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怀化试点设立国土乡镇基层分局，绝不是简单意义上的重合和重复，而是从量到质上的变化，实现了1+1大于2的归集效应。
在近年来的实际工作中，国土资源管理面临的形势越来越复杂，工作任务也越来越重。相对的，国土资源部门职能职责也在不断加强，原有的乡镇国土所作为国土资源管理事业这栋大厦的“基脚”，已有了重负难当的趋势。为此，怀化国土资源部门积极求变，对原一乡一所的基层国土资源管理模式，进行了广泛而富有成果的有益探索。该市在全省首开先河，于2005年10月25日整合朗江镇周边各国土所力量组建全市第一个基层分局——朗江分局进行试点。在取得阶段性成果的基础上，又于2010年1月31日挂牌成立了堡子分局。国土资源乡镇分局的设立，开创了基层国土资源管理工作新的局面。
新形势派生的产物
怀化国土资源部门按照“有一处办公用房、有一台电脑、有一部办公电话、有一辆执法监察车辆、有一组档案专柜、有一套规范的管理制度”的“六个一”标准，通过整合会同县朗江、青朗、蒲稳、漠滨四个乡镇国土所人员及资产，首先设立朗江分局。该分局共有干部职工15人，建有一个党支部，下设办公室、用地耕保股、地环地矿股、监察中队和财务股5个股室，负责246平方公里辖区内38个村、1个居委会、448个村民小组、4.32万人的国土资源规划、管理、保护、合理利用和测绘工作。分局推行机关管理模式，周六、周日和节假日实行值班制，并向辖区各乡镇派驻一名专职国土资源管理员处理日常事务。
在怀化市逾三百个乡镇中，之所以单单选择会同县朗江等四个乡镇进行体制改革试点是有其具体考虑的：1990年朗江电站开工建设，朗江、青朗两个乡镇的8村49个组成为淹没区，移民搬迁给土地管理工作带来了巨大压力。加上漠滨、蒲稳等乡镇盛产黄金，违法占地、非法采矿等违法行为屡禁不止。土地违法犯罪的严峻形势与乡镇国土所在执法和管理工作中的势单力薄形成了强烈反差。调研组了解到，成立朗江分局前，朗江等四乡镇国土所的工作人员多则4～5人，少则2～3人，力量相对薄弱，难以胜任日趋复杂的国土资源管理工作。加之国土所管理相对松散，平时下村后无人值班，只有赶集日才开门办公，群众戏称为“赶集干部”，群众办事找人难，意见大，很难全面、准确地掌握土地管理的信息，对突发事件和棘手违法案件的查处力不从心。针对这种状况，怀化市国土资源部门痛下决心，将探寻破除乡镇国土资源管理体制弊端的第一剂猛药用在了移民任务重、土地、矿产违法犯罪案件发案多的朗江等四个乡镇，撤销原有的国土所，进行人员和机构的重组，组建副科级框架的朗江分局，给予其一定的管理、执法和审批权限。
1+1大于2的归集效应
怀化市国土资源部门将朗江、青朗、蒲稳、漠滨四个乡镇原国土所进行整合撤并组建成朗江分局，将堡子、金龙、马鞍、肖家、宝田5个乡镇的国土所整合撤并为堡子分局，却超出了1+1等于2的常理，实现了1+1大于2的归集效应。这种从体制进行的整合和归集，绝不是简单意义上的重合和重复，而是从量到质上的变化。
调研中，有几组数据给调研人员留下了深刻的印象。
第一组数据是：成立朗江分局之前，朗江等四乡镇每年的土地、矿产违法案件发案数为70余起，2005年10月朗江分局成立至2006年10月，整整一年，分局辖区内土地、矿产违法案件仅为8起。
第二组数据是：朗江分局仅成立一年时间，就已查处解决好了36起历年遗留的违法用地案件，使10余起有可能发生的违法用地和采矿事件消除在萌芽状态中。
