继上海浦东新区、天津滨海新区成为国家综合配套改革试验区之后，今年６月７日，重庆市和成都市又被国务院批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区，国家依靠中心城市推进新一轮改革的试验开始启动。
　　重庆、成都成为改革试验区之后，一度引起了媒体的热炒。试验区的称呼完全被“新特区”的称呼所取代。川渝上市股票的价格连天上涨，房价也应声走高，投资者纷纷探听有什么特殊优惠政策，民众连连发问：“新特区”给我们带来什么好处？这些现象说明，人们对试验区的性质、任务、政策取向还不甚了了。这里，我就有关统筹城乡综合配套改革试验区的几个问题谈谈自己的看法。
　　
　　一、国家设置统筹城乡综合配套改革试验区的目的
　　
　　城乡矛盾是当前我国经济社会发展中最为突出的矛盾之一。集中表现为城乡居民的收入水平和享受社会公共服务水平的差距越拉越大。从城乡居民的收入差距看，20世纪80年代中期的差距为1.8：1，90年代达到2.5：1，目前进一步上升到3.2：1。从享受社会公共服务的差距看，农村9年制义务教育的普及率远远低于城市，医疗卫生资源80％集中在城市，农村处于严重缺医少药、看病难看病贵的状态，社会保障体系主要覆盖城市，农村养老、低保等严重缺失。
　　城乡矛盾是由城乡经济二元结构引起的。当前中国的城乡二元经济结构突出表现为城市的现代工业部门发展强劲，而乡村的农业部门则仍处在传统的小农经济状态，没有能力加以改变；大量农业劳动力涌入城市从事二、三产业，成为建设的生力军，但他们仍然不能取得城市居民身份，不能享受城市的社会公共服务，甚至他们的合法收入、政治权力常常受到侵犯；城市建设特别是大城市建设，以牺牲农民的土地利益和低廉的农民工工资为代价，发展很快，现代化程度越来越高；而广大乡村仍处在交通信息闭塞、居住简陋、生产生活都远离现代文明的落后境地；政府对城市的规划管理有一套正规的体制，而对农村则基本没有规划管理体制，即使有所管理，也是城乡分割，使城乡经济、政治、社会、文化发展极不协调。这些长期存在并日益加剧的矛盾，集中表现在困扰我国经济社会发展以至社会稳定的“三农”问题上。这个问题如不认真加以解决，让城乡两条腿变得“一条腿长，一条腿短”，让国民经济跛脚前进，我们的经济社会发展将形成一个工农失衡、城乡失衡，工农差距、城乡差距急剧扩大的危险格局，不但违背了我们缩小以至消灭“三大差别”的目标，其后果也是难以设想的。
　　以胡锦涛为总书记的党中央对城乡矛盾及其他矛盾的加剧非常关注，在总结历史经验的基础上提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，把诸多矛盾概括为以城乡矛盾为主的五个矛盾，提出了统筹解决五个矛盾的方略和建设社会主义新农村的战略任务，并采取了一系列政策举措，使矛盾得到缓解。但是要在全国范围根本上解决这些矛盾，情况是很复杂的，难度也是很大的，必须进行综合配套改革。为此，中央采取了先试点、后推广的方法。国家设置统筹城乡综合配套改革试验区，就是要通过一、两个点的改革试验，找出解决统筹解决城乡矛盾的改革思路和方法，结合各地实际在全国范围推广，达到逐步消除城乡矛盾，缩小城乡差别，实现城乡一体化，从而实现我国全面建设小康社会和社会主义现代化的目标。
　　
　　二、统筹城乡综合配套改革试验区为什么选择重庆和成都？
　　
　　国家所以选择重庆和成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，我认为有以下几方面的理由。
　　有代表性。重庆、成都地处我国西部，都是特大城市，同时也是城乡经济二元结构比较突出、城乡差距比较大的的地区。重庆有人口3200万，城市人口约为1000万，农村人口2200万，是一个大城市带大农村、大库区的直辖市，城乡居民收入差距高达4：1，高于全国平均3.2：1的水平；成都人口1200万，城市人口470万，农村人口近800万，是一个大城市带大郊区的中心城市，城乡居民收入差距为2.61：1，低于全国平均水平。选择这样既有大城市又有大农村的地区进行试点，有相当的代表性。
