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【摘 要】改革开放以来，外协用工成为我国众多行业用工的一种重要形式，但其存在的问题特别是安全生产管理问题越显突出。该调研报告比较全面地介绍了企业外协用工安全生产管理存在的主要问题，并针对问题提出了对策措施与建议，对进一步加强企业外协用工的安全生产管理工作、促进安全生产形势的稳定好转具有指导和借鉴意义。
【关键词】外协用工；安全生产管理；企业
一、企业外协用工安全生产管理存在的主要问题
（一）法律法规不适应外协用工的发展形势
有关法律法规对安全生产管理及劳动关系管理的规定，有些已经不适应企业安全生产主体责任的落实及劳务市场发展的需要。如：《安全生产法》明确规定了生产经营单位应当承担的责任和从业人员的权利，但是对于劳务派遣这种“一工托二主”的用工方式，并没有明确界定劳务派遣单位、用工单位的安全生产主体责任，因而在出现生产安全事故后，如何界定事故责任和赔偿问题，缺乏明晰的、可操作性的法律依据。安全生产主体责任难以落实的问题，在建筑行业业务承包、分包中尤为突出。《建筑法》第45条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。”法律虽然规定了施工企业的主体责任，但很多企业反映，在具体执行过程中遇到很大障碍，一旦发生生产安全事故，因分包单位经济实力有限，伤亡职工家属将总承包单位作为事故责任和赔偿主体的情况普遍存在。
（二）安全教育培训效果不够理想
一是外协用工流动性强，培训教育难度大。由于外协用工的构成主体为农民工群体，流动性强，据调查，企业外协用工的流动率在30%以上。经过安全培训的外协用工大量流失，既加大了企业培训外协用工的成本和工作压力，也增加了企业安全生产监管的难度。二是安全培训投入不足，缺乏总体规划。由于对外协用工的特点、发展趋势及其安全生产管理的认识还不到位，有关政府、部门在外协用工安全培训资金的投入上还没有真正纳入财政预算，在劳动预备制培训、技能提升培训、外出就业培训、创业培训等还缺乏统筹规划和配套资金形成机制。部分企业虽然能够落实安全费用提取的政策，但是提取的比例不高，用于安全培训的投入更显不足。三是监督制约机制不完善，安全培训效果欠佳。外协用工劳动关系不稳定性和复杂性的特点，使其极易成为监管部门的监管盲区。政府相关部门监督检查企业外协用工维权的问题比较多，检查安全培训工作的少。
（三）企业自身安全管理水平参差不齐
当前，国营或国有控股企业根据自身实际，探索形成了各具特色的安全生产管理制度和经验，有力地促进和强化了对外协用工的安全生产管理工作。但是，企业对外包（承包）工程项目的安全生产监督、检查，以及自身安全管理水平较低的中小型企业，特别是民营企业的安全管理问题较为突出。一是一些企业对外协用工的教育培训、现场安全管理不到位，对承包工程项目则存在“以包代管”、“包而不管”的现象。二是注重揽工程、要效益、轻安全，大都不愿意在安全上添设备、作投入；而发包企业对承包（分包）工程项目安全监督、检查力度不够，许多企业为了赶工期，安全监督中对违反作业安全的行为熟视无睹。三是由于建筑市场竞争激烈，建设项目单价过低，导致安全投入不足。一些企业为了竞得项目投标，一味压低项目报价，缩减项目安全投入，忽视安全生产和对外协用工的安全保护。
（四）市场准入门槛过低
首先，劳务公司注册资本过低，无法承担相应安全生产责任，许多外协用工数量较大、安全生产风险度较高的企业，对《劳动合同法》中关于劳务派遣单位“注册资本不得少于五十万元”的规定提出了异议，认为劳务派遣单位注册资本过低，不足以承担相应的安全生产责任。按照法律规定，给被派遣劳动者造成损害时，劳务派遣单位同用工企业承担连带责任，而实际上一旦外协用工出现生产安全事故，劳务派遣单位无力承担责任，用工企业就会成为经济赔偿责任主体。其次，承包（分包）商的市场准入标准不高，安全保障能力差。很多企业对不具备标准条件的承包（分包）商取得市场准入资格意见很大。不同地区随着经济水平和管理理念的不同，对这些资质审查、发放标准的掌握也不同，导致不具备相应条件的企业获得了资质证书，造成建筑市场鱼龙混杂，一些不符合资质要求的承包（分包）商进入市场盲目竞争，并且大打价格战，压低项目报价，既严重扰乱了正常的市场秩序，又无法保障工程（项目）的质量和安全生产，更无力保证外协用工的劳动报酬、安全防护及事故赔偿。
