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摘要：房地产是国民经济中的重要组成部分，房地产市场的稳定涉及国民经济的稳定，对房地产市场正确并合理调控符合国家利益。基于十八届三中全会的视角，对我国近十年房地产调控政策及效果进行回顾，分析房地产调控存在的问题，并结合十八届三中全会中以人为本、注重公平、增强政府公信力等指导精神，对房地产市场宏观调控提出几点建议，以促进房地产市场健康发展。
关键词：房地产，宏观调控，房价
中图分类号：F293.3 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）07-0023-29 收稿日期：2014-06-12
随着住房市场化进程的逐步推进，房价过快上涨，住房供给结构失衡，中低收入住房难等各种问题不断暴露出来。面对这些问题，近十年来国家频频出台多项房地产宏观调控政策，对促进我国房地产业健康发展起到一定作用，2004年住宅平均销售价格增速达到17.8%，并在接下来的几年一直保持高速增长，住房问题始终没有得到有效解决，许多中低收入者依然“望房兴叹”。2013年11月，十八届三中全会召开，全会指出科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须切实转变政府职能，深化体制改革，增强政府公信力，要建立科学的财税体制，优化资源配置等，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好地满足人民需求等。这些指导性纲领对房地产市场调控的反思及建议具有十分重要的意义。
1 房地产调控阶段回顾
2003年以来房地产调控大致可分为三个阶段：第一阶段（2003-2008），抑制房地产市场投资过热，主要是通过金融、财政和土地等政策进行调控，包括取消贷款优惠利率，提高首付比例，利用信贷和税收调节需求，打击投机，并严格限制土地的供给等，但是房价增速在2006年有所放缓之后再度反弹；第二阶段（2008-2009），受到金融危机影响，国家只要是刺激房地产市场，放松对房地产的紧缩和调控，下调贷款利率和住房公积金贷款利率，降低住房交易税费，增加商业性住房贷款利率下调幅度，加大保障性住房建设规模，加快廉租住房租赁补贴范围，推进棚户区改造，增加供给，房价指数有所下跌，房价环比涨幅在2008年12月触底，但是2009年之后报复性反弹；第三阶段（2010年至今），再次对房价进行调控，主要措施是提高个人购房首付比例，特别是第二、三套房的首付比例和贷款利率，提高房地产交易税收，规范地产开发商拿地，然而房价仍没有进入平稳发展的轨道，调控效果并不理想。
2 房地产宏观调控的主要手段
2.1 货币手段
主要包括三个方面：一是调整存款准备金率；二是运用基准利率的变化；三是购房信贷政策的变化。
存款准备金率：2003年以来，我国的存款准备金率一直呈上升趋势，由2003年调整前的6%，经过近20次的上调，在2008年上半年大型金融机构的存款准备金率达到17.5%，随后，受金融危机影响，存款准备金率在2008年下半年经过4次下调降到15.5%，2010年1月至2011年6月，存款准备金率又经过12次上调，大型金融机构的存款准备金率达到21.5%，紧接着从2011年12月至2012年5月，存款准备金率又经过3次下调，大型金融机构的存款准备金率回落到20%，从市场角度来看，存款准备金率的调整会影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接影响到货币的供给量，从房地产方面，存款准备金率的上调意味银行房贷的缩紧，从而影响房地产市场的供给和需求。
基准利率：从2004年10月至2007年12月，贷款利率多次上调，五年及以上贷款利率从6.12%上调至7.83%，2008年中央银行五次下调贷款利率，五年及以上贷款利率降至5.94%。金融危机之后，央行再连续五次上调贷款利率，累计上升1.11个百分点，2012年中旬，央行两次下调基准利率，到2014年3月，五年及以上贷款利率达到6.55%。利率的变化代表着未来政策的走向，对经济各方面都会有影响，贷款利率的上调会影响开发商贷款成本，减少供给，反之，下调贷款利率会刺激开发商增加供给。同样，利率的调整也会影响购房者的需求，利率的上调会增加购房者的成本，减少需求，反之，会增加购房者的需求。
信贷政策：宽松的信贷政策，可以增加房地产的来源以及房地产贷款规模，从而可提高房地产市场的交易规模，反之房地产将融资困难，会降低房地产市场交易规模。首次和二套房贷相关政策可以引导社会各界的购房需求，增加购房成本，抑制部分需求。
2.2 财政手段