　　有初步经验。统筹城乡发展是党的16大提出来的。成都市委市政府，见事早、行动快，从2003年开始，就在一个县进行城乡一体化试点，接着在全市范围展开。2003～2006四年间，创造了许多经验。其中，“三个集中”（工业向集中发展区集中，引导农民逐步向城镇集中、稳步推进土地向规模经营集中），城乡统筹政府行政体制改革，解决三农问题等经验，取得很大成功。全市地区生产总值年均增长16.4％，地方财政收入年均增长55％，城市居民可支配收入年均增长10.9％，农村居民纯收入年均增长13.8％，市财政对“三农”的投入由2003年的6.8亿元提高到2006年的71.3亿元，四年共达123.6亿元，城乡居民收入差距由2.66：1缩小为2.61：1，城市登记失业率2006年降为2.8％。成都的改革经验和提出的问题对全国统筹城乡发展都有重要的借鉴意义。
　　重庆市直辖十年来，以很大的精力完成了“三峡库区”103万移民的艰巨任务，创造了许多宝贵经验。为了保护“三峡库区”的生态环境，在未来十年内，他们还要将库区200余万农民转化成为在“1小时”经济圈内城市就业和居住的城市居民。重庆过去创造的移民经验和未来实施的农民转化为城市居民的经验，将为我国提供大城市带大农村的新的路径和政策举措。
　　有利于成渝经济区的建设。成渝经济区是国家列入 “十一五”规划的跨省市的经济区。在国家发改委的领导下，成渝经济区的具体规划已经正式启动。成渝经济区包括了四川和重庆两省市约20％的面积，80％的人口，90％的GDP，有35个城市，占全国经济总量5～6％，是我国西部唯一的可以发挥长三角、京津冀那样全国增长极作用的经济区。这个经济区是以重庆、成都两个特大城市为极核的双核经济区，全国少有的双核城市群。在重庆、成都进行统筹城乡综合配套改革试点，必然会加快成渝经济区的建设和发展，同时对西部大开发也会产生重要影响。
　　
　　三、统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标
　　
　　统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标，是在一定时间范围内，最大限度地缩小本区域的城乡差距，包括缩小城市居民和农村居民的收入差距，缩小城乡居民享受教育、卫生医疗、社会保障、文化生活等社会公共服务的差距，缩小城乡居民生活方式和生活质量的差距，实现城乡劳动力比较充分的就业。概括起来说，就是城市和农村要在基本面上同时实现全面建设小康社会的目标。
　　这里所说的缩小差距，着力点是提高农村居民的收入水平和享受社会公共服务的水平。但我们从一些地区看到，城乡居民收入水平的差距并不大，但绝对收入则很低，如果在这个基础上缩小差距，这只是建立在低水平基础上的差距缩小。如果不注意城市居民收入水平和其他水平的提高，只强调农村居民收入水平和其他水平的提高，也会使差距缩小出现偏差。为此，统筹城乡改革试验所要求的应当是城市居民和农村居民收入水平和享受社会公共服务水平同时提高的基础上缩小差距，也就是说，要把缩小差距建立在高水平的基础之上。而要做到这一点，就必须把发展作为统筹城乡改革的第一要务。
　　根据上述分析，统筹城乡综合配套改革试验区的主要目标，可以用三句话来表述：发展是第一要务；核心是不断提高城市和乡村居民的收入水平和享受社会公共服务的水平；基本要求是在提高城乡居民收入和享受社会公共服务水平的基础上逐步缩小以至消灭城乡差别。
　　
　　四、统筹城乡综合配套改革必须两条腿走路
　　
　　一条腿是加速工业化和城镇化进程，另一条腿是加强社会主义新农村建设。
