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摘 要:绩效评估作为推进行政体制改革、提高政策的执行能力、提高行政效率和政府绩效的重要手段,正在日益受到全世界范围内各国政府和学者的重视,而公民参与政府绩效评估过程具有重要研究和现实意义。文章将从我国政府绩效评估中公民参与的现状出发,寻找公民参与政府绩效评估的问题,并提出对策,对公民参与政府绩效评估做出展望。
关键词:新公共管理 绩效评估 公民参与
公共组织绩效评估是新公共管理的重要组成部分之一。政府部门实施绩效评估的努力由来已久,但“结果导向”和“外部责任”原则,无疑是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。结果导向意味着评估侧重点从投入、过程、产出的转变,从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变。要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制,公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。
一、公民参与政府绩效评估的概念及现状
公民参与政府绩效评估是指那些接受政府服务的对象主体对政府的成绩或表现进行的评价。它与以往政府评估不同的地方在于:公民参与政府评估是群众对政府的评估,而不是传统的自上而下的、由上级评下级,政府绩效是由上级说了算;其次公民参与政府绩效评估是体制外的主体对政府进行评估,而非以往传统的政府内部,体制内的环节。在实际中,我国现阶段的政府绩效评估大多还是政府内部、自上而下的评估,作为政府所提供服务的直接接受者的公民,最有感触和发言权的主体,参与程度却非常低,尽管有一些地方政府或部门已经关注到了公民参与问题,开展了一些公民评政府的活动,但是仍处于初级阶段,缺乏一定的理论支撑和成功经验的总结和借鉴。
二、现阶段我国公民参与政府绩效评估的状况
(一)公民参与的能力不强,意识有限
虽然社会主义市场经济和政治民主化唤起了公民的参与意识,激发了公民的参与愿望,但是历史上所形成的对权威服从的心理沉积,使公民在短时间内很难形成独立自主的人格,也很难认识到自己在社会生活中的地位和作用。尤其在对政府绩效评估这一活动不甚了解的情况下,公民更加难以意识到自己的主体地位和应有的权利和责任。所以,即使公民在其他主体对政府绩效进行评估的过程中萌生了参与的愿望和要求,也不知道自己是否具有参与的资格以及如何参与。
(二)公民参与的渠道不畅,方式有限
由于种种原因,官僚主义思想仍然或多或少在政府部分官员和一些公民的潜意识中存在着,使政府与公民之间始终留有一层隔膜。再加之政府与公民之间的信息交流与沟通又十分有限,政府不了解公民真正的期望与需求,公民也不理解政府的许多政策和行为,使得政府与公民之间的关系紧张、陌生。而在这样一种关系状态下,公民不敢、不想、不易参与到评估政府绩效的活动中来,政府也很难以平常的心态对待老百姓的评议,不愿意公民参与评估,致使公民参与的渠道不畅。
(三)公民参与的程度不高,范围有限
目前我国的物质生活条件制约了公民参与的广度和深度。一方面由于我国离小康社会还有一定的距离,对于一部分人来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题。至于政府的绩效究竟如何,他们无力关心。另一方面由于我国现有交通和通讯设施还很不够,地域和时空的界限依然横亘在政府与公民之间,使得许多地区的公民很难获知有关政府绩效的足够信息,也不知道该如何来评估政府绩效。同时由于缺乏对其他地方政府绩效的了解,没有一个可以比较参照的对象,使得公民也无法有效地对政府绩效进行评议,所以绝大多数公民选择了沉默,放弃了自己参与评估的权利与机会。
(四)公民参与政府绩效评估的制度不健全,作用有限
在现代民主社会,公民的参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度是否健全直接影响公民参与的热情。我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证,但是关于规范参与行为,畅通参与渠道,保证参与实施的制度却不够健全。这样使得政府虽然鼓励公民介入绩效评估的过程,但是由于参与的形式、方法、渠道和手段等都没有具体的规定,公民想怎么评就怎么评,并且公民评议出来的结果政府又不予考虑和重视,依旧是按照自己的意图评定自己的绩效,使得公民评不评都一个样,这不仅严重挫伤了公民参与的积极性,使公民参与以非制度化的形式出现,给社会增添不稳定的因素。
三、公民参与政府绩效评估的对策及展望
(一)公民参与政府绩效评估的对策
