党投票联盟，反而导致了严重的党派分裂。究其肇因，这既是克林顿自身施政的两边不讨好，又是民主党内部的分裂所致。首先，克林顿前期的政治策略让自己陷入两难困境。克林顿于1993年1月22日发布一项行政命令解除军队同性恋的禁令，此命令在五角大楼和国会山引起了较大的争议。经过妥协，7月克林顿总统发布了国防部1304.26号指令，即“不问不说”（DADT）政策，并于1994年2月28日生效。同时，克林顿在削减财政、增税等一系列经济政策上，也未得到自由派民主党人的支持。其次，民主党内部的撕裂难以在国会形成投票联盟，阻碍了总统上任初期推动的立法意愿。相较于共和党，民主党的政治意识形态自权利革命后偏向激进，支持民主党的选民更加多元化，这种多元化带来的现实困境便是利益的多元化。民主党虽代表的是劳工、少数族裔、女性、无神论者等弱势群体的利益，但在这些群体内部，群体与群体之间都有着不同的利益诉求，多元的利益诉求难以在国会形成政治共识，在立法上难以与总统同步。不仅如此，克林顿主要由民主党领袖委员会（DLC）支持，而委员会以“新民主党人”自居，更多地关注选民超越党派的中间道路，这与传统民主党的自由主义政策有所差异。在此前提下，以“新民主党人”自称的克林顿在许多政治议题上与激进的民主党人并不站在一边。在克林顿看来，以往左翼民主党人的政策太过激进，所以“公开承认民主党过去的错误，可能成为学习如何说服他人相信民主党改革诚意的第一步”。①关于这一点，正如克林顿演讲首席撰稿人大卫·库斯内特所言：“我们必须超越我们的基础，做不同于过去的事情。”②并且，政治抱负的不同，也导致了国会民主党人与总统民主党人之间的分化。与民主党相反，共和党自20世纪七十年代末期开始便在全国范围的影响不断扩大，并且选民基础更加同质化，共同的利益诉求加强了共和党人的团结，提高了共和党在国会中的政治地位。更为重要的是，民主党内部分裂所造成的破坏性影响给了共和党可乘之机，1994年的中期选举，令执政的民主党付出了惨烈代价。长期以来，许多民主党人一直认为，成为多数党是“他们与生俱来的权利，而不是暂时的好运”。③1994年国会中期选举的结果，令民主党人咋舌，共和党人在众议院增加了52个席位，在参议院增加了8个席位，42年以来首次控制国会。伴随参众两院易主，克林顿政府受到了共和党的全面牵制，这也意味着府会间的斗争走向极化。在这次国会选举中，共和党著名的保守派人物纽特·金里奇出任了众议院院长。作为在本次选举中共和党的政策设计师，金里奇提出了名为“美利坚契约”（ Contract With America）的共和党施政纲领，内容包括平衡预算法案、个人责任法案、美国梦复兴法案等10项法案，这些内容都直指执政党的自由主义立场。金里奇在众议院推动的“共和党革命”气势逼人，一些评论家甚至认为，在第104届国会中，金里奇建立了自“沙皇”坎农以来最强大的议长职位，试图重建“国会政府”。①从这个意义上说，新一届国会的组成，标志着克林顿政府从执政党内部分裂的全权政府转变成由共和党控制两院的分裂政府，府会矛盾日趋尖锐，而到独立检察官斯塔尔开始“白水门”调查后，这种矛盾便达到了白热化的程度。 1994年，独立检察官斯塔尔接受了“白水门”调查任务，并发现了克林顿总统与白宫实习生莫妮卡·莱温斯基的性丑闻，司法部长授权斯塔尔调查此事。在独立检察官斯塔尔的狂热调查下，由共和党控制下的众议院最终启动了对克林顿总统的弹劾动议。