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【摘 要】本文通过对民办高校内部权力配置及运行机制等方面的研究，结合西安欧亚学院推进法人治理结构的实践经验，梳理总结完善法人治理结构的做法，为促进国内民办高校的持续健康发展提供经验参考。
【关键词】民办高校 法人治理结构 实践探索
基金项目：本文为全国教育科学“十二五”规划2011年度教育部规划专项课题“西部民办高校内部管理体制改革研究”（FIB110038）。
研究的背景、目的和内容
建立现代大学制度，完善法人治理结构，深化高校内部管理体制改革是当前高等教育改革的重要内容，其中完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一，也是民办高校持续健康发展的重要保障。民办高校法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权力配置的一种机制或组织结构以及通过这种组织结构形成的责权划分、制衡关系和配套机制等规则构成的有机整体[1]。
本文通过对西安欧亚学院完善法人治理结构的措施及经验进行总结分析，以个例为着眼点，对当前我国民办高校法人治理结构相关问题进行理性思考，提出相关优化措施，为促进我国高等教育的快速、健康发展提供借鉴。
民办高校法人治理结构现状与问题
我国民办高校经过不断发展，在高等教育发展领域中规模和影响力越来越大，已成为我国高等教育重要的组成部分。但近十年来，随着教育资源的快速增多和高等教育供求关系的逐渐缓解，外部竞争压力加大，民办高校内部也存在着治理机制不健全、不规范等现象，民主与监督机制缺乏的隐忧也逐渐显现。
笔者通过对民办高等院校内部权力配置及运行机制的深入研究发现，在我国民办高校法人治理结构中存在的问题主要有以下四个方面：
1.董事会的组织结构不完善
《中华人民共和国民办教育促进法》对民办学校董事会人员结构提出了明确的要求，“学校理（董）事会由举办者或者其代表、院长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人”。实际上，民办高校中普遍存在着董事会组成人员单一的现象，董事会成员大多是由投资人或者投资人的相关联系人组成，组成人员中缺乏教职工和社会人士等利益相关者的参与，有些学校虽然设立了董事会，但不过是空架子，形备而实不至，并未能真正发挥作用，法人治理不透明，特别是在人事和财务管理上，家族控制明显[2]。董事会中即使有引入外部专家、学者，很多也只是头衔挂名，未能起到实际作用，更谈不上有决策影响力。因此，董事会由于成员组成利益关联紧密，易于导致决策的失衡与极端化，严重影响了现代大学决策的专业化。
2.董事会、董事长及校长之间关系没有理顺
在民办高校管理中，存在着决策权与经营权两权权限界定不清晰，民办高校校长作用发挥呈现两极化的现象，有的校长决策影响力强，有的校长治校作用有限。《民办教育促进法实施条例》第二十一条规定：民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权，但是在实际管理中，董事会存在着直接参与学校管理过程的现象，与校长作用的发挥产生矛盾与冲突。
在法人治理机构中，学校董事会是最高的决策机构，校长受聘于董事会，并执行董事会的决议，各个权力机构必须合理运行各自职权，各司其职。三者之间关系的失衡通常会造成决策失误、合理政策无法执行等问题，影响了学校整体发展与运行。
3.决策议事规则未能形成规范化体系
在《民办教育促进法实施条例》中对董事会会议召集、决策机制等只作了原则性的规定，例如，“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议。经1/3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。”很多民办高校并未按此进行，董事会的召开、决策议题、会议纪要与记录、议事机制与规则没有形成规范化的体系，存在着很大的随意性与主观性。此外，由于民办高校受家族化管理的影响，会势必产生主要出资人控制着董事会的决议的现象，导致其他相关的利益者权利未能得到有效保障。
4.监督机制及机构缺位
我国目前的法律法规对民办高校并没有强行要求设立监督机构，在实际管理中有些民办高校并没有真正设立监事会，即使成立了监事会机构的高校也存在着形式化的现象，未能起到监督、规范、改进的作用。同时学校成立教职工代表大会、工会、学生会等，由于机制的不完善，受制于学校董事会，也很难起到有效的监督作用。
西安欧亚学院法人治理结构的实践与探索
