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摘 要：地方政府专项债对国家稳投资、扩内需、补短板有重要意义，为政府缓解地方财务危机、稳定经济增长提供重要融资渠道。本文梳理了我国地方政府专项债发展现状，以湖北省政府为例，着重探讨了地方政府专项债创新模式，对未来发行趋势进行简要分析。
关键词：地方政府专项债;创新品种;基础设施建设
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.33.044
2014年8月，十二届全国人大常委会表决通过了关于修改预算法的决定，规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。新预算法于2015年1月起正式实施，拉开了我国地方政府债券新序幕，为地方政府融资开辟了重要途径。2015年以来，地方政府债新增限额不断增大，发行规模逐渐增加，其中专项债成为地方政府发债的主力品种：以2020年为例，全国一般债新增限额9800亿元，专项债新增限额37500亿元，由此可见专项债在地方政府融资活动中扮演着极其重要的角色，逐渐成为政府化解债务危机、稳定经济增长的重要融资渠道。
1 我国地方政府专项债发行概况
1.1 发行规模逐渐增加，发行节奏不断加快
从发行规模来看，2015年至2019年专项债新增限额分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元、1.35万亿元和2.15万亿元，发行规模呈现高速增长的趋势，在满足了地方政府投融资需求的同时，为地方经济“稳投资、促项目、保增长”的发展目标起到了关键性的作用。根据中央2020年《政府工作报告》，为了对冲疫情影响，中央决定以更大力度的宏观政策和更加积极的财政政策应对此次危机，采取“提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债限额”等一系列措施，旨在提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。经全国人大批准，由财政部下达的2020年我国新增地方债限额为4.73万亿元，其中地方政府专项债限额为3.75万亿，较2019年增长1.6万亿，增幅达到74%。
从发行节奏来看，2018年8、9月为地方政府专项债密集发行期，发行节奏较为集中。2019年有所改善，专项债分布在1-3月、6-8月发行。根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，为改善地方政府专项债发行节奏，国务院授权财政部在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。财政部于2019年11月提前下达2020年部分专项债新增限额（提前批额度），各地政府主要集中在1月份完成提前批额度发行;并于2020年一季度下达2020年正式额度，并陆续于2020年二季度完成发行，其中5月份发行较为集中;同年8月为当年第三批集中发行期，主要对应财政部发布《关于加快地方政府专项债发行使用有关工作的通知》，尽快完成当年下达的专项债额度的发行工作。
由此可见，专项债发行节奏逐年加快，各地准备、发行工作逐渐进入常态化，确保专项债发行工作有序进行。
1.2 专项债久期拉长、平均票面利率走低
从专项债发行期限来看，2018-2019年发行的专项债主要以5年期为主，发行规模分别为10518亿元和10878亿元;10年期及以上专项债发行规模，2019年较2018年显著增长，从3014亿元增加至10204亿元。
2020年10年期以下专项债发行规模为7393亿元，10年期及以上专项债发行规模达到32415亿元（其中10年期发行12252亿元，15年期发行8407亿元，20年期发行5497亿元，30年期发行6259亿元），占比达到发行总额81%。
由此可见，从2018年专项债大规模发行以来，发行期限从中短期逐渐向中长期转移趋势明显，并且该趋势在2020年体现得更为明显，并且15年、20年、30年的超长品种显著增加。可见专项债发行期限出现长期化趋势。
另一方面，从发行票面利率来看，虽然专项债平均票面利率与期限正相关，但整体票面利率近年来呈下行趋势。以5年期为例，2018年至2020年五年期专项债平均票面利率分别为3.84%，3.28%和3.20%，其他期限平均票面利率均呈逐年下降趋势。
1.3 专项债创新品种占比增加，创新品种不断丰富
2020年，在國务院常务会议确定的七大领域基础上，适当扩大新增专项债适用范围，包括单列国家重大战略项目、城镇老旧小区改造项目，增加应急医疗救治设施、公共卫生设施、城市供热供气等市政设施的投向。《政府工作报告》中明确指出，“两新一重”（新基建，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程）是今年政府投资重点。