但当时众议院仍纠结于对克林顿总统妨碍司法及作伪证的两项指控是否符合弹劾标准，以及两项指控的定罪是属于普通的刑事案件还是行政高级官员的刑事案件。并且，“有的构成弹劾的重罪和轻罪不需要先构成普通罪，而有的普通罪却构不成弹劾罪中的其他重罪和轻罪”。②如果克林顿动用总统的行政特权，并在结果上对国家利益造成了事实上的损害，愧对民众的信任，对其提起的两项指控是符合弹劾标准的，但如果克林顿的行为并不符合上述条件，则应在总统任期结束后交由普通法庭审理。同时，这两项指控的案件性质本身是总统的私人行为，总统作为一国元首，媒体的狂轰乱炸及斯塔尔的穷追不舍使其私人领域被公共化。正如美国著名历史学家亚瑟·施莱辛格在弹劾听证会所言：“我怀疑在这个房间里的人是从来没为自己的情感生活在某个时刻说过谎……我们会成为世界的笑柄……如果进行弹劾的话。”③特别法律顾问、弹劾特别工作组负责人格雷戈里·克雷格也认为，“这两项指控存在宪法上的足够支持，事实上毫无根据。任何负责任的检察官都不会考虑以此证据提出指控，并考虑在此基础上撤换总统，这将是美国历史上最具破坏性的党派之争”。④正因为如此，直到《斯塔尔报告》提交国会两个月后，宪法小组委员会才听取了历史学家和法学教授关于“其他重罪和轻罪”的正確解释证词，但这个问题并未提交众议院司法委员会讨论并获得通过。因为有人怀疑委员会并没有确定一个标准，担心“这样做会暴露调查的党派性质”。⑤在弹劾调查的过程中，府会间不断相互攻讦，一方面“克林顿的助手和律师认为独立检察官在程序上存在缺陷，是党派及个人报复的产物，构成了对纳税人资金的浪费，而且当盘问证据时，其结论极端且不合理”。⑥白宫方面将其描述成纯粹的政治报复;另一方面国会共和党方面则坚持总统不能凌驾于法律之上。然而，政治性弹劾的标准不再是总统其人是否犯了危害国家的“重罪和轻罪”，而是党派的政治考量。这一点正像美国学者所指出的那样，“重罪或轻罪应与职位相关行为有关，而与个人行为无关”。⑦弹劾的政治性后果是不可逆的，如果弹劾失败，行政长官会被认为是凌驾于法律之上，并且会给总统的形象和信誉带来永久性的伤害。换句话说，人们在提到克林顿总统的时候，首先想到的并不是其“中间道路”为美国20世纪末带来的经济繁荣，而是与白宫实习生的“性丑闻”;如果弹劾奏效，以这种过于草率的政治原因为理由，这会直接威胁总统的行政权。在这个意义上，弹劾权不仅成为国会的政治核武器，而且在一定程度上挑战了宪法的权威，因为当时对克林顿总统的弹劾是在为弹劾设置一个与制宪者初衷相悖的低标准。更为严重的是，克林顿弹劾案中的政党斗争还演化出“斯塔尔一海德”（ Starr-hyde Theory）理论，这被看作是一种“全新激进的共和党尝试”，即“以严格的党内路线投票和无视中期选举结果为特征，代表着‘派系恶魔’，降低弹劾的门槛，将弹劾扩展至总统个人的不当行为”。①很显然，这样的政治性弹劾将会破坏宪政体制的平衡，为未来限制总统行为及对总统个人的政治报复开创先例。
20世纪90年代，美国围绕克林顿总统性丑闻而启动的弹劾程序，改变了旧有的弹劾语境，弹劾的宪政监察机制因政党政治激变为解决党派冲突的手段，这也被称之为“政治宪法化”。②当然，弹劾这一宪法手段需要政治环境的供养，在府会间冲突不至白热化时，弹劾并未频繁出现在政论之中。而从历史规律所推演出的相似性，则为解读当下美国府会之争提供了珍贵的史料，进一步说，特朗普总统与民主党众议院的政治斗争，便是克林顿总统弹劾案在21世纪的真实写照和翻版，只不过这是一次更为极端、更为草率的政治性弹劾罢了。
