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【摘 要】 文章从我国铀矿勘查工作存在的问题入手,借鉴美国和加拿大等矿业发达国家铀资源勘查工作融资的经验,结合我国铀资源勘查工作融资中存在的问题,从完善铀资源勘查工作的立法工作、融资政策和融资方式及加强资本市场和配套设施建设等方面提出了改善我国铀资源勘查工作的许多实践性强、具有创新性的建议与对策。
【关键词】 铀资源;勘查工作;融资
核电作为最理想的新型低碳能源,在大规模替代传统能源方面优势更加明显,发展前景看好。但是,发展核电所用的原料和资源的依赖性更强,这意味着,内陆地区大力发展核电要以铀矿资源的勘查与开发为保障。我国铀矿勘查工作存在的主要问题是:一方面是勘查程度较低,探明有限;另一方面是潜在总量较大,找矿前景广阔。业内专家认为,只要国家加大勘查投入,加快国内铀矿勘查,尽快提高我国铀矿地质勘查程度,完全可以发现和探明一批新的大中型铀矿产地。以满足核工业对铀矿原料的需求。在保证国家对天然铀产品实施宏观控制、统一管理、有序开发的前提下,如何改革铀资源勘查工作的融资体制,允许社会资金参与投资,加快国内铀矿资源的勘查工作,是需要认真研究的问题。
一、国外铀资源勘查工作融资现状
在成熟市场经济国家里,能源矿产勘查属商业性矿产勘查活动。虽然铀是重要的能源矿产和战略资源,但是所有铀矿业活动是公开的,只要守法、纳税,并能进行环境保护,进入铀矿业便没有门槛。国家鼓励各种性质的资本注入,并借助成熟的矿业资本市场,对勘探采矿类上市进行分类管理,通过税收优惠、勘查补贴、基础设施建设等方面,给予铀矿业融资政策支持。随着资金的不断注入,找矿方法技术的不断创新,新的铀矿产地不断被发现。
(一)美国的铀矿业现状
美国的铀矿勘查、铀生产和市场销售等活动均由私营公司进行,属市场行为,联邦政府对这些活动没有限制(进出口铀例外),境内外公司都可以在美国从事铀活动。对本国各公司在境外从事铀的勘查、生产活动,美国政府没有任何限制性的政策。对于在美国境内从事铀勘查活动的所有境内外公司,则必须在美国核管理委员会(NRC)注册登记,并持有核管委会颁发的许可证。
(二)加拿大铀矿业现状
加拿大是目前世界上最大的产铀国,天然铀产量占全球总产量的约1/4。随着更多新铀矿的投产,加拿大的铀产量有望在2011年之后进一步增加。加拿大的铀约有82%出口到世界各地,国内使用仅占约18%。资金与技术是从事铀勘查活动中缺一不可的,为了发展加拿大铀矿业,与市场经济发展国家的经济一样,引进外资、铀业公司私有化、发行股票向社会融资等手段是加拿大进行铀矿勘查、开发的基本筹资方法。
二、我国铀资源勘查工作融资中存在的问题
我国铀矿地质事业起步于20世纪50年代中期,作为关系国家安全的军民两用战略性资源,几十年来,我国对铀一直实行专营体制,其勘查开发也一直是由核工业铀矿冶系统进行。所以,铀矿作业没有完全市场化,缺乏竞争机制,导致铀矿地质勘查工作仍由中国核工业集团公司独家经营、国家投资,投资主体单一,资金投入不足。
(一)立法缺失,不利于为铀资源勘查工作的融资提供统一、有利的法律保障
我国目前与铀矿勘探开采有关的法律只有1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》,该法只是对铀矿勘探开采审批权限作了原则性的规定,而在铀矿在吸纳社会资金方面的法律条文很少。1987年和1988年国务院分别颁布了《中华人民共和国核材料管制条例》、《矿产资源勘查区块管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》三个行政法规,而《中华人民共和国核材料管制条例》有一些规定已与后两个法规现行管理体制不相符,并且由于我国经济发展及矿产资源管理形势变化,其中许多内容已经过时。因此,我国铀资源勘查工作管理方面的法律法规急需根据当前发展形势进行整合、修改和完善,以对我国在铀矿勘探融资进行有效的法律规范。