第三组数据是：2009年至2011年，朗江分局辖区连续三年国土违法案件控制在5起以下。这来自档案的三组数据概要地说明，朗江分局的运作已经凸显出较好的社会效益和经济效益，应当说，分局的成立，是国土资源管理的双赢举措。
保护、合理利用和开发土地、矿产资源是我国的一项基本国策。这一国策的落脚点在乡镇、村组。理顺和改革乡镇国土资源管理体制，事关基本国策的落实和执行。目前已全面开展工作的朗江分局和堡子分局，从规范管理入手，制订了一系列相关的规章制度，如服务承诺制、首问责任制、过错责任追究制、上班签到制、值班制、建设用地报批内部审查办法和驻乡留守人员管理办法等，彻底改变了过去群众找人难、办事难的被动局面，上班拖拉、办事推诿、收钱不开票或者开白条的现象得到有效遏制。同时，两个分局通过建立岗位目标管理考核机制，增强了干部职工的工作责任感，使分局的整体服务功能得到有效发挥。分局根据市局、县局的要求，对县局与分局签订的岗位目标考核管理指标，结合分局实际进行量化细化，层层分解到各股室，并与各股室签订责任状。做到千斤重担人人挑，个个肩上有指标。调研中，朗江分局工作人员李光明表示：“分局成立后，不仅有规范的管理制度，对各项工作的督促检查落实也抓得相当紧，一环扣一环，奖惩兑现，上自由班，拖拉散慢已经行不通了。这种新的管理模式一方面给我们以压力，别一方面也促使全体工作人员不断学习和精通业务，带着一种崇高的责任感和使命感去面对每天的工作，压力反过来变成了动力。”
调研组注意到，成立分局直接受益的是老百姓。朗江镇凯头村十组村民刘良军算了一笔帐：以前办一个宅基地审批手续，要到乡国土所申报，来回得跑几趟，还得到县国土资源局去审批，来回路费不下百元，还耽误时间。现在可以到分局办妥一切手续，既方便也快捷，可以说省时省力又省钱。朗江镇枫木村佘秀娥大婶说的更直白：“成立分局，不存在找人难了，办事的效率也提高了，省时又省钱，真是替老百姓办了一件大好事。”
在改进工作作风、提供优质服务方面，朗江分局推行矛盾纠纷调解“一三七工作法”，成为一大工作亮点。即一般性纠纷1天内解决，不出组；较为复杂纠纷3天内解决，不出村；重大疑难纠纷7天内解决，不出乡镇。同时，坚持以“三心”即接待热心、解答耐心、解决诚心为原则，做到群众来信来访有记录，受理有回音，处理有结果。2011年，一分局成功调处土地矛盾纠纷13起，全年无因调处不力引起的土地矛盾纠纷激化。此外，朗江分局成为在建的怀化市重点项目托口水电站的排头兵，在大规模移民搬迁工作中发挥了重要作用。2012年8月，朗江分局工作人员全体出动，连续5天头顶烈日、冒着酷暑前往托口电站朗江库区东城新集镇场坪和朗江新集镇场坪，与市、县移民工作组一道，为移民群众进行宅基地分配，共分配宅基地169户。在两个月内，协助签订移民房屋搬迁协议508户，多次受到上级领导的表扬。 工作的好坏，老百姓的口碑是最好的佐证。朗江分局取得了好的成效，用行动和事实获得了老百姓的好口碑。2007年5月14日至15日，怀化市国土资源局在朗江分局所在地朗江镇召开了全市乡镇国土资源所建设工作现场会，对会同县国土资源局创出的新的乡镇国土资源管理模式进行了肯定和推介。2010年、2011年，通过人大代表民主评议，朗江分局和堡子分局连续两年群众满意率均达100%。
强化国土执法监察和用地监管