二.、政治极化的弹劾：特朗普总统的“电话门案”
自2016年当选以来，特朗普总统的施政主张饱受争议，尤与国内民主党人的缠斗为甚，一定程度上与克林顿政府时期的政治环境有着惊人的相似之处，但党派矛盾较以往更尖锐。弹劾这一宪法“核武器”成为了左派民主党人恫吓特朗普总统的政治预言。可以说，弹劾的语境化贯穿着特朗普总统的第一任期，民主党始终没有放弃弹劾总统的努力。就2016年特朗普的商业问题，《纽约时报》便撰文称，特朗普与外国国有企业的财务往来可能违反了宪法，③五位民主党人正在寻求方法试图弹劾特朗普。④2017年初，激进自由派人士发起了弹劾特朗普的动议，其中反对特朗普政府的美国公民自由联盟执行主任安东尼声坚持认为，“特朗普总统从上任第一天起就违反了宪法和联邦法规，我们计划采取强有力的行动，确保不会出现最严重的违宪行为”。⑤自2017年5月始，历时两年的“通俄门”调查也并未对总统做出实质性的定罪。2019年3月22日，司法部长巴尔向国会提交特别检察官穆勒的调查结果，巴尔在报告中称：“没有相关的决定性证据能够证明总统妨碍司法。”⑥而民主党对调查结果并不买帐，佩洛西称：“将对唐纳德·特朗普总统展开更为积极、广泛的调查。”⑦不难看出，左派民主党人试图利用“通俄门”弹劾总统。
乌克兰“电话门”把对特朗普总统弹劾推向了高潮。2019年7月25日.特朗普总统就美国冻结乌克兰军事援助问题与乌克兰总统进行通话。2019年8月12日，一名美国情报机构的“吹哨人”向其上级提交报告，报告称特朗普总统与乌克兰总统通话时，向其施压，要求其调查特朗普2020年总统大选的潜在对手乔·拜登和儿子亨特·拜登及CrowdStrike公司，并与司法部长巴尔及其私人律师鲁迪·朱利安妮讨论了这些问题。9月18日，《华盛顿邮报》和《纽约时报》纷纷披露“电话门”更多细节。9月24日，民主党抓住这一机会，佩洛西议长发起了对特朗普总统的弹劾调查。佩洛西认为，“特朗普政府的行为暴露了一个不光彩的事实，那就是总统背叛了其就职誓言，背叛了我们的国家安全，背叛了我们选举的公正性”。①在“电话门”调查中，民主党众议院的党派目的性极强，且十分草率。从调查人员的任命来看，作为事实上行使权力的“特别检察官”，众议院情报委员会主席亚当·希夫的民主党背景实在难以服众。而在调查过程中，国会众议院共和党党鞭斯卡利斯在推特上则斥责民主党“试图阻止国会的共和党议员进入希夫的秘密弹劾程序。美国人民应该享有知情权，民主党闭门造车的弹劾计划不能够再继续！”②不仅如此，在一次采访中，亚当·希夫坚持，总统可能犯有贿赂罪，其贿赂表现在“寻求外国干涉美国选举，利用官方行为换取政治恩惠”。③关于贿赂罪的定义，希夫强调贿赂是宪法规定的可弹劾的罪行之一，其在宪法制定时的含义与今天人们普遍理解的含义不同，而且含义更广泛。希夫认为，“这意味着，因你出于个人或政治原因而非国家利益所提供的公务行为，会破坏公众信任”。④希夫这一“释宪”举动更显现出其党派特征。在“电话门”12周的调查过后，希夫的调查报告列举了特朗普总统的不当行为及阻挠众议院调查的事件。希夫在报告中强调，弹劾调查“将决定人民的看法，以及美国是否仍然是一个致力于法治的国家”。⑤然而，报告中的政治倾向十分明显，甚至报告还未上交至司法委员会，已经为特朗普总统定了罪。这很显然是一种政治宣判，并不合乎宪法程序。