国家采取财政政策调控经济的手段主要有：税收和公共支出两种常用的财政工具。目前，对于中国经济的局部过热，国家采取了限制公共支出的政策，以及开征新税种，提高税率等办法。对于房地产市场：①出让金和税费成本并在一起，将占商品房开发成本的30%-35%左右，政府通过增加税负能影响房地产市场的开发成本从而影响住房供给。②政府增加房地产持有税可减少持有房产的收益率，强制征收空置税以及加大房地产转让环节中的税收可以打击投机需求。③国家利用税收杠杆，通过提高高档商品房税率，减少普通商品房税率可以调节供求结构，使房地产供求结构更趋于合理。
2.3 土地政策
对大多数国家而言，房地产市场调控手段主要是货币政策和财政政策，但是由于我国土地的特有属性，土地调控影响到交易价格、房地产开发投资与面积、空置率等，在房地产调控方面起着重要的作用。国家主要通过调控土地的供给从而调控房地产的供给，主要从供给量、地价及供给结构三个方面着手。
第一，土地供给量。土地供给量越大，则住房的供给量越多，房价就会平稳；相反，供给量越少，住房供给也会相应减少，房价则会上涨，但由于资源稀缺性，土地的供给量是有限的，政府要合理调节供应量。
第二，地价。地价是房地产成本的重要组成部分，地价越高，房地产开发成本越大，房地产企业的投资规模会减小，房地产市场供给减少，最终导致房价的上升；相反，地价降低，房价也会相应下降。 第三，土地供应结构。通过改变土地供应结构，间接调节保障性住房、普通商品房和高档商品房的供应结构，在供给总量不变的情况下，向普通商品房供给得越多，则在住房结构中以普通商品房为主；向高档商品房供给得越多，则在住房结构中以高档商品房为主。
3 房地产宏观调控的效果及存在的问题
3.1 房地产宏观调控效果
3.1.1 商品房价格持续上涨
从2003年到2012年，全国城镇平均房价从2381元/平方米上涨到5791元/平方米，近十年间涨了143%。如表1所示，2004年商品房价格同比上涨15%；2005年房价增速同比增长达16.7%；2006年需求总量遭到控制，房价增速保持平稳；2008年全球金融危机的爆发，实体经济不景气，购房者处于观望状态，导致房价稍有回落；然而2008年以后，房价再次急剧上涨，2009年达到23.2%，到2013年12月，百城均价涨至10833元/平方米，同比上涨11.51%，达到2010年6月以来的最高水平，较2011年8月（9831元/平方米）的阶段性高点累计上涨10.19%，环比上涨0.7%，连续19个月上涨。根据中国指数研究院发布的《2013年百城房价盘点》显示，截至2013年12月，100个城市中有3个均价超过3万元/平方米，1个在2万-3万元/平方米之间，13个城市在1万-2万元/平方米之间；从涨幅看，7个城市2013年累计涨幅在20%-30%之间，17个城市在10%-20%之间，涨幅在10%以内的有68个，由于我国居民收入水平远远赶不上房价上涨速度，致使很多中低收入家庭的住房问题越来越严重。
3.1.2 一线城市供不应求矛盾严峻，房价涨幅突出
受益于行政资源优势等因素，一线城市经济发展水平居全国前列，充沛的就业机会和开放的经济环境等因素导致常住人口总量快速上升，刚需旺盛，但一线城市房地产供给有限，导致供求矛盾严重，价格上涨较快。中国指数研究院数据显示，截止到2013年12月，一线城市涨幅显著，其中北京房价达31465元/平方米，位居百城之首；上海和深圳房价分别为31260元/平方米和30591元/平方米，排第二和第三；广州价格为18297元/平方米，均远高于百城均价，同比来看，北京同比上涨28.3%，涨幅最大，比百城高达16.82个百分点，广州、深圳涨幅也均超过20%，上海涨幅为15.63%。
3.2 房地产宏观调控存在的问题
3.2.1 地方政府调控失灵，调控政策有效性偏低
房地产调控有效性偏低，笔者认为主要问题出自于地方政府，包含两个方面：地方政府财政来源太依赖房地产业和对地方政府考核机制不完备。
第一，地方政府财政来源太依赖房地产业。宏观调控有效性偏低，应该从调控起点开始寻找问题，从体制上发现问题，从2004年以来，一直存在关于房地产调控失灵及房地产泡沫方面的争论，有学者认为是由于地方政府的财权与事权不对等导致的。1993年，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定从1994年起，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理，分税制的实行彻底改变了中央与地方的财权划分方法，实行分税制以来，地方财政收入在总财政收入比重由1993年接近80%迅速降至1994年的45%左右，在之后的十多年里一直维持45%左右，直到2011年才达到50%以上，2012年为52%左右。在事权上，中央财政主要负责国家安全、外交及中央机构运转所需费用，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出及由中央直接管理的事业发展支出，而地方财政承担地区权力机关运转所需要的费用及经济发展、事业发展所需支出等，1994年地方财政支出占财政总支出的近70%，2004年微升至75%，到2012年地方财政支出占财政总支出达到85%左右。面对沉重的财政负担，地方政府尽可能增加财政来源，然而受工业化、城市化及2008年金融危机的影响，地方政府难以靠国企、出口贸易等企业获得更好的税收来源，而为了经济发展，不少地方政府靠减免税收等来招商引资，使得地方政府获得税费来源更困难。