二、加强企业外协用工安全生产管理的对策措施与建议
（一）进一步完善相关法律法规，明确企业主体责任
建议在修订《安全生产法》及有关安全生产条例时，增加两项内容：一是依照《公司法》成立的劳务派遣单位，必须履行生产经营单位各项安全生产义务，落实安全生产相关责任。二是工程项目承包（分包）单位履行安全生产主体责任，发包单位履行安全生产监督检查责任。同时，针对建筑施工、矿山、制造、服务等不同行业外协用工的特点，分别出台与《安全生产法》相配套的安全管理办法，细化用工单位、劳务派遣单位、发包单位、承包（分包）单位安全生产主体责任，便于企业实际操作中履行各自的安全生产责任。建议国家人力资源和社会保障部尽快起草制定《劳务派遣管理规定》，规范劳务派遣单位及市场，对机构设置、注册资金、责任、义务、专业人员配备等提出具体要求，明确设立矿山、建筑、制造、危化、城建等不同行业的专门劳务派遣单位标准，设置不同的注册资金要求，明确劳务派遣单位、用工单位对被派遣劳动者的安全生产权利、义务及其监督管理责任。
（二）进一步严格资质审查，规范市场行为
依照劳务派遣管理有关规定，严格劳务派遣单位资质审查，并征求安全监管监察部门意见，从源头上保证劳务派遣单位具备履行安全生产主体责任的能力。建设主管部门，要严格审查企业资质申报材料的真实性，现场核查安全生产设备设施的符合性及施工人员资质等情况，使企业资质等级与相关规定标准相符合，真实可靠。整顿治理和淘汰不符合资质要求和违法违规的建筑施工企业，规范建筑市场行为。 （三）加强日常监管，落实政府监管责任
政府相关部门要强化依法行政的观念，加强对企业外协用工安全生产教育培训、现场作业、劳动防护和工伤保险缴纳等安全生产法律法规、标准落实情况的监督检查，督促企业认真履行安全生产主体责任；强化对工程项目承包（分包）企业资质的日常监管，对违法违规的单位依法予以严厉处罚，优胜劣汰；指导并加强对劳务派遣单位管理人员安全生产法律法规、管理知识的专题培训。
（四）企业要切实履行好外协用工安全生产管理主体责任
用工单位在与劳务派遣单位签订劳务派遣协议或与承包（分包）单位签订劳务合同时，要按照《安全生产法》、《劳动合同法》、《建筑法》等法律法规规定，明确划分各自的安全生产责任范围并认真执行。一旦出现生产安全事故，严格按照协议或合同履行。无论是用工单位，还是劳务派遣、承包（分包）单位，都是生产经营主体单位，都应该从安全发展、科学发展的理念出发，按照《安全生产法》等规定，完善外协用工安全管理制度和内部管理协调机制，通过明确企业内部各职能部门的安全管理职责和相互制约的管理机制，落实各自的安全生产责任。
（五）进一步加强外协用工安全培训工作
应按照《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号）和国家安监总局《关于进一步加强农民工安全生产工作的指导意见》（安监总培训〔2009〕19号）的要求，落实政府、部门、企业各自的安全教育培训责任，重点是统筹规划，抓好落实。各企业要切实加大外协用工安全教育培训资金投入和管理力度，不断完善培训内容，积极探索有效的培训形式，注重培训的针对性和实效性；同时，把好培训考核关，严格持证上岗制度，确保培训的质量和外协用工安全素质的不断提升。
（六）加强现场安全管理，提高外协用工的安全保障
一是各企业要提高现场作业人员的安全技能，规范现场作业人员按照操作规程标准化作业，并加强现场安全管理的监督和检查；二是要做好施工项目安全技术交底，严格各工序工艺流程、操作技术、质量标准等过程控制；三是加强对外协用工安全保障措施的落实，依法为外协工办理社会保险和高危行业安全生产责任保险；四是发动外协用工参与现场安全管理，把专业的职能管理与职工的“自我管理”紧密地结合起来；五是坚持“以人为本”，奖罚结合，以激励和教育为主，激发外协用工的主人翁意识，使之更加主动地关心企业的安全发展。