12月中旬，在众议院通过弹劾条款后，佩洛西断然拒绝将这些条款内容交到参议院，对于这一举措，佩洛西解释道：“我们的下一件事将是，当我们看到参议院制定的程序时，我们就会知道，我们可能要选择的处理员及前往的人数。”CNN撰文评论称：“佩洛西的目标很简单：试图迫使参议院参议院多数党领袖麦康奈尔采取行动，希望利用自己手上的弹劾条款，从麦康奈尔那里换得承诺或者妥协——尤其是在参议院审判中允许传唤证人问题上的认可。”⑥当然，这并不能说特朗普完全无罪，只是不符合程序正当下的弹劾调查，其结果只能离事实更加遥远。而这种为了弹劾而弹劾的政治宪法化行为，开创了总统弹劾史上的新先例。同时，将弹劾的门槛降到如此低，会导致弹劾的功能性缺陷，即不再作为国会拥有的宪法手段，而是党派斗争中的杀手锏。今后一旦频繁地动用弹劾，会直接威胁立法与行政两权的制衡稳定。2020年2月5日，参议院宣告特朗普滥用权力与妨碍国会的两项罪名不成立。正如众议院会通过弹劾条款一样，共和党占多数的参议院的审判结果也不难预料。从弹劾的实际影响来看，民主党未见得从中取得多少优势。在参议院投票前，有学者在《大西洋月刊》发表评论，认为民主党“正面临着佩洛西所担心的党派弹劾可能引发的强烈反弹，并且，拜登将是第一个受害者”。① 从政治理论上分析，党派斗争下的政治性弹劾并不是两方合意下的宪法结果，所以弹劾影响力也势必被削弱。根据美国皮尤研究中心的调查显示，在党派属性上，对特朗普是否应继续留任这一问题几乎完全是基于党派立场。因此，在党派立场先行的公众态度面前，弹劾也仅是多一次的政治站队考验。政治环境的恶化也并不会因弹劾闹剧的落幕而改善。特朗普在弹劾结束前，曾暗示要对民主党政治对手追究责任，当被问及如何追究时，特朗普称“走着瞧吧”！从这个角度看，“电话门”既是特朗普总统弹劾案的尘埃落定，也是2020年总统大选的前哨战。总统大选是两党最为关切的政治利益，而民意调查显示，“当前美国的政治复杂局面与弹劾程序开启前别无二致，美国政治舞台在党派问题上仍存在严重的分歧。特朗普总统的支持率一直徘徊在40-45%之间，大致相当于其整个任期的支持率。特朗普连任的机会虽不确定，但也远非渺茫”。②“电话门”对2020总统大选的影响是隐性的，至于是否会发作，局势需待2020年9月才能渐趋明朗。不过，随着突如其来的新冠疫情及在美国的肆虐，又为美国大选蒙上了一层政治迷雾。
四、当代美国政治走势再思考
“電话门”的政治余波尚未平息，弹劾结果已尘埃落定。华盛顿的政治极化现象，借由弹劾一政治宪法化的核手段，再次掀动美国政局。因此，再度审视美国的弹劾制度，对思考和评估未来的美国政治都具有一定的价值。
20世纪90年代末，以私人丑闻的公共化而成为弹劾对象的克林顿总统已经为美国弹劾制度创造了恶劣的先例。同样，特朗普总统定罪的过程则更为草率，也更具报复性特征，众议院民主党人更是以不理智的行动让弹劾审判彻底沦为政治打击的宪法手段。弹劾原因的多变也导致了归类的麻烦，可以说，弹劾是既有先例却也无先例可循的，制宪先父们为防止行政集权之积弊，将弹劾全权授予国会，而为防众议院的政治激情，又将弹劾审判权单独由参议院把持。这种制度设计的良苦用心在于审慎地使用弹劾，同时保证弹劾的通过是基于民主的合意。而弹劾程序的正当及惩罚的可欲决定了弹劾的司法性质，关于这一点，正如汉密尔顿所指出的：“这类案件的性质，称之为政治案件特别适合，因为这类案件主要是直接伤害社会。”