第二，考核机制不完备，中央与地方在目标上存在矛盾冲突。在房价的调控上，中央希望房价稳定，而地方希望房价稳步提升从而获得更高的土地出让金；在保障性住房的建设方面，中央希望建更多的保障房，而地方政府希望建设更多的商品房增加税收，而且在保障房建设的过程中会产生巨大的财政支出，地方政府更不希望如此；在投资方面，中央希望整个市场健康发展，不希望房地产投资过热导致挤出效应，而房地产业投资的高涨会拉动地方财政，从而获得更好的政绩。
3.2.2 房地产调控法律体系不健全
在我国，房地产调控主要以经济手段和行政手段为主，法律手段为辅。从2004年起，国家为了控制房地产投资过热，抑制房价，相继出台了一系列的政策：2005年3月国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，被称为“国八条”，同年4月，国务院常务会议提出八条措施，（称“新八条”）；2006年5月，国务院常务会议六项措施（“国六条”），紧接中国建设部制定《关于调整住房结构稳定住房价格的意见》（称“国十五条”）；2007年，中央严格控制房地产信贷和土地使用；2008年，受金融危机的影响，国家由调控紧缩转变为刺激经济和救市；2009年12月，国务院又出台《促进房地产市场健康发展的政策措施》（“国四条”）；2010年4月，国务院又发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“新国十条”）；2011年1月，国务院提出“新国八条”；到2013年2月，国务院针对部分城市房价上涨过快又发布“新国五条”。制定的调控政策大多是以“通知”、“意见”的文件形式出台，法律层次低，缺乏完整的法律框架和结构，因此，这些文件的法律效力不够，在没有法律强制力的保障之下，大部分文件执行效果都不太好。 4 房地产宏观调控建议
在过去的近十年来，房地产市场的调控以行政干预为主，忽视了市场调节的重要性，十八届三中全会中指出，要建立统一开发、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，要着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。现如今，中国城镇化步伐正在加快，更多的农民工进城，并且大学生毕业人数达到700万左右，中低收入人群的刚性需求仍然很大，房价问题依然突出，因此，必须建立调控房地产市场的长效机制，促进房地产业健康发展。
4.1 合理调整地方政府的财权和事权，建立科学的财税体制
要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和责任相适应的制度。由于近些年实体经济投资环境的恶化，地方政府税收吃紧，加上地方政府要进行大规模的基础设施以及保障房的建设，导致地方政府财政入不敷出，政府逐渐开始依赖房地产业的相关税收及高额的土地出让金，土地出让价不断上涨，“地王”现象频现，间接推动了房价的上涨。因此，要依照十八届三中全会精神，实行税制改革，丰富地方财政的收入来源，将房地产开发方面的税收转变为房地产保有税收来抑制投机需求，在投机活动猖獗时，合理征收印花税、契税等，抑制频繁转手投机炒作，征收房地产交易中增值部分的个人所得税，加大累进幅度，加大房地产税试点，增加囤房成本。完善地产产权登记制度，进行个人房产清查并加快推进空置税的实施，可将房地产税收的一部分投入社会保障体系建设，合理调整地方事权和财权，对一些项目如保障房的建设等加大中央补贴，提高效率，减轻地方政府的财政负担，充分调动地方政府的积极性。
4.2 建设城乡统一建设用地市场，合理调节住房供给结构
土地要素是影响房地产价格的关键因素之一，土地制度的改革对房地产业有着重大的影响。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，并提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这为建立城乡统一用地提供了保障，进一步扩大了土地的权能。各级地方政府要合理规范集体建设用地流转，处理好城郊集体建设用地，有效调节土地供给结构，用于增加保障房等的供给。此外，要合理调整高档商品房、普通商品房及保障房的土地供应比例，加大经济适用房的供给，限制高档住宅建设用地，并对商品房及保障房户型加以限制，尽量鼓励小户型的开发。
4.3 坚持以人为本，加强保障性住房的建设
十八届三中全会指出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，解决好人民最直接最关心最现实的利益问题，建立更加公平可持续的社会保障制度，最大限度地增加和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序。随着城市化进程的不断加快，更多的农民工进城，中低收入者数量逐渐庞大，解决他们的住房问题俨然成为比较重大的社会问题，这关乎社会的和谐与稳定，需要政府加大力度去建设更多的保障性住房。增加保障性住房的建设能增加整个住房的供给，有效缓解住房刚性需求，从而有效抑制房价上涨。