在强化内部管理的同时，朗江分局和堡子分局通过加大宣传力度，建立信息网络体系，实行乡镇联系会议制度等措施，使土地的管理和保护利用真正走上了正轨，保护和合理利用土地的基本国策得到有效的实施，取得令人满意的效果。分局坚持定期召开议土会，每季度邀请乡镇分管领导和村土地监察员参加议土会，研究探讨土地管理问题。建立健全社会监督预警信息网络体系，确定村主任为村级基本农田和土地保护监察员，村民小组长为信息员，并规定各组组长赶集日前一天向村主任汇报用地信息，赶集日各村村主任到乡镇向分局驻乡留守人员汇报本村信息。驻乡镇留守人员于赶集日后第一天到分局汇报全乡镇汇总信息。在充分发挥国土信息员作用方面，分局还有一套值得借鉴的管理办法，即：经常督促信息员认真履职，及时发现、制止并上报违法用地行为；及时向信息员提出指导意见，提供重点监察信息；推行奖罚兑现机制，对因工作不力导致违法用地行为发生的信息员，给予警告或撤换处理，对监控得力、及时发现和制止违法用地行为的信息员，给予一定的物质奖励。
这样，辖区建立了四级预警网络，很多可能发生的违法案件通过预警网络的及时反馈，都被消除在萌芽状态。2011年3月，蒲稳乡下吉村2组村民蒋玉姣准备选址占用农田建房，经朗江分局工作人员实地踏看为基本农田，通过做耐心细致的政策宣传工作，使她打消了念头，重新选择了一块荒地建起了新房。
朗江分局和堡子分局强化国土执法监察和用地监管方面表现得尤为突出。朗江分局成立后，通过集中优势兵力打歼灭战的做法，集中火力拔掉了几个违法用地的钉子户，起到了威慑和震撼作用，深受广大干部职工和老百姓的称赞。
近年来，朗江镇依托区位优势加快了小城镇建设步伐，集镇面貌的改观，不仅带来了商机，也增加了土地利用价值。朗江村杨某等四户村民看中了集镇繁华地段的一块土地。2007年初，杨某以经商维持生活为由，率先建起一个简易木棚，做起了小吃和杂货生意。随后不久，同村三户村民也纷纷“效仿”紧挨着建起了简易经商门店。同年10月杨某见生意红火，就将原来的木棚扩建成砖木结构的门店，共占用国有土地面积75.6平方米。见杨某的房子“长大”了，其他几户也不甘“落后”，也擅自先后建起了新门店。四户共计占用国有土地286平方米、责任田56平方米。就在他们动工修建过程中，原朗江国土所人员多次进行制止，但杨某等却置若罔闻，不当回事，仍然我行我素。2007年底，会同县国土资源局对杨某等4户分别下达了行政处罚决定书，限期自行拆除非法建筑物，责令退还非法占用的土地。可杨某等4户还是无动于衷，置之不理，既不申请复议，又不履行处罚决定。2008年3月20日，国土部门依法申请县人民法院强制执行。朗江分局全员出动，配合协助该县人民法院和国土资源局执法监察大队依法对杨某等4户违法占地所建门店进行了强制拆除，有力地维护了法律的尊严。
撤并乡镇国土所组建分局的做法，改变了过去国土所工作松散、势单力薄的状况，集中了人力，形成了重拳，出击更有力、有效，服务群众更便捷。通过不断增强服务职能，改进工作方法，加大执法监管力度，朗江分局和堡子分局辖区内，不仅保护和合理利用土地已尉然成风，珍惜土地已逐步成为广大群众的共识，未批先占的情况已得到有效遏制，而且老百姓的口碑越来越好，群众的满意度越来越高。
目前，在怀化市国土资源局的大力倡导下，全市其他各县（市、区）纷纷在吸取改良朗江等基层分局成功经验的前提下，进行了适合当地实际的乡镇基层国土资源管理模式：洪江市的安江分局模式，鹤城区、辰溪县的中心所模式都如雨后春笋般生根发芽。可与预见，在党十八精神的指引下，今后国土资源管理事业这栋大厦在广袤的五溪大地上必将“基脚”更牢，人地关系更加和谐的怀化会稳步前行在实现富民强市梦的道路上。
