在工业社会中,民主与法治是社会治理的基本框架,然而,在社会治理的实践中,却表现出非常复杂的情况。随着政治与行政的分化,在对政治的观察和思考中,发现形式民主与实质民主在理论上可以成立的可能性,在现实中,我们所看到的一直是形式民主。而且,在一些国家对实质民主的追求中,走上了专政之路。同时,政治与行政分化后的行政则是在技术主义和法治两条道路上加以建构的。从20世纪行政发展的情况看,虽然民主和法治是一个基本框架,但在行政集权化倾向日益明显的情况下,要求把民主程式引入行政过程的声音也出现了,而且在20世纪80年代开始的全球性改革运动中,也做了诸多探索。但是,在这场全球性的改革经历将近四十年的时间后,社会治理的状况并未得到改善,反而出现全球风险社会以及危机事件频发的问题。对其进行反思,发现原因在于,没有根据全球化、后工业化的要求去建构适应高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理模式。一旦提出新型社会治理模式的建构问题,就会发现,应当以道德作为其出发点。