4.4 增强政府公信力和执行力，保持宏观调控的连续性和有效性
政府是宏观调控的主体，宏观调控的成败很大程度上取决于政府。在保障性住房方面，政府设立的审核机制不完善，保障方式不明，分配制度不公，建设标准模糊等问题造成了政府在保障性住房方面的职责缺位；在政策制定方面，政府政策制定太过于频繁，几乎每年都出台不同的调控政策，致使政策缺乏连续性、系统性和有效性，并且政策的制定依据、制定原则以及制定过程与方式都不透明，没有实施有效的政策评估机制等，都导致政府公信力的缺失。政府在房地产政策制定方面要有理有据，决策要透明化、公开化，在今后的调控中，尽量发挥市场的作用，尽可能减少行政干预，让市场在资源配置中起主导性作用，保持政策的连续性。此外，可以建立群众监督机制，让政府的调控决策、审核机制等接受人民监督，并充分吸收群众建议，做好房地产调控工作。
4.5 将调控主导权下放给地方政府，调整考核机制
由于不同城市之间房价涨幅、住房结构以及供需等有着较大的差别，如一线城市北京、上海、深圳、广州的房价涨幅与需求大大高于二三线城市，所以对房地产市场调控不能像以前一样采取“一刀切”的方式，要针对不同的市场采取不同的调控方式，因此，中央可将房地产调控的主导权下放给地方政府，地方政府可以根据该地区的具体情况制定最有效的调控政策。此外，中央需要调整地方政府的考核机制，不能只关注地方政府的GDP，这样仍可能会导致地方政府通过土地财政去拉动GDP，中央可实行“绿色GDP”的考核，将保障房的建设、房价的稳定等因素考虑进去，更好地发挥政府作为调控主体的作用。
综上，房地产事业的发展对国民经济有着巨大的推进作用，房地产业“不健康”发展会对经济造成影响，更会影响整个社会的和谐，因此要对房地产实行有效调控，实现“居者有其屋”不是一蹴而就的事，其要有一个长效的机制和政府的有效指导，这样才能使房地产健康发展，实现房价软着陆，真正实现人民居有其所的目标。
参考文献：
1.中国共产党十八届三中全会公报.新华网.2013.11
2.徐滇庆.房地产供求与保障.机械工业出版社.2014.1
3.高聚辉.近年房地产调控政策回顾与思考.中国发展观察.2012.3
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5.胡平.土地政策调控房地产市场的效果评价.上海房地.2014.1
6.杨柏国.溯源房地产调控失灵——以中央地方关系为视角.理论研究.2010.3
7.刘黎虹.完善房地产调控法律手段研究.云南行政学院报.2013.6
8.杨恒.我国房地产调控有效性分析.宏观经济研究.2014.3
9.骆学韧 江燕.我国房地产调控失灵的体制性障碍——从市场和政府双失灵角度.中南财经政法大学学报.2011.6
10.郑云峰 李建建.近十年我国房地产宏观调控政策回顾与思考.经济纵横.2013.10
Abstract：Real estate is an important part of the national economy， the stability of real estate market relates to the stability of our national economy， so the regulation of it correctly and reasonably is in accord with the national interest. Base on the Third Plenary Session of the 18th， this paper will review the past ten years of real estate regulation policies and effects， it also has analyzed the exist issues， and combined the principle of the Third Plenary Session of the 18th， which includes adhering to the people-oriented， paying more attention to fairness， and enhancing the credibility of the government， and so on. In the end， this article will put forward some suggestions about macro-control policy for real estate to promoting the healthy development of it.