（作者系怀化市国土资源局长）
在近年来的实际工作中，国土资源管理面临的形势越来越复杂，工作任务也越来越重。相对的，国土资源部门职能职责也在不断加强，原有的乡镇国土所作为国土资源管理事业这栋大厦的“基脚”，已有了重负难当的趋势。为此，怀化国土资源部门积极求变，对原一乡一所的基层国土资源管理模式，进行了广泛而富有成果的有益探索。该市在全省首开先河，于2005年10月25日整合朗江镇周边各国土所力量组建全市第一个基层分局——朗江分局进行试点。在取得阶段性成果的基础上，又于2010年1月31日挂牌成立了堡子分局。国土资源乡镇分局的设立，开创了基层国土资源管理工作新的局面。
新形势派生的产物
怀化国土资源部门按照“有一处办公用房、有一台电脑、有一部办公电话、有一辆执法监察车辆、有一组档案专柜、有一套规范的管理制度”的“六个一”标准，通过整合会同县朗江、青朗、蒲稳、漠滨四个乡镇国土所人员及资产，首先设立朗江分局。该分局共有干部职工15人，建有一个党支部，下设办公室、用地耕保股、地环地矿股、监察中队和财务股5个股室，负责246平方公里辖区内38个村、1个居委会、448个村民小组、4.32万人的国土资源规划、管理、保护、合理利用和测绘工作。分局推行机关管理模式，周六、周日和节假日实行值班制，并向辖区各乡镇派驻一名专职国土资源管理员处理日常事务。
在怀化市逾三百个乡镇中，之所以单单选择会同县朗江等四个乡镇进行体制改革试点是有其具体考虑的：1990年朗江电站开工建设，朗江、青朗两个乡镇的8村49个组成为淹没区，移民搬迁给土地管理工作带来了巨大压力。加上漠滨、蒲稳等乡镇盛产黄金，违法占地、非法采矿等违法行为屡禁不止。土地违法犯罪的严峻形势与乡镇国土所在执法和管理工作中的势单力薄形成了强烈反差。调研组了解到，成立朗江分局前，朗江等四乡镇国土所的工作人员多则4～5人，少则2～3人，力量相对薄弱，难以胜任日趋复杂的国土资源管理工作。加之国土所管理相对松散，平时下村后无人值班，只有赶集日才开门办公，群众戏称为“赶集干部”，群众办事找人难，意见大，很难全面、准确地掌握土地管理的信息，对突发事件和棘手违法案件的查处力不从心。针对这种状况，怀化市国土资源部门痛下决心，将探寻破除乡镇国土资源管理体制弊端的第一剂猛药用在了移民任务重、土地、矿产违法犯罪案件发案多的朗江等四个乡镇，撤销原有的国土所，进行人员和机构的重组，组建副科级框架的朗江分局，给予其一定的管理、执法和审批权限。
1+1大于2的归集效应
怀化市国土资源部门将朗江、青朗、蒲稳、漠滨四个乡镇原国土所进行整合撤并组建成朗江分局，将堡子、金龙、马鞍、肖家、宝田5个乡镇的国土所整合撤并为堡子分局，却超出了1+1等于2的常理，实现了1+1大于2的归集效应。这种从体制进行的整合和归集，绝不是简单意义上的重合和重复，而是从量到质上的变化。
调研中，有几组数据给调研人员留下了深刻的印象。
第一组数据是：成立朗江分局之前，朗江等四乡镇每年的土地、矿产违法案件发案数为70余起，2005年10月朗江分局成立至2006年10月，整整一年，分局辖区内土地、矿产违法案件仅为8起。
第二组数据是：朗江分局仅成立一年时间，就已查处解决好了36起历年遗留的违法用地案件，使10余起有可能发生的违法用地和采矿事件消除在萌芽状态中。