③如是观之，弹劾不能视为法律救助而是政治救济。克林顿总统弹劾案的确“重新证实了一个重要原则：即弹劾总统不是民事或刑事诉讼的代替品，而是为了解决总统独有权力或特权的一种特殊机制”。④不过，这种定义模糊了制度与政治的关系，也更容易因党派斗争降低弹劾的门槛，扰乱宪政秩序，尤其在当代美国社会严重分裂的情形下，多元文化主义的勃兴令政治共识更难达成，并且，“为确保自身的政治生命，政客们各自挑选党派阵营以形成政治制衡的权力秩序”。⑤极端的党派对立将弹劾作为打击对方的宪法手段，每当一党人住白宫，另一党在国会或国会某一院占据多数，且两者矛盾尖锐时，政治性弹劾便有了可能。这样，党派分歧加强了党派认同，同时也加剧了政治斗争，而政治斗争的深化又加强了党派认同，构成了彼此促进的互动关系。制宪者们为了警惕权力滥用而创设的弹劾制度，后来反倒被众议院出于政治斗争的目的而经常启动，所以警惕后者滥用斗争武器，也是美国政治之必需。当然，弹劾制度的存在是防止行政专制的底线性保障，关键在于弹劾标准是否应该重新界定总统职位与个人之间的关系、弹劾的启动是因为总统确实危害了公众利益与国家安全，并不应因党派间政治极化而对法治进行内化解释，消耗公共资源以使自身政治利益得以实现。就这一问题，学者福山的阐释不无道理，他认为，“相比其他的当代民主政体，美国的政治体制拥有更多的程序制衡，或像政治学家所说的‘否决点’，这增加了集体行动的成本，在某些情况下甚至让集体行动完全不可能”。①显然，美国的政治体制因党派斗争而日益僵化。
据美国学者研究，“自20世纪80年代后期以来，象征意识形态与民众政党认同之间的关联性显著增强”。②进一步说，在民众情绪极化下，两党作为政治精英，是引领群众走出困境还是借由煽动民众情绪而实现党派意志，是当今美国政治所遇到的困境。作为政治宪法化的手段，弹劾已然脱离了审慎的监察意义。在特朗普总统弹劾案中，无论是调查过程以及程序启动，民主党的鲁莽行径都再次刷新了美国政治的下限，特朗普的恶性言论也将对立局势变得更为紧张。除了弹劾以外，美国的另一延迟性监督制度则是选举，这也是民主政治的最重要一环。政治精英如何作为，美国的民主如何保持其制度性活力，是借由总统大选而继续恶化还是民众能重塑政治理性，现在看来亦是不容乐观的。
同样，美国社会撕裂导致民众的共识不再，这也自下而上地促成了美国的政治极化。“电话门”只是当代美国的一个政治片段，2020年总统大选将会继续体现这种撕裂。2016年的总统大选充斥着民粹主义的硝烟，一方面，无论是共和党的候选人特朗普，还是民主党内呼声仅次于希拉里的桑德斯，都是反建制派的代表，这反映出美国民众对建制派精英的不信任;另一方面，作为左右民粹主义的代表，在支持特朗普与桑德斯的选民中，白人的比例较高，可见种族主义对以往政治正确的挑战，白人与其他族裔矛盾尖锐。中国学者也认为，“两方都在制造‘他者’，都试图让他们所认定的破坏美国的人付出代价”。③进一步说，民粹主义将精英排斥为“他者”的同时，也在重新定义何为美国，何为美国人。非此即彼的对立态势更体现在政治环境上，而多元文化主义的社会现实又令各方利益既有重叠又互相抵牾，无奈只能通过政治联盟的方式实现自身诉求。2016年特朗普的最终胜出，实则是美国人迫切渴望寻求变革的一个信号。2020年总统大选将会延续这样的撕裂环境。民主党方面，2020年2月12日，打着“民主社会主义”旗号的桑德斯在民主党内初选成为领跑者，桑德斯以39%的支持率在自由派人士中险胜，民主党建制派开始担心桑德斯会赢得党内提名。