Keywords：Real estate，Macro-control，Housing price
李美婷/责任编辑
关键词：房地产，宏观调控，房价
中图分类号：F293.3 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）07-0023-29 收稿日期：2014-06-12
随着住房市场化进程的逐步推进，房价过快上涨，住房供给结构失衡，中低收入住房难等各种问题不断暴露出来。面对这些问题，近十年来国家频频出台多项房地产宏观调控政策，对促进我国房地产业健康发展起到一定作用，2004年住宅平均销售价格增速达到17.8%，并在接下来的几年一直保持高速增长，住房问题始终没有得到有效解决，许多中低收入者依然“望房兴叹”。2013年11月，十八届三中全会召开，全会指出科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，必须切实转变政府职能，深化体制改革，增强政府公信力，要建立科学的财税体制，优化资源配置等，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好地满足人民需求等。这些指导性纲领对房地产市场调控的反思及建议具有十分重要的意义。
1 房地产调控阶段回顾
2003年以来房地产调控大致可分为三个阶段：第一阶段（2003-2008），抑制房地产市场投资过热，主要是通过金融、财政和土地等政策进行调控，包括取消贷款优惠利率，提高首付比例，利用信贷和税收调节需求，打击投机，并严格限制土地的供给等，但是房价增速在2006年有所放缓之后再度反弹；第二阶段（2008-2009），受到金融危机影响，国家只要是刺激房地产市场，放松对房地产的紧缩和调控，下调贷款利率和住房公积金贷款利率，降低住房交易税费，增加商业性住房贷款利率下调幅度，加大保障性住房建设规模，加快廉租住房租赁补贴范围，推进棚户区改造，增加供给，房价指数有所下跌，房价环比涨幅在2008年12月触底，但是2009年之后报复性反弹；第三阶段（2010年至今），再次对房价进行调控，主要措施是提高个人购房首付比例，特别是第二、三套房的首付比例和贷款利率，提高房地产交易税收，规范地产开发商拿地，然而房价仍没有进入平稳发展的轨道，调控效果并不理想。
2 房地产宏观调控的主要手段
2.1 货币手段
主要包括三个方面：一是调整存款准备金率；二是运用基准利率的变化；三是购房信贷政策的变化。
存款准备金率：2003年以来，我国的存款准备金率一直呈上升趋势，由2003年调整前的6%，经过近20次的上调，在2008年上半年大型金融机构的存款准备金率达到17.5%，随后，受金融危机影响，存款准备金率在2008年下半年经过4次下调降到15.5%，2010年1月至2011年6月，存款准备金率又经过12次上调，大型金融机构的存款准备金率达到21.5%，紧接着从2011年12月至2012年5月，存款准备金率又经过3次下调，大型金融机构的存款准备金率回落到20%，从市场角度来看，存款准备金率的调整会影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接影响到货币的供给量，从房地产方面，存款准备金率的上调意味银行房贷的缩紧，从而影响房地产市场的供给和需求。
基准利率：从2004年10月至2007年12月，贷款利率多次上调，五年及以上贷款利率从6.12%上调至7.83%，2008年中央银行五次下调贷款利率，五年及以上贷款利率降至5.94%。金融危机之后，央行再连续五次上调贷款利率，累计上升1.11个百分点，2012年中旬，央行两次下调基准利率，到2014年3月，五年及以上贷款利率达到6.55%。利率的变化代表着未来政策的走向，对经济各方面都会有影响，贷款利率的上调会影响开发商贷款成本，减少供给，反之，下调贷款利率会刺激开发商增加供给。同样，利率的调整也会影响购房者的需求，利率的上调会增加购房者的成本，减少需求，反之，会增加购房者的需求。
信贷政策：宽松的信贷政策，可以增加房地产的来源以及房地产贷款规模，从而可提高房地产市场的交易规模，反之房地产将融资困难，会降低房地产市场交易规模。首次和二套房贷相关政策可以引导社会各界的购房需求，增加购房成本，抑制部分需求。
2.2 财政手段
国家采取财政政策调控经济的手段主要有：税收和公共支出两种常用的财政工具。目前，对于中国经济的局部过热，国家采取了限制公共支出的政策，以及开征新税种，提高税率等办法。对于房地产市场：①出让金和税费成本并在一起，将占商品房开发成本的30%-35%左右，政府通过增加税负能影响房地产市场的开发成本从而影响住房供给。②政府增加房地产持有税可减少持有房产的收益率，强制征收空置税以及加大房地产转让环节中的税收可以打击投机需求。③国家利用税收杠杆，通过提高高档商品房税率，减少普通商品房税率可以调节供求结构，使房地产供求结构更趋于合理。