第三组数据是：2009年至2011年，朗江分局辖区连续三年国土违法案件控制在5起以下。这来自档案的三组数据概要地说明，朗江分局的运作已经凸显出较好的社会效益和经济效益，应当说，分局的成立，是国土资源管理的双赢举措。
保护、合理利用和开发土地、矿产资源是我国的一项基本国策。这一国策的落脚点在乡镇、村组。理顺和改革乡镇国土资源管理体制，事关基本国策的落实和执行。目前已全面开展工作的朗江分局和堡子分局，从规范管理入手，制订了一系列相关的规章制度，如服务承诺制、首问责任制、过错责任追究制、上班签到制、值班制、建设用地报批内部审查办法和驻乡留守人员管理办法等，彻底改变了过去群众找人难、办事难的被动局面，上班拖拉、办事推诿、收钱不开票或者开白条的现象得到有效遏制。同时，两个分局通过建立岗位目标管理考核机制，增强了干部职工的工作责任感，使分局的整体服务功能得到有效发挥。分局根据市局、县局的要求，对县局与分局签订的岗位目标考核管理指标，结合分局实际进行量化细化，层层分解到各股室，并与各股室签订责任状。做到千斤重担人人挑，个个肩上有指标。调研中，朗江分局工作人员李光明表示：“分局成立后，不仅有规范的管理制度，对各项工作的督促检查落实也抓得相当紧，一环扣一环，奖惩兑现，上自由班，拖拉散慢已经行不通了。这种新的管理模式一方面给我们以压力，别一方面也促使全体工作人员不断学习和精通业务，带着一种崇高的责任感和使命感去面对每天的工作，压力反过来变成了动力。”
调研组注意到，成立分局直接受益的是老百姓。朗江镇凯头村十组村民刘良军算了一笔帐：以前办一个宅基地审批手续，要到乡国土所申报，来回得跑几趟，还得到县国土资源局去审批，来回路费不下百元，还耽误时间。现在可以到分局办妥一切手续，既方便也快捷，可以说省时省力又省钱。朗江镇枫木村佘秀娥大婶说的更直白：“成立分局，不存在找人难了，办事的效率也提高了，省时又省钱，真是替老百姓办了一件大好事。”
在改进工作作风、提供优质服务方面，朗江分局推行矛盾纠纷调解“一三七工作法”，成为一大工作亮点。即一般性纠纷1天内解决，不出组；较为复杂纠纷3天内解决，不出村；重大疑难纠纷7天内解决，不出乡镇。同时，坚持以“三心”即接待热心、解答耐心、解决诚心为原则，做到群众来信来访有记录，受理有回音，处理有结果。2011年，一分局成功调处土地矛盾纠纷13起，全年无因调处不力引起的土地矛盾纠纷激化。此外，朗江分局成为在建的怀化市重点项目托口水电站的排头兵，在大规模移民搬迁工作中发挥了重要作用。2012年8月，朗江分局工作人员全体出动，连续5天头顶烈日、冒着酷暑前往托口电站朗江库区东城新集镇场坪和朗江新集镇场坪，与市、县移民工作组一道，为移民群众进行宅基地分配，共分配宅基地169户。在两个月内，协助签订移民房屋搬迁协议508户，多次受到上级领导的表扬。 工作的好坏，老百姓的口碑是最好的佐证。朗江分局取得了好的成效，用行动和事实获得了老百姓的好口碑。2007年5月14日至15日，怀化市国土资源局在朗江分局所在地朗江镇召开了全市乡镇国土资源所建设工作现场会，对会同县国土资源局创出的新的乡镇国土资源管理模式进行了肯定和推介。2010年、2011年，通过人大代表民主评议，朗江分局和堡子分局连续两年群众满意率均达100%。
强化国土执法监察和用地监管