完善的法人治理结构是建设现代大学制度的核心要义之一。西安欧亚学院在总结现状，找出问题，并充分学习、借鉴的基础上，完善了董事会的组织形式；规范了董事会的决策程序和议事规则，修订了学院章程；健全了董事会领导下的院长负责制，建立了以分权为特征的内部法人治理结构，积极培植教师和学生的民主参与意识及参与能力。
1.完善董事会的组织形式
按照完善法人治理机构的要求及管理决策现状，学院确定了法人治理结构的理念和指导思想：建立“分权制衡、依法治校、民主治校、具有外部性”的民办高校董事会，并通过规范、掌握决策信息并议决、实施战略和风险监控三个阶段的具体工作，促使董事会将派生于举办人的决策权和学院运营体系相分离，由监督型董事会逐步过渡到决策型董事会，从而为走上现代民办大学制度奠定基础。
学院董事会下设战略管理委员会、教务委员会、学务委员会、研究发展委员会、总务委员会、文化建设委员会及预算薪酬委员会7个委员会辅助决策机构的建设及优化，依照决策科学化、民主化原则，注重调查研究、专家咨询、听证等重要环节，比较系统地健全了董事会的组织形式。
2.规范董事会的决策程序和议事规则 学院规范了董事会和专门委员会会议召开程序、议事程序和决策程序，建立相关辅助决策机制。这提高了决策效率及决策水平，明晰了院长与董事会之间的关系，一是董事会是学院的最高决策机构，董事会的主要职责是解决与学校战略、规划和重要人事任免有关的重大问题，董事会不再直接干预学院的具体事务；二是校长由董事会聘任，院长在董事会的领导下，具体负责学院的日常教育教学管理和日常行政事务。学院还进一步规范了院长负责制的运行机制，发布了《西安欧亚学院院长办公会议制度》、《西安欧亚学院院长专题会议制度》，强化了董事会与院长办公会的分级目标管理职能，系统地规范了董事会领导下的院长负责制的决策程序，确保了院长决策的科学正确，提升院长治校的效率。
3.修订完善学院章程
根据省教育厅安排，学院成为陕西省高校章程修订试点单位，重新修订了《西安欧亚学院章程》，对涉及学院办学定位、中心工作、法人治理、组织结构、教职员工、学生等核心内容进行了完善和修订。修订后的新章程具有如下特点：明确了学院的办学理念和特色；将学院的使命、愿景、核心价值观等内容在章程中明确体现；规定了学院办学自主权，清晰界定学院与外部利益相关者的关系；确立了以董事会为主体的内部法人治理结构；确定了校、院两级管理体制以及工作职责划分；以学生为中心的理念充分体现在教学及管理工作中。
通过章程修订，学院构建了符合现代大学制度要求的内部治理结构和权力运行机制，有助于真正落实办学自主权；有助于固化学院改革创新的成功经验与制度成果，进一步优化内部管理体制，完善制度建设。同时，为我院进行依法治校、民主治校提供了准绳；为制订内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作提供了重要依据。
4.建立专家治学模式
学院积极推行以专家委员会为核心的教学与管理运行机制，制订并实施《西安欧亚学院二级分院专家委员会组织管理办法（试行）》，通过专家治校、专家治学提高办学水平。在学院层面，实行了董事会领导下的学术委员会对课程设置、专业规划、学术评价等重大学术事务进行集体决策的运行机制。在分院层面，全面启动了以专家委员会为核心的运行机制，聘请学界和业界专家组建专家委员会，在课程设置、教师培训指导、教学绩效评价等方面发挥关键作用，初步实现了专家治校、专家治学和治教，为建立系统有效的计划、实施、监控和质量追踪的教学管理体系奠定了基础。
5.构建立体化的民主管理和监督模式
学院积极培植教师和学生的民主参与意识及参与能力，充分发挥党、团组织、工会、校内各团体的作用，通过教职工代表大会、学生代表大会、院长接待日、在专业委员会中设立教师和学生席位等形式，确保教职工和学生的利益代表能够参与学院的重大决策，通过这些定期沟通和联系机制，广泛听取办学各方成员的意见和建议，集思广益，增强民办高校的凝聚力和向心力，从而做到“双向参与、互惠互利、共同发展”[3]。根据民办高校的实际，学院党委准确定位，充分发挥政治核心作用和保证监督作用，积极参与院董事会和院领导班子重大问题的决策，促进党在各个时期的路线方针政策在学院得到贯彻落实。
结 语
西安欧亚学院严格执行董事会领导下的院长负责制，坚持公益性的办学方向，通过法人结构治理探索与实践，清晰界定了学院与政府等外部利益相关者的关系，梳理了行政与学术、学校与学院的责权关系，保障教师、学生及员工的法律权益。建立起一套完善的自主管理、自我发展、自我约束的运行机制，为学院的健康持续发展提供了有力保障。
参考文献：
[1]杨炜长.完善民办高校法人治理结构的现实思考[J].高等教育研究，2005，（8）：54.
[2]胡四能.民办高校法人治理结构研究[J].高等工程教育研究，2006，（6）：62.