2.3 土地政策
对大多数国家而言，房地产市场调控手段主要是货币政策和财政政策，但是由于我国土地的特有属性，土地调控影响到交易价格、房地产开发投资与面积、空置率等，在房地产调控方面起着重要的作用。国家主要通过调控土地的供给从而调控房地产的供给，主要从供给量、地价及供给结构三个方面着手。
第一，土地供给量。土地供给量越大，则住房的供给量越多，房价就会平稳；相反，供给量越少，住房供给也会相应减少，房价则会上涨，但由于资源稀缺性，土地的供给量是有限的，政府要合理调节供应量。
第二，地价。地价是房地产成本的重要组成部分，地价越高，房地产开发成本越大，房地产企业的投资规模会减小，房地产市场供给减少，最终导致房价的上升；相反，地价降低，房价也会相应下降。 第三，土地供应结构。通过改变土地供应结构，间接调节保障性住房、普通商品房和高档商品房的供应结构，在供给总量不变的情况下，向普通商品房供给得越多，则在住房结构中以普通商品房为主；向高档商品房供给得越多，则在住房结构中以高档商品房为主。
3 房地产宏观调控的效果及存在的问题
3.1 房地产宏观调控效果
3.1.1 商品房价格持续上涨
从2003年到2012年，全国城镇平均房价从2381元/平方米上涨到5791元/平方米，近十年间涨了143%。如表1所示，2004年商品房价格同比上涨15%；2005年房价增速同比增长达16.7%；2006年需求总量遭到控制，房价增速保持平稳；2008年全球金融危机的爆发，实体经济不景气，购房者处于观望状态，导致房价稍有回落；然而2008年以后，房价再次急剧上涨，2009年达到23.2%，到2013年12月，百城均价涨至10833元/平方米，同比上涨11.51%，达到2010年6月以来的最高水平，较2011年8月（9831元/平方米）的阶段性高点累计上涨10.19%，环比上涨0.7%，连续19个月上涨。根据中国指数研究院发布的《2013年百城房价盘点》显示，截至2013年12月，100个城市中有3个均价超过3万元/平方米，1个在2万-3万元/平方米之间，13个城市在1万-2万元/平方米之间；从涨幅看，7个城市2013年累计涨幅在20%-30%之间，17个城市在10%-20%之间，涨幅在10%以内的有68个，由于我国居民收入水平远远赶不上房价上涨速度，致使很多中低收入家庭的住房问题越来越严重。
3.1.2 一线城市供不应求矛盾严峻，房价涨幅突出
受益于行政资源优势等因素，一线城市经济发展水平居全国前列，充沛的就业机会和开放的经济环境等因素导致常住人口总量快速上升，刚需旺盛，但一线城市房地产供给有限，导致供求矛盾严重，价格上涨较快。中国指数研究院数据显示，截止到2013年12月，一线城市涨幅显著，其中北京房价达31465元/平方米，位居百城之首；上海和深圳房价分别为31260元/平方米和30591元/平方米，排第二和第三；广州价格为18297元/平方米，均远高于百城均价，同比来看，北京同比上涨28.3%，涨幅最大，比百城高达16.82个百分点，广州、深圳涨幅也均超过20%，上海涨幅为15.63%。
3.2 房地产宏观调控存在的问题
3.2.1 地方政府调控失灵，调控政策有效性偏低
房地产调控有效性偏低，笔者认为主要问题出自于地方政府，包含两个方面：地方政府财政来源太依赖房地产业和对地方政府考核机制不完备。
第一，地方政府财政来源太依赖房地产业。宏观调控有效性偏低，应该从调控起点开始寻找问题，从体制上发现问题，从2004年以来，一直存在关于房地产调控失灵及房地产泡沫方面的争论，有学者认为是由于地方政府的财权与事权不对等导致的。1993年，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定从1994年起，对各省、自治区、直辖市及计划单列市实行分税制财政管理，分税制的实行彻底改变了中央与地方的财权划分方法，实行分税制以来，地方财政收入在总财政收入比重由1993年接近80%迅速降至1994年的45%左右，在之后的十多年里一直维持45%左右，直到2011年才达到50%以上，2012年为52%左右。在事权上，中央财政主要负责国家安全、外交及中央机构运转所需费用，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出及由中央直接管理的事业发展支出，而地方财政承担地区权力机关运转所需要的费用及经济发展、事业发展所需支出等，1994年地方财政支出占财政总支出的近70%，2004年微升至75%，到2012年地方财政支出占财政总支出达到85%左右。面对沉重的财政负担，地方政府尽可能增加财政来源，然而受工业化、城市化及2008年金融危机的影响，地方政府难以靠国企、出口贸易等企业获得更好的税收来源，而为了经济发展，不少地方政府靠减免税收等来招商引资，使得地方政府获得税费来源更困难。