(二)政策模糊,缺乏可操作性
目前我国铀矿业的管理主要还是靠政策,但由于国务院机构改革等因素,铀矿业的有关政策很模糊,甚至互相冲突。例如,2006年发布的《关于整治铀矿开采冶炼秩序的通知》规定由中国核工业集团公司有计划地开采、经营,而2008年发布的《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见》则规定要允许社会资本投入,二者冲突明显。再如国土资源部发[2008]45号文件强调要有计划地放开铀矿地质勘查开发市场,允许社会资本投入,却没有关于具体操作的规定。
(三)管理体制不完善
从主管部门来说,自1955年成立第三机械工业部主管我国核工业发展以来,我国的核工业主管部门几经变迁,目前铀矿资源的管理涉及矿产资源管理、环境保护、卫生及能源部门等多家单位,从而出现有的事情大家都来管,有的事情大家都不管的现象。
从管理部门职责定位来说,政府矿政管理部门的功能是“管理”还是“服务”,“管理”管什么,中央和地方如何职责分工?铀矿勘探开发是否应市场化还是继续专营?如要市场化,多大程度的市场化,如何进行,政府如何管理?市场化后投资及收益如何分配,市场化下如何保证国家的铀资源供应和控制,市场化前后制度衔接等问题,都没有明确。
(四)矿业权流转制度还不够完善
目前,我国虽有《探矿权采矿权转让管理办法》,但只规定了矿业权的一般转让形式即买卖,而矿业权的出租、抵押等可能引起矿业权转让的其他情形却仍然无法可依,这在相当程度上限制了矿业权人对其权利的充分利用,而矿业权的抵押常常是矿业公司融资的必要手段。我国可以在积累和总结《探矿权采矿权转让管理办法》实施经验的基础上,考虑补充矿业权出租、抵押等其他矿业权转让形式的规定,为矿业公司融资提供条件。
(五)矿产勘查资本市场不健全
20世纪70年代末以来,我国经济体制改革推动了资本市场的萌生和发展,在政府和市场的共同推动下,我国资本市场规模不断壮大,制度不断完善,市场体系不断健全。但是,目前我国资本市场对矿产勘查融资以及勘查业发展的支撑力度却相对薄弱,基本没有对铀矿资源的勘查开发提供支持。
(六)金融中介部分失灵,非金融服务机构不健全
我国金融中介失灵主要表现在国内储蓄资源越来越难以转化为国内投资资金。同时,长期以来我国的银行系统都是以国有经济为主要服务对象,国有银行的绝大部分资金归国有企业占有和使用,而非国有矿业企业很难获得国有银行的支持。其次,由于我国矿业资本市场发展缓慢,为其服务的中介机构也相当不成熟,主要表现在:评估体系不完善;评估师及评估机构的权利、义务没有真正的法律保障,监管措施不得力;评估机构的业务范围、影响力、权威性有待增强,评估的软、硬件设备需改善等。
三、对我国铀资源勘查工作融资体制改革的建议
(一)完善铀资源勘查工作的立法工作
这是实现铀资源勘查工作和谐发展的关键。一是要明确铀资源勘查准入制度。随着国际铀矿产品价格的上涨,多种社会力量有进入铀资源勘探的强烈意愿,对此,应尽快通过立法明确准入制度,避免各种社会力量盲目拥至铀矿业,建议制定“铀资源专营管理法”或“铀资源勘查准入管理条例”。通过财政、税收、金融等经济政策措施相互配套,调控对国内、国外铀资源的勘查开发及投资。二是明确规定铀资源勘查中违法行为的法律责任及法律制裁。在铀矿业的发展中还应贯彻发展循环经济的精神,制定“促进铀资源勘查工作和谐发展循环经济的管理办法”,以优惠政策鼓励企业采用新的技术、工艺和设备进行铀资源的勘查工作。
