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【摘要】地方自治原则是现代宪法的一项基本原则，但是其却不是宪法自始就有的一项原则。宪法是西方的舶来品，本文拟以西方世界为考察对象，探索地方自治从产生、发展，直至最后成为宪法基本原则的历史路径，作一个西方宪政史的梳理。
【关键词】地方自治；西方世界；特许状；宪法
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-099-02
众所周知，在清末和民国时期的宪法学说中就曾经存在着丰富的地方自治思想，但究其起源，通说认为，地方自治起源于西方社会，然后主要通过日本进入中国。地方自治就像宪政一样，都是西方社会的产物，作为一种舶来品，随着近代以来西方国家对中国的掠夺而传入中国。在西方，地方自治的历史可以追溯到古罗马时期的自治邑，在当时的意大利产生了一种享有地方自治权的组织，十一世纪以后，由于社会生产的提高，各地开始涌现出新的城市，为了获得自治权，很多城市与封建领主通过谈判、赎买、甚至流血斗争等方式，多以特许状的形式规定自治权，这就是现代意义上的地方自治。①
一、中世纪的地方自治
在中世纪自治的地方是数千个大大小小的城市和城镇，特许状就成为市政自治的基本法，它规定市政政府的组织结构以及市民的基本权利和自由，在很大程度上来说，特许状可以视为最早的近代成文宪法。一般而言，基于某种程度上的限制权力、制衡权力和保障市民权利等基本原则，市政政府的权力受到特许状的限制，根据职权的范围分为行政、立法和司法部门，且三者之间存在着一定程度上的制约。由市民选举产生的官员被要求宣誓效忠于特许状，尊重市民们长期奉行的习惯。在司法上，市民要求只接受从市民中选任的地方长官的审判，排除国王法院的审判。在赋税方面往往对国王的征税权有所限制，如法国洛里斯自治市的特许状第九条规定：“我们或者其他人都不得从洛里斯人手中收取任何捐税、贡物或向其强征勒索”。②以自治市政为表现的自治地方孕育了近代意义上的宪政，“地方自治是民主主义的小学”。③
二、现代意义的地方自治法与地方自治入宪
历史的车轮走到十九世纪末期，特许状成为一项具体的政治制度，获得国家立法层面的支持，现代意义上的城市自治法出现。如英国于1835年颁布了“市自治法”；法国大革命期间，国民议会颁布法令统一行政区划，并规定每个城市、集镇及乡村均实行地方自治。拿破仑执政期间取消地方自治，但在其垮台后，除了维西政权外，法国地方自治制度逐渐扩大并完善；是时，德国还不是一个统一的国家，但1808年普鲁士就颁布地方自治法，对普鲁士境内的城市适用。④到了20世纪，普通法律关于地方自治的规定已经不能满足需要，具有地方自治历史传统的国家在作为国家根本法的宪法上对这一传统予以确认，地方自治逐渐获得了宪法上的地位。而后立宪的国家或基于治理国家的需要，或基于宪法移植，或建立区域组织的需要，有关地方自治的条款在宪法规范中逐渐普遍化，地方自治原则成为现代宪法的一项基本原则。
在法国，虽然1791年、1793年直至1946年各部宪法一般都或多或少地规定地方制度，直到1946年的第四共和国时期宪法才将“自治权”与“地方”连接起来，1958年的戴高乐宪法⑤对此予以继承和发展。该宪法第十一章七十二条规定：共和国的地方单位是市镇、省和海外领地。其他一切地方单位依法律建立。这些地方单位由选出的议会依照法律规定的条件，自主管理。⑥“二战”后，1949年5月23日公布生效的联邦德国基本法第二十八条第二款规定：各镇在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公众事务的权利，必须得到保障。联合乡也应按照法律赋于它们的职能的限度内拥有自治的权利。同时在该条第一款中规定，在各镇中，镇代表大会可以代替民选机构的地位。⑦后来的德意志联邦共和国基本法⑧第二十八条第二款对地方自治规定的更完备：在法律规定的权限范围内，确保乡镇自治负责管理所有的地方事务。在法律授权的权限范围内，乡镇联合体有依法自治的权利。自治的保障应包括财政自治的基础，包括乡镇有权按照经济情况确定有经济实力的税源和税率。⑨