截至2020年10月，创新品种专项债发行规模共计29672亿元，占专项债发行总规模84%，相较于2018和2019年，创新品种专项债占比显著增加。从发行的具体创新品种来看，2019年新出现城乡发展、高铁、机场、城际铁路、港口等多个新品种专项债，2020年新出现农林水利、能源、新基建、卫生防疫、老旧小区、新城建、冷链物流等领域专项债。
2 地方政府专项债创新模式的探索——以湖北省政府为例
回望湖北省地方政府专项债券发行历程，自2015年湖北省地方政府开始发行自发自还政府债券以来，除中间存在少量存量债务置换额度外（10.2亿元，已于2018年末置换完成并由财政部将置换债额度收回），湖北省政府债务主要以地方政府债券的形式存在。
自2018年开始大量发行地方政府专项债券以来，湖北省政府专项债余额逐年稳步增长，2018年末余额2933亿元，2019年末余额为3905亿元。截至2020年10月28日，湖北省在中央国债公司上海总部成功发行新增政府专项债券124.6亿元，中央下达湖北省2020年专项债务限额1530亿元已全部发行完毕，预计湖北省2020年地方政府专项债余额预计将突破5000亿元。 从债券资金投向行业来看，2018年湖北省地方政府专项债券资金主要用于公益性项目建设，在保障湖北省地方经济和社会发展的资金需求的同时推动社会公共事业和民生改善事业的发展，主要投向集中在土地储备、棚户区改造、保障性住房、交通、市政建设等，占湖北省政府债务余额的63%。从2019年开始，湖北省政府开始尝试除土地储备、棚户区改造、收费公路以外的创新类专项债券的发行。2019年湖北省新增地方政府专项债券975.3亿元，其中369.6亿元用于土地储备项目，340.7亿元用于棚户区改造项目，32.4亿元用于收费公路项目，土地储备、棚户区改造、收费公路三大传统标准类专项债券新增额度占比达到76.18%;此外，创新品种专项债券，例如轨道交通等公益性项目，合计发行232.3亿元，占比23.82%。
2020年为了应对疫情带来的影响，同时拉动国内经济增长，我国地方政府专项债重点投向党中央、国务院确定的重点领域，并且原则上不再投向土储和棚改，只有少数涉及民生保障的存量棚户区改造项目允许发行，按照“资金跟着项目走”等原则，积极推动一批既促消费惠民生、又调结构增后劲的“两新一重”建设及公共卫生设施建设项目扎实推进。
湖北省、武汉市政府积极响应国家号召，落实重点项目，重点聚焦“十大工程”项目，在国家确定的政府债券投向要求内，重点围绕全省疫后重振补短板强功能“十大工程”三年行动计划，分类制定支持方案。专项债券资金支持公共卫生体系补短板工程、交通补短板工程、水利补短板工程、能源提升工程、新基建工程、冷链物流和应急储备设施补短板工程、城市补短板工程等，建立甄选标准设计可行性研究方案，制定融资与收益平衡方案，确保项目良好实施。
以武汉市政府为例，2020年专项债发行情况如图2。
武汉市2020年发行的地方政府专项债券项目中，将资金更多地投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、老旧小区改造、生态环保、教育、冷链物流设施、民生服务、农林水利、文化旅游、医疗卫生公共服务、棚户区改造等十一大领域，符合国务院在2020年疫情冲击下政府资金投向的政策。其中市政和产业园区基础设施、交通基础设施、老旧小区改造、生态环保占比较高，分别占比15.61%、17.31%、15.62%和10.76%，合计总占比超过50%，达到59.3%。棚户区改造类项目全部为往年结转的已开工未完工项目，为保障棚户区居民的根本利益，避免出现“半拉子工程”，特别在2020年针对此类型棚户区改造项目发行224.34亿元专项债，原则上不用于新增或新开工项目，并且根据国家相关政策将拟实施的“类棚户区改造项目”转为老旧小区改造项目实施。除上述类型的项目外，其余项目类型虽占比不大，但从总体层面来看，武汉市2020年发行的专项债项目主要集中在三大领域，分别是基础设施、民生保障和生态环保。
3 未来发展趋势展望：专项债发行提质增效、规范创新
3.1 专项债限额新增规模将进一步增加，发行节奏有序提升
在国家稳投资、扩内需大背景下，以投资拉动经济成为主基调，政府投资成为绝对主力，地方政府专项债成为拉动投资稳定增长的重要手段，也是政府实施积极的财政政策的重要施展方式。由于近几年专项债发行情况良好，对社会经济增长表现出较好的促进作用，预计2021年专项债限额新增规模有望超过4万亿。此外，随着专项债发行和资金拨付进度加快，2021年专项债发行节奏将进一步前置。
3.2 专项债创新品种更加丰富，例如疫情相关、新基建、重大工程等创新领域