(二)明确政府监管部门的职责
矿政管理部门的定位应从以前的纯微观管理走向管理与服务并重。首先应区分探矿采矿资格与探矿采矿权。探矿采矿资格是一种特殊的民事权利能力,是行政许可的一项主要内容。但具有勘探资格不一定具有探矿采矿权,具有探矿资格的人经矿产资源所有人许可后,方可取得勘探权。探矿资格的审批体现的只是国家对铀矿业的行政管理权,探矿权的审批则包括了国家对矿产资源所有权的处分。虽然我国当前并未分开对这两者的审批,但是对这两者性质上的认识,有助于厘清矿政管理部门的管理内涵,便于国家对铀资源勘查工作的管理。另外,还应加强对矿产资源规划、矿产资源信息的管理,按可持续发展原则和维护区际代际公平原则,明确划分中央和地方权限。
(三)构建多元化的融资渠道、积极利用多元化的融资方式
发展铀矿资源勘探工作单纯依靠政府投资是不够的,应逐步由政府一元化投入转变为政府、企业、个人、社会多元化的投入。为此,必须打破行业垄断,降低门槛,简化手续,广泛动员民间资本等各种社会力量投入铀矿资源勘探工作。筹措资金借鉴国际发达国家的经验,积极利用新兴的融资方式,具体可通过引入风险投资或私募股权投资、信贷资金、组织风险勘探投资基金、股票、债券等多种方式吸纳民间资金用于发展我国的铀矿资源勘探工作。
(四)建立合理的矿业权资产收益分配制度
矿业权资产交易成功后的收益分配问题,如果处理不好,会阻碍矿业权资产进入市场。应制定出一个合理的分配办法,以调动各方面的积极性。特别建议厘清探矿权所有者和采矿权所有者之间的关系。由于我国实行探矿权、采矿权分别管理,所以在探矿权人申请其探矿权区域内的采矿权时,为了降低探矿权人的风险,保障其权利。一方面,不应是目前所规定的享有优先采矿权,而应是理所当然地享有采矿权,除非该探矿权人自动声明放弃该权利。另一方面,由探矿权转为采矿权应为正常的变更,除必要的手续费用外不应再缴纳其他款项。
(五)完善矿业资本市场建设及矿业权市场建设
加强和完善证券管理部门、股票交易所及金融投资机构对矿业融资政策规则的制定和上市矿业公司的监督管理职能,推动勘查资本市场的建立。支持和鼓励铀矿勘探公司、矿业公司到矿业资本市场上融资。鼓励国家政策性银行为铀矿业项目融资提供贷款,积极研究开发适应矿业企业发展的信贷服务项目。此外,矿业权流转制度的完善及矿业权市场的建立和完善,能使资本在各主体间自由流动,从而达到资源的最优化配置,充分发挥资源的效用。
(六)加强矿业资本市场服务机构的制度建设
应重点加强矿产储量及相关参数评估确认机构、矿产勘查开发可行性研究报告审查确认机构、矿业上市信息咨询服务机构等中介组织建设,规范其执业行为。加拿大之所以能成为世界矿业资本市场中心,除了他们是重要的资源国这个硬件原因外,还有软件上的原因,如发育的矿业中介组织、良好的法律环境、先进的会计制度、经验丰富的地质和采矿技术专家等。目前,我国在这些方面已经有了一定基础,如储量评审中心、资产评估所、矿山设计院、技术经济咨询中心等机构和储量评估师、资产评估师、矿权评估师等具有执业资格的相关人才,以此为基础进行改造,并通过执业实践,可形成较为完善的矿业资本市场服务体系。
总之,通过积极探索铀资源勘查开发渠道,鼓励地方政府、企业和民间资金投资铀矿地质勘查工作,以保证铀资源地质勘查费用的投入,按照“谁投资、谁受益”的原则,我国铀资源勘查一定能实现“突破”,并构建起我国自己的安全保障程度较高的天然铀供应体系,确保满足我国核工业对铀资源的需求。●
【参考文献】
[1] 杨浩.商业性地质融资瓶颈须打破[J].中国国土资源经济,2006(03).