在强化内部管理的同时，朗江分局和堡子分局通过加大宣传力度，建立信息网络体系，实行乡镇联系会议制度等措施，使土地的管理和保护利用真正走上了正轨，保护和合理利用土地的基本国策得到有效的实施，取得令人满意的效果。分局坚持定期召开议土会，每季度邀请乡镇分管领导和村土地监察员参加议土会，研究探讨土地管理问题。建立健全社会监督预警信息网络体系，确定村主任为村级基本农田和土地保护监察员，村民小组长为信息员，并规定各组组长赶集日前一天向村主任汇报用地信息，赶集日各村村主任到乡镇向分局驻乡留守人员汇报本村信息。驻乡镇留守人员于赶集日后第一天到分局汇报全乡镇汇总信息。在充分发挥国土信息员作用方面，分局还有一套值得借鉴的管理办法，即：经常督促信息员认真履职，及时发现、制止并上报违法用地行为；及时向信息员提出指导意见，提供重点监察信息；推行奖罚兑现机制，对因工作不力导致违法用地行为发生的信息员，给予警告或撤换处理，对监控得力、及时发现和制止违法用地行为的信息员，给予一定的物质奖励。
这样，辖区建立了四级预警网络，很多可能发生的违法案件通过预警网络的及时反馈，都被消除在萌芽状态。2011年3月，蒲稳乡下吉村2组村民蒋玉姣准备选址占用农田建房，经朗江分局工作人员实地踏看为基本农田，通过做耐心细致的政策宣传工作，使她打消了念头，重新选择了一块荒地建起了新房。
朗江分局和堡子分局强化国土执法监察和用地监管方面表现得尤为突出。朗江分局成立后，通过集中优势兵力打歼灭战的做法，集中火力拔掉了几个违法用地的钉子户，起到了威慑和震撼作用，深受广大干部职工和老百姓的称赞。
近年来，朗江镇依托区位优势加快了小城镇建设步伐，集镇面貌的改观，不仅带来了商机，也增加了土地利用价值。朗江村杨某等四户村民看中了集镇繁华地段的一块土地。2007年初，杨某以经商维持生活为由，率先建起一个简易木棚，做起了小吃和杂货生意。随后不久，同村三户村民也纷纷“效仿”紧挨着建起了简易经商门店。同年10月杨某见生意红火，就将原来的木棚扩建成砖木结构的门店，共占用国有土地面积75.6平方米。见杨某的房子“长大”了，其他几户也不甘“落后”，也擅自先后建起了新门店。四户共计占用国有土地286平方米、责任田56平方米。就在他们动工修建过程中，原朗江国土所人员多次进行制止，但杨某等却置若罔闻，不当回事，仍然我行我素。2007年底，会同县国土资源局对杨某等4户分别下达了行政处罚决定书，限期自行拆除非法建筑物，责令退还非法占用的土地。可杨某等4户还是无动于衷，置之不理，既不申请复议，又不履行处罚决定。2008年3月20日，国土部门依法申请县人民法院强制执行。朗江分局全员出动，配合协助该县人民法院和国土资源局执法监察大队依法对杨某等4户违法占地所建门店进行了强制拆除，有力地维护了法律的尊严。
撤并乡镇国土所组建分局的做法，改变了过去国土所工作松散、势单力薄的状况，集中了人力，形成了重拳，出击更有力、有效，服务群众更便捷。通过不断增强服务职能，改进工作方法，加大执法监管力度，朗江分局和堡子分局辖区内，不仅保护和合理利用土地已尉然成风，珍惜土地已逐步成为广大群众的共识，未批先占的情况已得到有效遏制，而且老百姓的口碑越来越好，群众的满意度越来越高。
目前，在怀化市国土资源局的大力倡导下，全市其他各县（市、区）纷纷在吸取改良朗江等基层分局成功经验的前提下，进行了适合当地实际的乡镇基层国土资源管理模式：洪江市的安江分局模式，鹤城区、辰溪县的中心所模式都如雨后春笋般生根发芽。可与预见，在党十八精神的指引下，今后国土资源管理事业这栋大厦在广袤的五溪大地上必将“基脚”更牢，人地关系更加和谐的怀化会稳步前行在实现富民强市梦的道路上。
（作者系怀化市国土资源局长）