③但桑德斯的领先并未一直持续，3月3日，拜登获得了比桑德斯更多的代表票，尽管领先幅度并不大，只有5%。⑤民主党内初选锁定在了拜登与桑德斯身上，形势相对桑德斯更为紧迫。桑德斯在3月6日告诉记者，“每个州都非常重要，我想在即将到来的下周二，密歇根州可能是最重要的一个州”。⑥3月10日，拜登再一次赢下了密歇根州，与桑德斯拉开了160票的差距。根据民主党内初选规则，桑德斯很难赢得民主党内提名。如此看来，拜登有非常大的机率成为民主党候选人，郊区居民、白人农民以及非裔都是其稳定的票仓。反观共和党方面，现任总统特朗普以压倒性的优势赢得党内初选，根据盖洛普的民意调查，2020年2月17-28日，特朗普总统的支持率是47%。①在特朗普弹劾案后，特朗普总统仍占据接近半数点支持率。 从美国大选史上观察，自1900年以来的19位总统中，有14位总统获得了连任，尤其在国内外局势激荡的现实面前，总统连任的机率更大。随着大选活动的深入，双方的博弈会更为胶着。就目前的情况来看，如果拜登能够团结民主党选民，那么一切皆有可能。不过，无论是哪一党胜出，如果貧富差距仍继续扩大，社会共识则再无可能，政治极化也会愈演愈烈。现在美国的这一政治状态，验证了威尔逊的担忧，“不能意识到任何联合的民族、无组织体系的民族、粗心大意的民族以及无共同行为的民族，他们既不能形成一个宪政体制，也不能维系一个宪政体制”。因此，“只有一个共同体才能拥有宪政政府”。②但与人们预期相悖的是，今时的美国政治生态在撕裂中愈发无序、衰败，体制的结构优势成为了变革的阻碍，甚至民主体制“在自己根基最为深厚处尽显疲态了”。③从这个意义上说，美国民主价值正经历着繁复问题的考验，制度运行因而出现故障，被党派利用成为“政治宪法化”的手段，并呈现出危机的样态。尤其值得注意的是，翦除异己的政治性弹劾因特朗普案这一恶劣先例破坏了美国政治制度的时态稳定，而且如果日后弹劾制度常态化或低标准化，美国政府将因此应接不暇，乃至于瘫痪。而从另一方面观之，美国国父们将弹劾审判权交予参议院有其预见性，恰恰令特朗普抵御了这次弹劾危机，所以就此而言，美国传统政治秩序在当代政治变化下，其连续性与制度活力尚能抵御政治极化的恶性影响。不过，政治极化将会成为未来美国政治的常态而加剧破坏力，美国政府权力结构的稳定也因此面临严峻考验。
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[责任编辑 付洪泉]
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④ Zack Budryk， Schiff： Trump could be impeached for bribery， The Hill， 11/12/19， available at： https：//thehill.com/home-news/house/470165-schiff-trump-could-potentially-be-impeached-for-bribery， 2020，2，19.
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①美国历史上三位总统遭到弹劾，分别是第17任总统安德鲁·约翰逊、第42任总统比尔·克林顿以及第45任总统唐纳德·特朗普。