伴随着政府专项债扩容发展，更加丰富债券品种与制度的创新，发行方案的不斷创新，进一步探索专项债用作资本金、配套融资、提前还款等灵活的方案设计。在稳增长的预期下，各地政府加快推进基建投资的一个重要的制约因素是项目资本金不足的问题。2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》，提出要依法合规做好专项债发行及项目配套融资工作，允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金，涉及四大领域：国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目。2020地方政府专项债用作资本金规模占省规模比例从20%提升至25%，意味着专项债可撬动的基建投资总规模将进一步扩大，新一轮基建周期拉开序幕。
3.3 进一步树立市场化意识
债券发行定价将逐步转为参考地方债收益率曲线合理设定投标区间，进一步促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异，债券发行市场化水平得到提升。同时，随着创新成为主流品种、“资金跟着项目走”的扎实推进，单个项目平均发行规模呈现降低趋势，项目散、金额小的精细化、碎片化趋势愈发明显。债券发行和资金使用的政策规范与监管要求趋严，全过程监控实施“借、用、管、还”的穿透式，强化绩效管理，关注偿债来源、资金平衡、成本、支出属性等关键指标，债务市场融资约束机制逐渐完善。
4 结论
总体而言，地方政府专项债已成为政府稳投资的重要资金来源，中央出台的专项债资金可用于重大项目的资本金，以及不得用于土储和棚改领域等政策，预计专项债将对基础设施建设投资形成明显拉动。未来应该优化政府专项债发行和品种的创新，科学配置专项债资金投向使用，使政府专项债发挥作用，让国家积极的财政政策更有效。
参考文献
[1]邹晶.新经济环境下地方政府专项债券融资的研究与思考[J].财经界，2020，（07）：25.
[2]袁海霞，汪苑晖，卞欢，等.专项债兼顾扩容提效，助力基建托底稳增长——地方政府专项债2019年回顾与2020年展望[J].财政科学，2020，（01）：93-104.
[3]闫衍.专项债助力积极财政政策[J].中国金融，2019，（08）：52-53.
基金项目：疫情冲击下地方政府专项债券创新模式的探索——以武汉市政府为例，湖北经济学院法商学院（2020K16）。
作者简介：尹芃（1989-），女，汉族，湖北武汉人，硕士研究生，湖北经济学院法商学院助教，研究方向：商业银行;王平（1988-），女，汉族，湖北随州人，博士研究生，中国人民大学财政金融学院，研究方向：信用管理。
关键词：地方政府专项债;创新品种;基础设施建设
中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.33.044
2014年8月，十二届全国人大常委会表决通过了关于修改预算法的决定，规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。新预算法于2015年1月起正式实施，拉开了我国地方政府债券新序幕，为地方政府融资开辟了重要途径。2015年以来，地方政府债新增限额不断增大，发行规模逐渐增加，其中专项债成为地方政府发债的主力品种：以2020年为例，全国一般债新增限额9800亿元，专项债新增限额37500亿元，由此可见专项债在地方政府融资活动中扮演着极其重要的角色，逐渐成为政府化解债务危机、稳定经济增长的重要融资渠道。
1 我国地方政府专项债发行概况
1.1 发行规模逐渐增加，发行节奏不断加快
从发行规模来看，2015年至2019年专项债新增限额分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元、1.35万亿元和2.15万亿元，发行规模呈现高速增长的趋势，在满足了地方政府投融资需求的同时，为地方经济“稳投资、促项目、保增长”的发展目标起到了关键性的作用。根据中央2020年《政府工作报告》，为了对冲疫情影响，中央决定以更大力度的宏观政策和更加积极的财政政策应对此次危机，采取“提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债限额”等一系列措施，旨在提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。经全国人大批准，由财政部下达的2020年我国新增地方债限额为4.73万亿元，其中地方政府专项债限额为3.75万亿，较2019年增长1.6万亿，增幅达到74%。