三、二战后的地方自治
二战以后，越来越多的国家将地方自治纳入宪法的规定之中。1948年1月1日生效的《意大利共和国宪法》在第五章“区、省、市（镇）”（即114条到133条）详细规定了地方自治的内容；葡萄牙1947年宪法在基本原则部分第6条规定：尊重地方政府的自治原则与公共行政的民主分权；西班牙现行宪法在1978年通过，在第八章“国家的地区组织”（即137——158）中规定了地方自治制度；1987年生效的菲律宾共和国宪法第十章“地方政府通则”（1——21）规定地方自治制度，包括自治区、自治市和镇等；1947年施行的日本国宪法在第八章“地方自治”（92——95）设立相关条款；1948年公布施行的大韩民国宪法几经修改，经过1987年全民公决修正以后成为现行的宪法，其在第八章“地方自治”（117——118）中作了规定；早期的东欧社会主义国家宪法中没有地方自治的条款，伴随着苏联解体，1990年匈牙利、1991年罗马尼亚、1992年波兰、1992年斯洛伐克、1992年捷克等国宪法都确认了地方自治的基本原则现行白俄罗斯宪法在第五部分“地方管理和地方自治”（117——124）规定相关内容，现行的俄罗斯联邦宪法在总则第十二条确定地方自治的原则，同时在第五章“地方自治”（130——133）予以细化；现行的乌克兰宪法同俄罗斯宪法的规定类似，在总则和后面的专章中都规定地方自治。
这里需要單独对美国的地方自治作出说明，美国的宪法没有地方自治的条款，换言之，地方自治不受美国宪法的保护。地方是否自治属于州的事务，由州宪法决定。1872年，在宾夕法尼亚州的制宪大会上，“宾州宪法首次制定了“不干涉条款”绝对禁止州政府通过行政机构去直接干涉地方事务。在以后数年中，“不干涉条款”被加利福尼亚及其他5个西部州如法炮制。有了州宪法的“不干涉条款”，地方政府就可以申请宪法保障了”。⑩
四、小结
由此可见，宪法规范确认地方自治原则是一个普遍化的过程，“宪法明确承认地方自治的基本原则，在一国的地方制度中注入了稳定的自治化诉求，地方自治制度被赋予一种不能被违反的、最高的法律效力，从而免于法律的剥夺与限制，免于议会多数党更替的影响，地方自治精神也得到更有效的保护”，地方自治原则已经成为现代宪法的一项基本原则。
注释：
①郑贤君.地方制度论[M].首都师范大学出版社，2000.
②蔡定剑，王占阳.走向宪政[M].法律出版社，2011：222.
③[日]芦部信喜，增订[日]高桥和之.宪法（第三版）[M].林来梵，凌维慈，龙绚丽，译.北京：北京大学出版社，2006：320.
④田芳.地方自治法律制度研究[M].法律出版社，2008.
⑤即法兰西第五共和国现行宪法。1958年6月法国政治危机迫使戴高乐将军东山再起，议会授之以修改宪法的全权，9月28日宪法草案交付全民公决通过，10月4日公布生效。该宪法在序言中承认了1789年人权和公民权宣言与1946年宪法序言的地位，后来又延伸至2004年环境宪章，因此法兰西共和国宪法包括上述四部文件。
⑥姜士林，陈玮.世界宪法大全（上卷）[M].中国广播电视出版社出版，1989：759.
⑦1949年颁行的德国基本法在最后即第一百四十六条规定了基本法有效期限：本基本法在由德国人民自由决定通过的宪法生效之日起停止生效。东德和西德统一以后就制定了后来的德意志联邦共和国基本法，原有的基本法失去效力。
⑧1949年颁行的德国基本法在最后即第一百四十六条规定了基本法有效期限：本基本法在由德国人民自由决定通过的宪法生效之日起停止生效。东德和西德统一以后就制定了后来的德意志联邦共和国基本法，原有的基本法失去效力。
⑨朱福惠，邵自红，陈泽荣，陈鹏副.世界各国宪法文本汇编（欧洲卷）[M].厦门大学出版社，2013：189.