【关键词】外协用工；安全生产管理；企业
一、企业外协用工安全生产管理存在的主要问题
（一）法律法规不适应外协用工的发展形势
有关法律法规对安全生产管理及劳动关系管理的规定，有些已经不适应企业安全生产主体责任的落实及劳务市场发展的需要。如：《安全生产法》明确规定了生产经营单位应当承担的责任和从业人员的权利，但是对于劳务派遣这种“一工托二主”的用工方式，并没有明确界定劳务派遣单位、用工单位的安全生产主体责任，因而在出现生产安全事故后，如何界定事故责任和赔偿问题，缺乏明晰的、可操作性的法律依据。安全生产主体责任难以落实的问题，在建筑行业业务承包、分包中尤为突出。《建筑法》第45条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。”法律虽然规定了施工企业的主体责任，但很多企业反映，在具体执行过程中遇到很大障碍，一旦发生生产安全事故，因分包单位经济实力有限，伤亡职工家属将总承包单位作为事故责任和赔偿主体的情况普遍存在。
（二）安全教育培训效果不够理想
一是外协用工流动性强，培训教育难度大。由于外协用工的构成主体为农民工群体，流动性强，据调查，企业外协用工的流动率在30%以上。经过安全培训的外协用工大量流失，既加大了企业培训外协用工的成本和工作压力，也增加了企业安全生产监管的难度。二是安全培训投入不足，缺乏总体规划。由于对外协用工的特点、发展趋势及其安全生产管理的认识还不到位，有关政府、部门在外协用工安全培训资金的投入上还没有真正纳入财政预算，在劳动预备制培训、技能提升培训、外出就业培训、创业培训等还缺乏统筹规划和配套资金形成机制。部分企业虽然能够落实安全费用提取的政策，但是提取的比例不高，用于安全培训的投入更显不足。三是监督制约机制不完善，安全培训效果欠佳。外协用工劳动关系不稳定性和复杂性的特点，使其极易成为监管部门的监管盲区。政府相关部门监督检查企业外协用工维权的问题比较多，检查安全培训工作的少。
（三）企业自身安全管理水平参差不齐
当前，国营或国有控股企业根据自身实际，探索形成了各具特色的安全生产管理制度和经验，有力地促进和强化了对外协用工的安全生产管理工作。但是，企业对外包（承包）工程项目的安全生产监督、检查，以及自身安全管理水平较低的中小型企业，特别是民营企业的安全管理问题较为突出。一是一些企业对外协用工的教育培训、现场安全管理不到位，对承包工程项目则存在“以包代管”、“包而不管”的现象。二是注重揽工程、要效益、轻安全，大都不愿意在安全上添设备、作投入；而发包企业对承包（分包）工程项目安全监督、检查力度不够，许多企业为了赶工期，安全监督中对违反作业安全的行为熟视无睹。三是由于建筑市场竞争激烈，建设项目单价过低，导致安全投入不足。一些企业为了竞得项目投标，一味压低项目报价，缩减项目安全投入，忽视安全生产和对外协用工的安全保护。
（四）市场准入门槛过低
首先，劳务公司注册资本过低，无法承担相应安全生产责任，许多外协用工数量较大、安全生产风险度较高的企业，对《劳动合同法》中关于劳务派遣单位“注册资本不得少于五十万元”的规定提出了异议，认为劳务派遣单位注册资本过低，不足以承担相应的安全生产责任。按照法律规定，给被派遣劳动者造成损害时，劳务派遣单位同用工企业承担连带责任，而实际上一旦外协用工出现生产安全事故，劳务派遣单位无力承担责任，用工企业就会成为经济赔偿责任主体。其次，承包（分包）商的市场准入标准不高，安全保障能力差。很多企业对不具备标准条件的承包（分包）商取得市场准入资格意见很大。不同地区随着经济水平和管理理念的不同，对这些资质审查、发放标准的掌握也不同，导致不具备相应条件的企业获得了资质证书，造成建筑市场鱼龙混杂，一些不符合资质要求的承包（分包）商进入市场盲目竞争，并且大打价格战，压低项目报价，既严重扰乱了正常的市场秩序，又无法保障工程（项目）的质量和安全生产，更无力保证外协用工的劳动报酬、安全防护及事故赔偿。