第二，考核机制不完备，中央与地方在目标上存在矛盾冲突。在房价的调控上，中央希望房价稳定，而地方希望房价稳步提升从而获得更高的土地出让金；在保障性住房的建设方面，中央希望建更多的保障房，而地方政府希望建设更多的商品房增加税收，而且在保障房建设的过程中会产生巨大的财政支出，地方政府更不希望如此；在投资方面，中央希望整个市场健康发展，不希望房地产投资过热导致挤出效应，而房地产业投资的高涨会拉动地方财政，从而获得更好的政绩。
3.2.2 房地产调控法律体系不健全
在我国，房地产调控主要以经济手段和行政手段为主，法律手段为辅。从2004年起，国家为了控制房地产投资过热，抑制房价，相继出台了一系列的政策：2005年3月国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》，被称为“国八条”，同年4月，国务院常务会议提出八条措施，（称“新八条”）；2006年5月，国务院常务会议六项措施（“国六条”），紧接中国建设部制定《关于调整住房结构稳定住房价格的意见》（称“国十五条”）；2007年，中央严格控制房地产信贷和土地使用；2008年，受金融危机的影响，国家由调控紧缩转变为刺激经济和救市；2009年12月，国务院又出台《促进房地产市场健康发展的政策措施》（“国四条”）；2010年4月，国务院又发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“新国十条”）；2011年1月，国务院提出“新国八条”；到2013年2月，国务院针对部分城市房价上涨过快又发布“新国五条”。制定的调控政策大多是以“通知”、“意见”的文件形式出台，法律层次低，缺乏完整的法律框架和结构，因此，这些文件的法律效力不够，在没有法律强制力的保障之下，大部分文件执行效果都不太好。 4 房地产宏观调控建议
在过去的近十年来，房地产市场的调控以行政干预为主，忽视了市场调节的重要性，十八届三中全会中指出，要建立统一开发、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，要着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。现如今，中国城镇化步伐正在加快，更多的农民工进城，并且大学生毕业人数达到700万左右，中低收入人群的刚性需求仍然很大，房价问题依然突出，因此，必须建立调控房地产市场的长效机制，促进房地产业健康发展。
4.1 合理调整地方政府的财权和事权，建立科学的财税体制
要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和责任相适应的制度。由于近些年实体经济投资环境的恶化，地方政府税收吃紧，加上地方政府要进行大规模的基础设施以及保障房的建设，导致地方政府财政入不敷出，政府逐渐开始依赖房地产业的相关税收及高额的土地出让金，土地出让价不断上涨，“地王”现象频现，间接推动了房价的上涨。因此，要依照十八届三中全会精神，实行税制改革，丰富地方财政的收入来源，将房地产开发方面的税收转变为房地产保有税收来抑制投机需求，在投机活动猖獗时，合理征收印花税、契税等，抑制频繁转手投机炒作，征收房地产交易中增值部分的个人所得税，加大累进幅度，加大房地产税试点，增加囤房成本。完善地产产权登记制度，进行个人房产清查并加快推进空置税的实施，可将房地产税收的一部分投入社会保障体系建设，合理调整地方事权和财权，对一些项目如保障房的建设等加大中央补贴，提高效率，减轻地方政府的财政负担，充分调动地方政府的积极性。
4.2 建设城乡统一建设用地市场，合理调节住房供给结构
土地要素是影响房地产价格的关键因素之一，土地制度的改革对房地产业有着重大的影响。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，并提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这为建立城乡统一用地提供了保障，进一步扩大了土地的权能。各级地方政府要合理规范集体建设用地流转，处理好城郊集体建设用地，有效调节土地供给结构，用于增加保障房等的供给。此外，要合理调整高档商品房、普通商品房及保障房的土地供应比例，加大经济适用房的供给，限制高档住宅建设用地，并对商品房及保障房户型加以限制，尽量鼓励小户型的开发。