从发行节奏来看，2018年8、9月为地方政府专项债密集发行期，发行节奏较为集中。2019年有所改善，专项债分布在1-3月、6-8月发行。根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，为改善地方政府专项债发行节奏，国务院授权财政部在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。财政部于2019年11月提前下达2020年部分专项债新增限额（提前批额度），各地政府主要集中在1月份完成提前批额度发行;并于2020年一季度下达2020年正式额度，并陆续于2020年二季度完成发行，其中5月份发行较为集中;同年8月为当年第三批集中发行期，主要对应财政部发布《关于加快地方政府专项债发行使用有关工作的通知》，尽快完成当年下达的专项债额度的发行工作。
由此可见，专项债发行节奏逐年加快，各地准备、发行工作逐渐进入常态化，确保专项债发行工作有序进行。
1.2 专项债久期拉长、平均票面利率走低
从专项债发行期限来看，2018-2019年发行的专项债主要以5年期为主，发行规模分别为10518亿元和10878亿元;10年期及以上专项债发行规模，2019年较2018年显著增长，从3014亿元增加至10204亿元。
2020年10年期以下专项债发行规模为7393亿元，10年期及以上专项债发行规模达到32415亿元（其中10年期发行12252亿元，15年期发行8407亿元，20年期发行5497亿元，30年期发行6259亿元），占比达到发行总额81%。
由此可见，从2018年专项债大规模发行以来，发行期限从中短期逐渐向中长期转移趋势明显，并且该趋势在2020年体现得更为明显，并且15年、20年、30年的超长品种显著增加。可见专项债发行期限出现长期化趋势。
另一方面，从发行票面利率来看，虽然专项债平均票面利率与期限正相关，但整体票面利率近年来呈下行趋势。以5年期为例，2018年至2020年五年期专项债平均票面利率分别为3.84%，3.28%和3.20%，其他期限平均票面利率均呈逐年下降趋势。
1.3 专项债创新品种占比增加，创新品种不断丰富
2020年，在國务院常务会议确定的七大领域基础上，适当扩大新增专项债适用范围，包括单列国家重大战略项目、城镇老旧小区改造项目，增加应急医疗救治设施、公共卫生设施、城市供热供气等市政设施的投向。《政府工作报告》中明确指出，“两新一重”（新基建，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程）是今年政府投资重点。
截至2020年10月，创新品种专项债发行规模共计29672亿元，占专项债发行总规模84%，相较于2018和2019年，创新品种专项债占比显著增加。从发行的具体创新品种来看，2019年新出现城乡发展、高铁、机场、城际铁路、港口等多个新品种专项债，2020年新出现农林水利、能源、新基建、卫生防疫、老旧小区、新城建、冷链物流等领域专项债。
2 地方政府专项债创新模式的探索——以湖北省政府为例
回望湖北省地方政府专项债券发行历程，自2015年湖北省地方政府开始发行自发自还政府债券以来，除中间存在少量存量债务置换额度外（10.2亿元，已于2018年末置换完成并由财政部将置换债额度收回），湖北省政府债务主要以地方政府债券的形式存在。
自2018年开始大量发行地方政府专项债券以来，湖北省政府专项债余额逐年稳步增长，2018年末余额2933亿元，2019年末余额为3905亿元。截至2020年10月28日，湖北省在中央国债公司上海总部成功发行新增政府专项债券124.6亿元，中央下达湖北省2020年专项债务限额1530亿元已全部发行完毕，预计湖北省2020年地方政府专项债余额预计将突破5000亿元。 从债券资金投向行业来看，2018年湖北省地方政府专项债券资金主要用于公益性项目建设，在保障湖北省地方经济和社会发展的资金需求的同时推动社会公共事业和民生改善事业的发展，主要投向集中在土地储备、棚户区改造、保障性住房、交通、市政建设等，占湖北省政府债务余额的63%。从2019年开始，湖北省政府开始尝试除土地储备、棚户区改造、收费公路以外的创新类专项债券的发行。2019年湖北省新增地方政府专项债券975.3亿元，其中369.6亿元用于土地储备项目，340.7亿元用于棚户区改造项目，32.4亿元用于收费公路项目，土地储备、棚户区改造、收费公路三大传统标准类专项债券新增额度占比达到76.18%;此外，创新品种专项债券，例如轨道交通等公益性项目，合计发行232.3亿元，占比23.82%。
2020年为了应对疫情带来的影响，同时拉动国内经济增长，我国地方政府专项债重点投向党中央、国务院确定的重点领域，并且原则上不再投向土储和棚改，只有少数涉及民生保障的存量棚户区改造项目允许发行，按照“资金跟着项目走”等原则，积极推动一批既促消费惠民生、又调结构增后劲的“两新一重”建设及公共卫生设施建设项目扎实推进。