⑩田芳.地方自治法律制度研究[M].法律出版社，2008.
王建学.论现代宪法的地方自治原则[J].太平洋学报，2009（10）.
【关键词】地方自治；西方世界；特许状；宪法
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-099-02
众所周知，在清末和民国时期的宪法学说中就曾经存在着丰富的地方自治思想，但究其起源，通说认为，地方自治起源于西方社会，然后主要通过日本进入中国。地方自治就像宪政一样，都是西方社会的产物，作为一种舶来品，随着近代以来西方国家对中国的掠夺而传入中国。在西方，地方自治的历史可以追溯到古罗马时期的自治邑，在当时的意大利产生了一种享有地方自治权的组织，十一世纪以后，由于社会生产的提高，各地开始涌现出新的城市，为了获得自治权，很多城市与封建领主通过谈判、赎买、甚至流血斗争等方式，多以特许状的形式规定自治权，这就是现代意义上的地方自治。①
一、中世纪的地方自治
在中世纪自治的地方是数千个大大小小的城市和城镇，特许状就成为市政自治的基本法，它规定市政政府的组织结构以及市民的基本权利和自由，在很大程度上来说，特许状可以视为最早的近代成文宪法。一般而言，基于某种程度上的限制权力、制衡权力和保障市民权利等基本原则，市政政府的权力受到特许状的限制，根据职权的范围分为行政、立法和司法部门，且三者之间存在着一定程度上的制约。由市民选举产生的官员被要求宣誓效忠于特许状，尊重市民们长期奉行的习惯。在司法上，市民要求只接受从市民中选任的地方长官的审判，排除国王法院的审判。在赋税方面往往对国王的征税权有所限制，如法国洛里斯自治市的特许状第九条规定：“我们或者其他人都不得从洛里斯人手中收取任何捐税、贡物或向其强征勒索”。②以自治市政为表现的自治地方孕育了近代意义上的宪政，“地方自治是民主主义的小学”。③
二、现代意义的地方自治法与地方自治入宪
历史的车轮走到十九世纪末期，特许状成为一项具体的政治制度，获得国家立法层面的支持，现代意义上的城市自治法出现。如英国于1835年颁布了“市自治法”；法国大革命期间，国民议会颁布法令统一行政区划，并规定每个城市、集镇及乡村均实行地方自治。拿破仑执政期间取消地方自治，但在其垮台后，除了维西政权外，法国地方自治制度逐渐扩大并完善；是时，德国还不是一个统一的国家，但1808年普鲁士就颁布地方自治法，对普鲁士境内的城市适用。④到了20世纪，普通法律关于地方自治的规定已经不能满足需要，具有地方自治历史传统的国家在作为国家根本法的宪法上对这一传统予以确认，地方自治逐渐获得了宪法上的地位。而后立宪的国家或基于治理国家的需要，或基于宪法移植，或建立区域组织的需要，有关地方自治的条款在宪法规范中逐渐普遍化，地方自治原则成为现代宪法的一项基本原则。
在法国，虽然1791年、1793年直至1946年各部宪法一般都或多或少地规定地方制度，直到1946年的第四共和国时期宪法才将“自治权”与“地方”连接起来，1958年的戴高乐宪法⑤对此予以继承和发展。该宪法第十一章七十二条规定：共和国的地方单位是市镇、省和海外领地。其他一切地方单位依法律建立。这些地方单位由选出的议会依照法律规定的条件，自主管理。⑥“二战”后，1949年5月23日公布生效的联邦德国基本法第二十八条第二款规定：各镇在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公众事务的权利，必须得到保障。联合乡也应按照法律赋于它们的职能的限度内拥有自治的权利。同时在该条第一款中规定，在各镇中，镇代表大会可以代替民选机构的地位。⑦后来的德意志联邦共和国基本法⑧第二十八条第二款对地方自治规定的更完备：在法律规定的权限范围内，确保乡镇自治负责管理所有的地方事务。在法律授权的权限范围内，乡镇联合体有依法自治的权利。自治的保障应包括财政自治的基础，包括乡镇有权按照经济情况确定有经济实力的税源和税率。⑨