[3]刘延庆，孙 鹏.民办高校董事会领导下的院校长负责制研究[J].民办教育研究，2004，（2）：47.
作者单位：西安欧亚学院 陕西西安
【关键词】民办高校 法人治理结构 实践探索
基金项目：本文为全国教育科学“十二五”规划2011年度教育部规划专项课题“西部民办高校内部管理体制改革研究”（FIB110038）。
研究的背景、目的和内容
建立现代大学制度，完善法人治理结构，深化高校内部管理体制改革是当前高等教育改革的重要内容，其中完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一，也是民办高校持续健康发展的重要保障。民办高校法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权力配置的一种机制或组织结构以及通过这种组织结构形成的责权划分、制衡关系和配套机制等规则构成的有机整体[1]。
本文通过对西安欧亚学院完善法人治理结构的措施及经验进行总结分析，以个例为着眼点，对当前我国民办高校法人治理结构相关问题进行理性思考，提出相关优化措施，为促进我国高等教育的快速、健康发展提供借鉴。
民办高校法人治理结构现状与问题
我国民办高校经过不断发展，在高等教育发展领域中规模和影响力越来越大，已成为我国高等教育重要的组成部分。但近十年来，随着教育资源的快速增多和高等教育供求关系的逐渐缓解，外部竞争压力加大，民办高校内部也存在着治理机制不健全、不规范等现象，民主与监督机制缺乏的隐忧也逐渐显现。
笔者通过对民办高等院校内部权力配置及运行机制的深入研究发现，在我国民办高校法人治理结构中存在的问题主要有以下四个方面：
1.董事会的组织结构不完善
《中华人民共和国民办教育促进法》对民办学校董事会人员结构提出了明确的要求，“学校理（董）事会由举办者或者其代表、院长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人”。实际上，民办高校中普遍存在着董事会组成人员单一的现象，董事会成员大多是由投资人或者投资人的相关联系人组成，组成人员中缺乏教职工和社会人士等利益相关者的参与，有些学校虽然设立了董事会，但不过是空架子，形备而实不至，并未能真正发挥作用，法人治理不透明，特别是在人事和财务管理上，家族控制明显[2]。董事会中即使有引入外部专家、学者，很多也只是头衔挂名，未能起到实际作用，更谈不上有决策影响力。因此，董事会由于成员组成利益关联紧密，易于导致决策的失衡与极端化，严重影响了现代大学决策的专业化。
2.董事会、董事长及校长之间关系没有理顺
在民办高校管理中，存在着决策权与经营权两权权限界定不清晰，民办高校校长作用发挥呈现两极化的现象，有的校长决策影响力强，有的校长治校作用有限。《民办教育促进法实施条例》第二十一条规定：民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权，但是在实际管理中，董事会存在着直接参与学校管理过程的现象，与校长作用的发挥产生矛盾与冲突。
在法人治理机构中，学校董事会是最高的决策机构，校长受聘于董事会，并执行董事会的决议，各个权力机构必须合理运行各自职权，各司其职。三者之间关系的失衡通常会造成决策失误、合理政策无法执行等问题，影响了学校整体发展与运行。
3.决策议事规则未能形成规范化体系
在《民办教育促进法实施条例》中对董事会会议召集、决策机制等只作了原则性的规定，例如，“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议。经1/3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。”很多民办高校并未按此进行，董事会的召开、决策议题、会议纪要与记录、议事机制与规则没有形成规范化的体系，存在着很大的随意性与主观性。此外，由于民办高校受家族化管理的影响，会势必产生主要出资人控制着董事会的决议的现象，导致其他相关的利益者权利未能得到有效保障。
4.监督机制及机构缺位
我国目前的法律法规对民办高校并没有强行要求设立监督机构，在实际管理中有些民办高校并没有真正设立监事会，即使成立了监事会机构的高校也存在着形式化的现象，未能起到监督、规范、改进的作用。同时学校成立教职工代表大会、工会、学生会等，由于机制的不完善，受制于学校董事会，也很难起到有效的监督作用。
西安欧亚学院法人治理结构的实践与探索
完善的法人治理结构是建设现代大学制度的核心要义之一。西安欧亚学院在总结现状，找出问题，并充分学习、借鉴的基础上，完善了董事会的组织形式；规范了董事会的决策程序和议事规则，修订了学院章程；健全了董事会领导下的院长负责制，建立了以分权为特征的内部法人治理结构，积极培植教师和学生的民主参与意识及参与能力。