第一,加大宣传力度,唤醒公民意识。由于种种原因原因造成了我国人民目前对民主没有概念,理解不深,没有意识到自己在当今的社会上的主体地位,这个时候,我们只有加大宣传的力度,使得公民有机会有途径去了解并接受,增强公民意识。
第二,采取多种方式,灵活运用。在方式的选择上,政府部门要运用多种不同的方法充分的了解各个群体的信息,注意各种方式的结合,使得公民有多种途径可以参与到评估过程中来。
第三,注重双向的沟通,扩大参与范围。在公民参与政府绩效评估的这个过程中,政府要做到与公民充分的沟通,使得政府的信息公民得以全面的了解,这样,在公民参与评估时更可以客观可靠的信息,做出公正的评价,保证评估结果的质量;另一方面,公民要及时地了解必要的信息,对政府所提供服务的过程的问题可以给出充分的评价,并非一时主观冲动,或者随意评价,这样的双向互动沟通过程,有利于评估过程持续地进行下去。
第四,政府方面要建立起相应的公民参与机制,保障公民参与的可行性,如政府可以建立专门的小组对政府绩效评估这块内容做持续的跟踪,或者建立起法规,让被评估的政府部门意识到公民参与的重要性,从而可以将公民参与日益地引入正规方式。
综上可知,公民参与政府绩效评估不但可以保证绩效评估结果的可靠性,更加有利于被评估部门利用评估结果及时地发现不足,并做出针对性的改进,因此,我们要切实地加强地方政府绩效评估过程中的公民参与,使得绩效评估良好地持续下去。
(二)对公民参与政府绩效评估的展望
第一,公民参与政府绩效评估的五个层次。一是公民无参与:政府启动并组织实施绩效评估,目的限于控制和内部管理,评估基本上属于政府的内部活动且评估结果主要由内部消费,公民连“被动信息供给者”的角色也无从发挥。二是无效参与:公民独立对政府绩效进行评估,这本身反映了公民的参与热情与积极性,但被评估对象对评估结果缺乏积极的回应,公民评估活动从自主实施开始,以自我欣赏、自我消费结束,没有产生所期望的影响,其积极性也难以持久。三是有限参与:对公民独立实施的政府绩效评估而言,有限性主要表现为评价结果影响力的有限性;对政府绩效评估中的公民介入来说,有限性既可以表现为公民仅参与了绩效评估全过程的某些环节,又可以表现为公民参与绩效评估诸环节的决策但发言权有限,还可以表现为公民满意度表达对部门的影响力有限。四是高度参与:公民介入政府启动和实施的绩效评估活动,不仅参与范围广(参与了绩效评估诸环节的决策选择),而且公民参与能产生显著的影响力。五是主导型参与:公民发动评估并在各环节的决策中拥有高度自主权,评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生了实质性影响。从公民中心的视角来看,这无疑是政府绩效评估中公民参与的最高形态或模式,但国内外实践中目前尚无范例。关于公民参与政府绩效评估的五个层次如图1所示。
第二,基于五个层次的展望。强化公民参与,就是要实现公民从某些环节的“部分参与”到“全程参与”的转变,从被动的“信息供给者”单一角色向“信息供给和决策共享者”综合角色的转变,而且在整个过程中,公民的发言权和影响力应不断提升。我国的现实与绩效评估中的“公民高度参与”还有相当大的距离,有限参与将是一个相当长的历史阶段,公民参与的发展也将是一个持续、渐进的过程。就目前情况而言,推进绩效评估中的公民参与,特别需要在以下两个方面下功夫:一是绩效评估决策中的公民参与,在是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估等问题的决策中拥有发言权。长期以来,许多地方政府绩效评估的特点之一是围绕政府确定的“中心工作”展开,这些“中心工作”是否从群众中来,是否切实反映了人民群众的要求和愿望,目前还存在一些值得深入思考的问题。应该说,与老百姓的要求和愿望相比,“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”等更有可能成为地方政府的中心工作。在是否实施绩效评估和评估对象选择等重大问题上公民缺乏发言权,绩效评估有可能沦于“形象工程”的一种新形式。二是公民在界定目标和结果、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系中的参与。目前的公民参与主要是担任信息供给者的角色,虽然公民满意度测评价值很大且受到各国的普遍重视,但依然属于公民的对政府绩效的主观评价。对主观评价的过度依赖具有明显的局限性。
(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)
【参考文献】
1、周凯.政府绩效评估导论[M].中国人民大学出版社,2006.
2、范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].人民出版社,2005.