　　胡锦涛同志强调指出，“在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累，是带有普遍性的趋向；而在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。现在我国总体上已进入工业化的中期阶段，国民生产总值达到21万亿元，财政收入达到3万亿元，经济总量居全球第4位，进出口贸易居全球第3位，外汇储备1.2万亿美元，居世界第一位。总体上看，我国已初步具备“工业反哺农业、城市支持农村”的条件,为此，中央采取了一系列哺农、支农措施。但从各地的具体情况看，要实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策，以较大地改变“三农”面貌，实力还远远不够。从目前看，我国已有1亿多劳动力进入城市，但要把他们从农民工转化为城镇居民，使他们的家属能够进城，有房住，子女有学上，能享受城市居民的社会公共事业服务，城市还需要做极大的努力才能做到。为了吸收更多的农村劳动力到城市就业，今后的城镇化率若以每年增长1％计，20年内还将有近3亿农村人口（1亿农村劳动力）进入城镇。对这些新进城镇的农民不但要为他们提供就业岗位，还要为他们转化为城镇居民提供各种社会公共事业服务。如果我们不加快工业化和城镇化步伐，提高城市的经济实力，这些都很难做到。所以工业化、城镇化这一条腿必须走快走强。
　　有些人以为，只要加快工业化、城镇化，放开农村户口，让农民进城，“三农”问题就可迎刃而解。实际上是做不到的。从我国的情况看，即使今后20年以每年1％的城镇化率推进城镇化，20年后，我国仍将还有4亿多农民劳动和居住在农村，这个数字几乎相当于共和国建国初期的全国总人口。为此，大力提高农民的收入水平以及生产和物质文化生活的现代化水平,建设社会主义新农村这一条腿也必须走快走强。
　　
　　五、统筹城乡综合配套改革的主要内容
　　
　　我国的城乡管理体制基本上是城乡分割的体制。实施统筹城乡综合配套改革，核心是打破城乡分割的管理体制，建立城乡统筹的管理体制。
　　建立统一的行政管理体制，把政府有关部门的社会管理和公共服务职能由只管城市向农村延伸，创建新的城乡一体的行政管理模式。
　　建立统筹城乡规划体制，将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中，进行统一的空间布局。
　　建立覆盖城乡的交通等基础设施的管理体制和投入机制，改善农村基础设施条件，形成城乡一体的基础设施网络。
　　建立城乡一体的公共财政体制，推进县乡财政体制改革，调整和优化财政支出结构，推动财政资金更多地向社会公共服务领域和“三农”倾斜，完善财政转移支付办法。
　　建立城乡一体的社会公共服务体系和管理体制，包括建立城乡一体的就业制度、城乡衔接的社会保障和救助制度、进城务工农民的基本社会保障制度、新型农村合作医疗制度、县乡村医疗机构的标准化建设、城乡教育均衡发展制度、农村文化建设等，推进城乡社会事业的均衡协调发展。
　　建立城乡统一的户籍制度，允许在城镇已有稳定职业和住所的农民工转为城市居民，消除农民向城镇转移的“门户”限制。
　　统筹城乡产业发展。加快发展现代农业、农副产品加工业和农业服务业，大力推进农业产业化经营，形成城乡一体的产业化链条和协作配套体系。
　　加强基层民主政治建设，健全基层自治组织，调动基层干部和城乡居民的积极性和创造性。
　　
　　六、统筹城乡综合配套改革试验必须发挥政府和市场两只手的作用
　　
　　统筹城乡综合配套改革试验是由政府这只有形之手推动的。试验区政府必须根据科学发展观的要求，把胡锦涛同志6.25重要讲话中提出的“四个坚定不移”作为指导方针，解放思想，精心规划，敢试敢闯，锐意创新；同时要积极发挥市场这只无形之手的作用，建设农村市场主体，发展各类农村市场，创新土地制度，重建区域资本市场和产权交易市场，开发农村金融，吸引城市资本下乡，引导农村资本进城，努力提升农村市场化水平，形成城乡一体的市场运行机制。
　　（作者系中国城市经济学会名誉副会长，四川省社会科学院学术顾问）