二、加强企业外协用工安全生产管理的对策措施与建议
（一）进一步完善相关法律法规，明确企业主体责任
建议在修订《安全生产法》及有关安全生产条例时，增加两项内容：一是依照《公司法》成立的劳务派遣单位，必须履行生产经营单位各项安全生产义务，落实安全生产相关责任。二是工程项目承包（分包）单位履行安全生产主体责任，发包单位履行安全生产监督检查责任。同时，针对建筑施工、矿山、制造、服务等不同行业外协用工的特点，分别出台与《安全生产法》相配套的安全管理办法，细化用工单位、劳务派遣单位、发包单位、承包（分包）单位安全生产主体责任，便于企业实际操作中履行各自的安全生产责任。建议国家人力资源和社会保障部尽快起草制定《劳务派遣管理规定》，规范劳务派遣单位及市场，对机构设置、注册资金、责任、义务、专业人员配备等提出具体要求，明确设立矿山、建筑、制造、危化、城建等不同行业的专门劳务派遣单位标准，设置不同的注册资金要求，明确劳务派遣单位、用工单位对被派遣劳动者的安全生产权利、义务及其监督管理责任。
（二）进一步严格资质审查，规范市场行为
依照劳务派遣管理有关规定，严格劳务派遣单位资质审查，并征求安全监管监察部门意见，从源头上保证劳务派遣单位具备履行安全生产主体责任的能力。建设主管部门，要严格审查企业资质申报材料的真实性，现场核查安全生产设备设施的符合性及施工人员资质等情况，使企业资质等级与相关规定标准相符合，真实可靠。整顿治理和淘汰不符合资质要求和违法违规的建筑施工企业，规范建筑市场行为。 （三）加强日常监管，落实政府监管责任
政府相关部门要强化依法行政的观念，加强对企业外协用工安全生产教育培训、现场作业、劳动防护和工伤保险缴纳等安全生产法律法规、标准落实情况的监督检查，督促企业认真履行安全生产主体责任；强化对工程项目承包（分包）企业资质的日常监管，对违法违规的单位依法予以严厉处罚，优胜劣汰；指导并加强对劳务派遣单位管理人员安全生产法律法规、管理知识的专题培训。
（四）企业要切实履行好外协用工安全生产管理主体责任
用工单位在与劳务派遣单位签订劳务派遣协议或与承包（分包）单位签订劳务合同时，要按照《安全生产法》、《劳动合同法》、《建筑法》等法律法规规定，明确划分各自的安全生产责任范围并认真执行。一旦出现生产安全事故，严格按照协议或合同履行。无论是用工单位，还是劳务派遣、承包（分包）单位，都是生产经营主体单位，都应该从安全发展、科学发展的理念出发，按照《安全生产法》等规定，完善外协用工安全管理制度和内部管理协调机制，通过明确企业内部各职能部门的安全管理职责和相互制约的管理机制，落实各自的安全生产责任。
（五）进一步加强外协用工安全培训工作
应按照《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号）和国家安监总局《关于进一步加强农民工安全生产工作的指导意见》（安监总培训〔2009〕19号）的要求，落实政府、部门、企业各自的安全教育培训责任，重点是统筹规划，抓好落实。各企业要切实加大外协用工安全教育培训资金投入和管理力度，不断完善培训内容，积极探索有效的培训形式，注重培训的针对性和实效性；同时，把好培训考核关，严格持证上岗制度，确保培训的质量和外协用工安全素质的不断提升。
（六）加强现场安全管理，提高外协用工的安全保障
一是各企业要提高现场作业人员的安全技能，规范现场作业人员按照操作规程标准化作业，并加强现场安全管理的监督和检查；二是要做好施工项目安全技术交底，严格各工序工艺流程、操作技术、质量标准等过程控制；三是加强对外协用工安全保障措施的落实，依法为外协工办理社会保险和高危行业安全生产责任保险；四是发动外协用工参与现场安全管理，把专业的职能管理与职工的“自我管理”紧密地结合起来；五是坚持“以人为本”，奖罚结合，以激励和教育为主，激发外协用工的主人翁意识，使之更加主动地关心企业的安全发展。