三、二战后的地方自治
二战以后，越来越多的国家将地方自治纳入宪法的规定之中。1948年1月1日生效的《意大利共和国宪法》在第五章“区、省、市（镇）”（即114条到133条）详细规定了地方自治的内容；葡萄牙1947年宪法在基本原则部分第6条规定：尊重地方政府的自治原则与公共行政的民主分权；西班牙现行宪法在1978年通过，在第八章“国家的地区组织”（即137——158）中规定了地方自治制度；1987年生效的菲律宾共和国宪法第十章“地方政府通则”（1——21）规定地方自治制度，包括自治区、自治市和镇等；1947年施行的日本国宪法在第八章“地方自治”（92——95）设立相关条款；1948年公布施行的大韩民国宪法几经修改，经过1987年全民公决修正以后成为现行的宪法，其在第八章“地方自治”（117——118）中作了规定；早期的东欧社会主义国家宪法中没有地方自治的条款，伴随着苏联解体，1990年匈牙利、1991年罗马尼亚、1992年波兰、1992年斯洛伐克、1992年捷克等国宪法都确认了地方自治的基本原则现行白俄罗斯宪法在第五部分“地方管理和地方自治”（117——124）规定相关内容，现行的俄罗斯联邦宪法在总则第十二条确定地方自治的原则，同时在第五章“地方自治”（130——133）予以细化；现行的乌克兰宪法同俄罗斯宪法的规定类似，在总则和后面的专章中都规定地方自治。
这里需要單独对美国的地方自治作出说明，美国的宪法没有地方自治的条款，换言之，地方自治不受美国宪法的保护。地方是否自治属于州的事务，由州宪法决定。1872年，在宾夕法尼亚州的制宪大会上，“宾州宪法首次制定了“不干涉条款”绝对禁止州政府通过行政机构去直接干涉地方事务。在以后数年中，“不干涉条款”被加利福尼亚及其他5个西部州如法炮制。有了州宪法的“不干涉条款”，地方政府就可以申请宪法保障了”。⑩
四、小结
由此可见，宪法规范确认地方自治原则是一个普遍化的过程，“宪法明确承认地方自治的基本原则，在一国的地方制度中注入了稳定的自治化诉求，地方自治制度被赋予一种不能被违反的、最高的法律效力，从而免于法律的剥夺与限制，免于议会多数党更替的影响，地方自治精神也得到更有效的保护”，地方自治原则已经成为现代宪法的一项基本原则。
注释：
①郑贤君.地方制度论[M].首都师范大学出版社，2000.
②蔡定剑，王占阳.走向宪政[M].法律出版社，2011：222.
③[日]芦部信喜，增订[日]高桥和之.宪法（第三版）[M].林来梵，凌维慈，龙绚丽，译.北京：北京大学出版社，2006：320.
④田芳.地方自治法律制度研究[M].法律出版社，2008.
⑤即法兰西第五共和国现行宪法。1958年6月法国政治危机迫使戴高乐将军东山再起，议会授之以修改宪法的全权，9月28日宪法草案交付全民公决通过，10月4日公布生效。该宪法在序言中承认了1789年人权和公民权宣言与1946年宪法序言的地位，后来又延伸至2004年环境宪章，因此法兰西共和国宪法包括上述四部文件。
⑥姜士林，陈玮.世界宪法大全（上卷）[M].中国广播电视出版社出版，1989：759.
⑦1949年颁行的德国基本法在最后即第一百四十六条规定了基本法有效期限：本基本法在由德国人民自由决定通过的宪法生效之日起停止生效。东德和西德统一以后就制定了后来的德意志联邦共和国基本法，原有的基本法失去效力。
⑧1949年颁行的德国基本法在最后即第一百四十六条规定了基本法有效期限：本基本法在由德国人民自由决定通过的宪法生效之日起停止生效。东德和西德统一以后就制定了后来的德意志联邦共和国基本法，原有的基本法失去效力。
⑨朱福惠，邵自红，陈泽荣，陈鹏副.世界各国宪法文本汇编（欧洲卷）[M].厦门大学出版社，2013：189.
⑩田芳.地方自治法律制度研究[M].法律出版社，2008.
王建学.论现代宪法的地方自治原则[J].太平洋学报，2009（10）.