湖北省、武汉市政府积极响应国家号召，落实重点项目，重点聚焦“十大工程”项目，在国家确定的政府债券投向要求内，重点围绕全省疫后重振补短板强功能“十大工程”三年行动计划，分类制定支持方案。专项债券资金支持公共卫生体系补短板工程、交通补短板工程、水利补短板工程、能源提升工程、新基建工程、冷链物流和应急储备设施补短板工程、城市补短板工程等，建立甄选标准设计可行性研究方案，制定融资与收益平衡方案，确保项目良好实施。
以武汉市政府为例，2020年专项债发行情况如图2。
武汉市2020年发行的地方政府专项债券项目中，将资金更多地投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、老旧小区改造、生态环保、教育、冷链物流设施、民生服务、农林水利、文化旅游、医疗卫生公共服务、棚户区改造等十一大领域，符合国务院在2020年疫情冲击下政府资金投向的政策。其中市政和产业园区基础设施、交通基础设施、老旧小区改造、生态环保占比较高，分别占比15.61%、17.31%、15.62%和10.76%，合计总占比超过50%，达到59.3%。棚户区改造类项目全部为往年结转的已开工未完工项目，为保障棚户区居民的根本利益，避免出现“半拉子工程”，特别在2020年针对此类型棚户区改造项目发行224.34亿元专项债，原则上不用于新增或新开工项目，并且根据国家相关政策将拟实施的“类棚户区改造项目”转为老旧小区改造项目实施。除上述类型的项目外，其余项目类型虽占比不大，但从总体层面来看，武汉市2020年发行的专项债项目主要集中在三大领域，分别是基础设施、民生保障和生态环保。
3 未来发展趋势展望：专项债发行提质增效、规范创新
3.1 专项债限额新增规模将进一步增加，发行节奏有序提升
在国家稳投资、扩内需大背景下，以投资拉动经济成为主基调，政府投资成为绝对主力，地方政府专项债成为拉动投资稳定增长的重要手段，也是政府实施积极的财政政策的重要施展方式。由于近几年专项债发行情况良好，对社会经济增长表现出较好的促进作用，预计2021年专项债限额新增规模有望超过4万亿。此外，随着专项债发行和资金拨付进度加快，2021年专项债发行节奏将进一步前置。
3.2 专项债创新品种更加丰富，例如疫情相关、新基建、重大工程等创新领域
伴随着政府专项债扩容发展，更加丰富债券品种与制度的创新，发行方案的不斷创新，进一步探索专项债用作资本金、配套融资、提前还款等灵活的方案设计。在稳增长的预期下，各地政府加快推进基建投资的一个重要的制约因素是项目资本金不足的问题。2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》，提出要依法合规做好专项债发行及项目配套融资工作，允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金，涉及四大领域：国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目。2020地方政府专项债用作资本金规模占省规模比例从20%提升至25%，意味着专项债可撬动的基建投资总规模将进一步扩大，新一轮基建周期拉开序幕。
3.3 进一步树立市场化意识
债券发行定价将逐步转为参考地方债收益率曲线合理设定投标区间，进一步促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异，债券发行市场化水平得到提升。同时，随着创新成为主流品种、“资金跟着项目走”的扎实推进，单个项目平均发行规模呈现降低趋势，项目散、金额小的精细化、碎片化趋势愈发明显。债券发行和资金使用的政策规范与监管要求趋严，全过程监控实施“借、用、管、还”的穿透式，强化绩效管理，关注偿债来源、资金平衡、成本、支出属性等关键指标，债务市场融资约束机制逐渐完善。
4 结论
总体而言，地方政府专项债已成为政府稳投资的重要资金来源，中央出台的专项债资金可用于重大项目的资本金，以及不得用于土储和棚改领域等政策，预计专项债将对基础设施建设投资形成明显拉动。未来应该优化政府专项债发行和品种的创新，科学配置专项债资金投向使用，使政府专项债发挥作用，让国家积极的财政政策更有效。
参考文献
[1]邹晶.新经济环境下地方政府专项债券融资的研究与思考[J].财经界，2020，（07）：25.
[2]袁海霞，汪苑晖，卞欢，等.专项债兼顾扩容提效，助力基建托底稳增长——地方政府专项债2019年回顾与2020年展望[J].财政科学，2020，（01）：93-104.
[3]闫衍.专项债助力积极财政政策[J].中国金融，2019，（08）：52-53.
基金项目：疫情冲击下地方政府专项债券创新模式的探索——以武汉市政府为例，湖北经济学院法商学院（2020K16）。
作者简介：尹芃（1989-），女，汉族，湖北武汉人，硕士研究生，湖北经济学院法商学院助教，研究方向：商业银行;王平（1988-），女，汉族，湖北随州人，博士研究生，中国人民大学财政金融学院，研究方向：信用管理。