3、戴维•奥斯本,特德•盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部[M].上海译文出版社,2006.
4、邓国胜,肖明超.群众评议政府绩效[M].北京大学出版社,2006.
关键词:新公共管理 绩效评估 公民参与
公共组织绩效评估是新公共管理的重要组成部分之一。政府部门实施绩效评估的努力由来已久,但“结果导向”和“外部责任”原则,无疑是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。结果导向意味着评估侧重点从投入、过程、产出的转变,从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变。要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制,公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。
一、公民参与政府绩效评估的概念及现状
公民参与政府绩效评估是指那些接受政府服务的对象主体对政府的成绩或表现进行的评价。它与以往政府评估不同的地方在于:公民参与政府评估是群众对政府的评估,而不是传统的自上而下的、由上级评下级,政府绩效是由上级说了算;其次公民参与政府绩效评估是体制外的主体对政府进行评估,而非以往传统的政府内部,体制内的环节。在实际中,我国现阶段的政府绩效评估大多还是政府内部、自上而下的评估,作为政府所提供服务的直接接受者的公民,最有感触和发言权的主体,参与程度却非常低,尽管有一些地方政府或部门已经关注到了公民参与问题,开展了一些公民评政府的活动,但是仍处于初级阶段,缺乏一定的理论支撑和成功经验的总结和借鉴。
二、现阶段我国公民参与政府绩效评估的状况
(一)公民参与的能力不强,意识有限
虽然社会主义市场经济和政治民主化唤起了公民的参与意识,激发了公民的参与愿望,但是历史上所形成的对权威服从的心理沉积,使公民在短时间内很难形成独立自主的人格,也很难认识到自己在社会生活中的地位和作用。尤其在对政府绩效评估这一活动不甚了解的情况下,公民更加难以意识到自己的主体地位和应有的权利和责任。所以,即使公民在其他主体对政府绩效进行评估的过程中萌生了参与的愿望和要求,也不知道自己是否具有参与的资格以及如何参与。
(二)公民参与的渠道不畅,方式有限
由于种种原因,官僚主义思想仍然或多或少在政府部分官员和一些公民的潜意识中存在着,使政府与公民之间始终留有一层隔膜。再加之政府与公民之间的信息交流与沟通又十分有限,政府不了解公民真正的期望与需求,公民也不理解政府的许多政策和行为,使得政府与公民之间的关系紧张、陌生。而在这样一种关系状态下,公民不敢、不想、不易参与到评估政府绩效的活动中来,政府也很难以平常的心态对待老百姓的评议,不愿意公民参与评估,致使公民参与的渠道不畅。
(三)公民参与的程度不高,范围有限
目前我国的物质生活条件制约了公民参与的广度和深度。一方面由于我国离小康社会还有一定的距离,对于一部分人来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题。至于政府的绩效究竟如何,他们无力关心。另一方面由于我国现有交通和通讯设施还很不够,地域和时空的界限依然横亘在政府与公民之间,使得许多地区的公民很难获知有关政府绩效的足够信息,也不知道该如何来评估政府绩效。同时由于缺乏对其他地方政府绩效的了解,没有一个可以比较参照的对象,使得公民也无法有效地对政府绩效进行评议,所以绝大多数公民选择了沉默,放弃了自己参与评估的权利与机会。
(四)公民参与政府绩效评估的制度不健全,作用有限
在现代民主社会,公民的参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度是否健全直接影响公民参与的热情。我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证,但是关于规范参与行为,畅通参与渠道,保证参与实施的制度却不够健全。这样使得政府虽然鼓励公民介入绩效评估的过程,但是由于参与的形式、方法、渠道和手段等都没有具体的规定,公民想怎么评就怎么评,并且公民评议出来的结果政府又不予考虑和重视,依旧是按照自己的意图评定自己的绩效,使得公民评不评都一个样,这不仅严重挫伤了公民参与的积极性,使公民参与以非制度化的形式出现,给社会增添不稳定的因素。
三、公民参与政府绩效评估的对策及展望
(一)公民参与政府绩效评估的对策
第一,加大宣传力度,唤醒公民意识。由于种种原因原因造成了我国人民目前对民主没有概念,理解不深,没有意识到自己在当今的社会上的主体地位,这个时候,我们只有加大宣传的力度,使得公民有机会有途径去了解并接受,增强公民意识。