4.3 坚持以人为本，加强保障性住房的建设
十八届三中全会指出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，解决好人民最直接最关心最现实的利益问题，建立更加公平可持续的社会保障制度，最大限度地增加和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序。随着城市化进程的不断加快，更多的农民工进城，中低收入者数量逐渐庞大，解决他们的住房问题俨然成为比较重大的社会问题，这关乎社会的和谐与稳定，需要政府加大力度去建设更多的保障性住房。增加保障性住房的建设能增加整个住房的供给，有效缓解住房刚性需求，从而有效抑制房价上涨。
4.4 增强政府公信力和执行力，保持宏观调控的连续性和有效性
政府是宏观调控的主体，宏观调控的成败很大程度上取决于政府。在保障性住房方面，政府设立的审核机制不完善，保障方式不明，分配制度不公，建设标准模糊等问题造成了政府在保障性住房方面的职责缺位；在政策制定方面，政府政策制定太过于频繁，几乎每年都出台不同的调控政策，致使政策缺乏连续性、系统性和有效性，并且政策的制定依据、制定原则以及制定过程与方式都不透明，没有实施有效的政策评估机制等，都导致政府公信力的缺失。政府在房地产政策制定方面要有理有据，决策要透明化、公开化，在今后的调控中，尽量发挥市场的作用，尽可能减少行政干预，让市场在资源配置中起主导性作用，保持政策的连续性。此外，可以建立群众监督机制，让政府的调控决策、审核机制等接受人民监督，并充分吸收群众建议，做好房地产调控工作。
4.5 将调控主导权下放给地方政府，调整考核机制
由于不同城市之间房价涨幅、住房结构以及供需等有着较大的差别，如一线城市北京、上海、深圳、广州的房价涨幅与需求大大高于二三线城市，所以对房地产市场调控不能像以前一样采取“一刀切”的方式，要针对不同的市场采取不同的调控方式，因此，中央可将房地产调控的主导权下放给地方政府，地方政府可以根据该地区的具体情况制定最有效的调控政策。此外，中央需要调整地方政府的考核机制，不能只关注地方政府的GDP，这样仍可能会导致地方政府通过土地财政去拉动GDP，中央可实行“绿色GDP”的考核，将保障房的建设、房价的稳定等因素考虑进去，更好地发挥政府作为调控主体的作用。
综上，房地产事业的发展对国民经济有着巨大的推进作用，房地产业“不健康”发展会对经济造成影响，更会影响整个社会的和谐，因此要对房地产实行有效调控，实现“居者有其屋”不是一蹴而就的事，其要有一个长效的机制和政府的有效指导，这样才能使房地产健康发展，实现房价软着陆，真正实现人民居有其所的目标。
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Abstract：Real estate is an important part of the national economy， the stability of real estate market relates to the stability of our national economy， so the regulation of it correctly and reasonably is in accord with the national interest. Base on the Third Plenary Session of the 18th， this paper will review the past ten years of real estate regulation policies and effects， it also has analyzed the exist issues， and combined the principle of the Third Plenary Session of the 18th， which includes adhering to the people-oriented， paying more attention to fairness， and enhancing the credibility of the government， and so on. In the end， this article will put forward some suggestions about macro-control policy for real estate to promoting the healthy development of it.
Keywords：Real estate，Macro-control，Housing price
李美婷/责任编辑