1.完善董事会的组织形式
按照完善法人治理机构的要求及管理决策现状，学院确定了法人治理结构的理念和指导思想：建立“分权制衡、依法治校、民主治校、具有外部性”的民办高校董事会，并通过规范、掌握决策信息并议决、实施战略和风险监控三个阶段的具体工作，促使董事会将派生于举办人的决策权和学院运营体系相分离，由监督型董事会逐步过渡到决策型董事会，从而为走上现代民办大学制度奠定基础。
学院董事会下设战略管理委员会、教务委员会、学务委员会、研究发展委员会、总务委员会、文化建设委员会及预算薪酬委员会7个委员会辅助决策机构的建设及优化，依照决策科学化、民主化原则，注重调查研究、专家咨询、听证等重要环节，比较系统地健全了董事会的组织形式。
2.规范董事会的决策程序和议事规则 学院规范了董事会和专门委员会会议召开程序、议事程序和决策程序，建立相关辅助决策机制。这提高了决策效率及决策水平，明晰了院长与董事会之间的关系，一是董事会是学院的最高决策机构，董事会的主要职责是解决与学校战略、规划和重要人事任免有关的重大问题，董事会不再直接干预学院的具体事务；二是校长由董事会聘任，院长在董事会的领导下，具体负责学院的日常教育教学管理和日常行政事务。学院还进一步规范了院长负责制的运行机制，发布了《西安欧亚学院院长办公会议制度》、《西安欧亚学院院长专题会议制度》，强化了董事会与院长办公会的分级目标管理职能，系统地规范了董事会领导下的院长负责制的决策程序，确保了院长决策的科学正确，提升院长治校的效率。
3.修订完善学院章程
根据省教育厅安排，学院成为陕西省高校章程修订试点单位，重新修订了《西安欧亚学院章程》，对涉及学院办学定位、中心工作、法人治理、组织结构、教职员工、学生等核心内容进行了完善和修订。修订后的新章程具有如下特点：明确了学院的办学理念和特色；将学院的使命、愿景、核心价值观等内容在章程中明确体现；规定了学院办学自主权，清晰界定学院与外部利益相关者的关系；确立了以董事会为主体的内部法人治理结构；确定了校、院两级管理体制以及工作职责划分；以学生为中心的理念充分体现在教学及管理工作中。
通过章程修订，学院构建了符合现代大学制度要求的内部治理结构和权力运行机制，有助于真正落实办学自主权；有助于固化学院改革创新的成功经验与制度成果，进一步优化内部管理体制，完善制度建设。同时，为我院进行依法治校、民主治校提供了准绳；为制订内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作提供了重要依据。
4.建立专家治学模式
学院积极推行以专家委员会为核心的教学与管理运行机制，制订并实施《西安欧亚学院二级分院专家委员会组织管理办法（试行）》，通过专家治校、专家治学提高办学水平。在学院层面，实行了董事会领导下的学术委员会对课程设置、专业规划、学术评价等重大学术事务进行集体决策的运行机制。在分院层面，全面启动了以专家委员会为核心的运行机制，聘请学界和业界专家组建专家委员会，在课程设置、教师培训指导、教学绩效评价等方面发挥关键作用，初步实现了专家治校、专家治学和治教，为建立系统有效的计划、实施、监控和质量追踪的教学管理体系奠定了基础。
5.构建立体化的民主管理和监督模式
学院积极培植教师和学生的民主参与意识及参与能力，充分发挥党、团组织、工会、校内各团体的作用，通过教职工代表大会、学生代表大会、院长接待日、在专业委员会中设立教师和学生席位等形式，确保教职工和学生的利益代表能够参与学院的重大决策，通过这些定期沟通和联系机制，广泛听取办学各方成员的意见和建议，集思广益，增强民办高校的凝聚力和向心力，从而做到“双向参与、互惠互利、共同发展”[3]。根据民办高校的实际，学院党委准确定位，充分发挥政治核心作用和保证监督作用，积极参与院董事会和院领导班子重大问题的决策，促进党在各个时期的路线方针政策在学院得到贯彻落实。
结 语
西安欧亚学院严格执行董事会领导下的院长负责制，坚持公益性的办学方向，通过法人结构治理探索与实践，清晰界定了学院与政府等外部利益相关者的关系，梳理了行政与学术、学校与学院的责权关系，保障教师、学生及员工的法律权益。建立起一套完善的自主管理、自我发展、自我约束的运行机制，为学院的健康持续发展提供了有力保障。
参考文献：
[1]杨炜长.完善民办高校法人治理结构的现实思考[J].高等教育研究，2005，（8）：54.
[2]胡四能.民办高校法人治理结构研究[J].高等工程教育研究，2006，（6）：62.
[3]刘延庆，孙 鹏.民办高校董事会领导下的院校长负责制研究[J].民办教育研究，2004，（2）：47.
作者单位：西安欧亚学院 陕西西安