第二,采取多种方式,灵活运用。在方式的选择上,政府部门要运用多种不同的方法充分的了解各个群体的信息,注意各种方式的结合,使得公民有多种途径可以参与到评估过程中来。
第三,注重双向的沟通,扩大参与范围。在公民参与政府绩效评估的这个过程中,政府要做到与公民充分的沟通,使得政府的信息公民得以全面的了解,这样,在公民参与评估时更可以客观可靠的信息,做出公正的评价,保证评估结果的质量;另一方面,公民要及时地了解必要的信息,对政府所提供服务的过程的问题可以给出充分的评价,并非一时主观冲动,或者随意评价,这样的双向互动沟通过程,有利于评估过程持续地进行下去。
第四,政府方面要建立起相应的公民参与机制,保障公民参与的可行性,如政府可以建立专门的小组对政府绩效评估这块内容做持续的跟踪,或者建立起法规,让被评估的政府部门意识到公民参与的重要性,从而可以将公民参与日益地引入正规方式。
综上可知,公民参与政府绩效评估不但可以保证绩效评估结果的可靠性,更加有利于被评估部门利用评估结果及时地发现不足,并做出针对性的改进,因此,我们要切实地加强地方政府绩效评估过程中的公民参与,使得绩效评估良好地持续下去。
(二)对公民参与政府绩效评估的展望
第一,公民参与政府绩效评估的五个层次。一是公民无参与:政府启动并组织实施绩效评估,目的限于控制和内部管理,评估基本上属于政府的内部活动且评估结果主要由内部消费,公民连“被动信息供给者”的角色也无从发挥。二是无效参与:公民独立对政府绩效进行评估,这本身反映了公民的参与热情与积极性,但被评估对象对评估结果缺乏积极的回应,公民评估活动从自主实施开始,以自我欣赏、自我消费结束,没有产生所期望的影响,其积极性也难以持久。三是有限参与:对公民独立实施的政府绩效评估而言,有限性主要表现为评价结果影响力的有限性;对政府绩效评估中的公民介入来说,有限性既可以表现为公民仅参与了绩效评估全过程的某些环节,又可以表现为公民参与绩效评估诸环节的决策但发言权有限,还可以表现为公民满意度表达对部门的影响力有限。四是高度参与:公民介入政府启动和实施的绩效评估活动,不仅参与范围广(参与了绩效评估诸环节的决策选择),而且公民参与能产生显著的影响力。五是主导型参与:公民发动评估并在各环节的决策中拥有高度自主权,评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生了实质性影响。从公民中心的视角来看,这无疑是政府绩效评估中公民参与的最高形态或模式,但国内外实践中目前尚无范例。关于公民参与政府绩效评估的五个层次如图1所示。
第二,基于五个层次的展望。强化公民参与,就是要实现公民从某些环节的“部分参与”到“全程参与”的转变,从被动的“信息供给者”单一角色向“信息供给和决策共享者”综合角色的转变,而且在整个过程中,公民的发言权和影响力应不断提升。我国的现实与绩效评估中的“公民高度参与”还有相当大的距离,有限参与将是一个相当长的历史阶段,公民参与的发展也将是一个持续、渐进的过程。就目前情况而言,推进绩效评估中的公民参与,特别需要在以下两个方面下功夫:一是绩效评估决策中的公民参与,在是否实施绩效评估、对哪些部门或项目实施评估等问题的决策中拥有发言权。长期以来,许多地方政府绩效评估的特点之一是围绕政府确定的“中心工作”展开,这些“中心工作”是否从群众中来,是否切实反映了人民群众的要求和愿望,目前还存在一些值得深入思考的问题。应该说,与老百姓的要求和愿望相比,“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”等更有可能成为地方政府的中心工作。在是否实施绩效评估和评估对象选择等重大问题上公民缺乏发言权,绩效评估有可能沦于“形象工程”的一种新形式。二是公民在界定目标和结果、确定评估内容及侧重点、设定评价标准和指标体系中的参与。目前的公民参与主要是担任信息供给者的角色,虽然公民满意度测评价值很大且受到各国的普遍重视,但依然属于公民的对政府绩效的主观评价。对主观评价的过度依赖具有明显的局限性。
(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)
【参考文献】
1、周凯.政府绩效评估导论[M].中国人民大学出版社,2006.
2、范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].人民出版社,2005.
3、戴维•奥斯本,特德•盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部[M].上海译文出版社,2006.
4、邓国胜,肖明超.群众评议政府绩效[M].北京大学出版社,2006.