[2] 宋国明.加拿大铀矿勘查工作投资与开发政策[J].国土资源情报,2005(10).
[3] 谈成龙.美国的能源、矿业政策及铀矿业现状[J].中国核工业,2007(06).
[4] 沙景华,佘延双.矿业融资的国际比较与分析[J].中国矿业,2008(01).
[5] 李建华.地质工作体制及商业性矿产勘查体制改革研究[D].中国地质大学博士学位论文,2007(04).
[6] 鲍荣华.建立稳定的法规制度全面鼓励外商投资中国铀矿勘查工作[J].资源经济,2006(05).
【关键词】 铀资源;勘查工作;融资
核电作为最理想的新型低碳能源,在大规模替代传统能源方面优势更加明显,发展前景看好。但是,发展核电所用的原料和资源的依赖性更强,这意味着,内陆地区大力发展核电要以铀矿资源的勘查与开发为保障。我国铀矿勘查工作存在的主要问题是:一方面是勘查程度较低,探明有限;另一方面是潜在总量较大,找矿前景广阔。业内专家认为,只要国家加大勘查投入,加快国内铀矿勘查,尽快提高我国铀矿地质勘查程度,完全可以发现和探明一批新的大中型铀矿产地。以满足核工业对铀矿原料的需求。在保证国家对天然铀产品实施宏观控制、统一管理、有序开发的前提下,如何改革铀资源勘查工作的融资体制,允许社会资金参与投资,加快国内铀矿资源的勘查工作,是需要认真研究的问题。
一、国外铀资源勘查工作融资现状
在成熟市场经济国家里,能源矿产勘查属商业性矿产勘查活动。虽然铀是重要的能源矿产和战略资源,但是所有铀矿业活动是公开的,只要守法、纳税,并能进行环境保护,进入铀矿业便没有门槛。国家鼓励各种性质的资本注入,并借助成熟的矿业资本市场,对勘探采矿类上市进行分类管理,通过税收优惠、勘查补贴、基础设施建设等方面,给予铀矿业融资政策支持。随着资金的不断注入,找矿方法技术的不断创新,新的铀矿产地不断被发现。
(一)美国的铀矿业现状
美国的铀矿勘查、铀生产和市场销售等活动均由私营公司进行,属市场行为,联邦政府对这些活动没有限制(进出口铀例外),境内外公司都可以在美国从事铀活动。对本国各公司在境外从事铀的勘查、生产活动,美国政府没有任何限制性的政策。对于在美国境内从事铀勘查活动的所有境内外公司,则必须在美国核管理委员会(NRC)注册登记,并持有核管委会颁发的许可证。
(二)加拿大铀矿业现状
加拿大是目前世界上最大的产铀国,天然铀产量占全球总产量的约1/4。随着更多新铀矿的投产,加拿大的铀产量有望在2011年之后进一步增加。加拿大的铀约有82%出口到世界各地,国内使用仅占约18%。资金与技术是从事铀勘查活动中缺一不可的,为了发展加拿大铀矿业,与市场经济发展国家的经济一样,引进外资、铀业公司私有化、发行股票向社会融资等手段是加拿大进行铀矿勘查、开发的基本筹资方法。
二、我国铀资源勘查工作融资中存在的问题
我国铀矿地质事业起步于20世纪50年代中期,作为关系国家安全的军民两用战略性资源,几十年来,我国对铀一直实行专营体制,其勘查开发也一直是由核工业铀矿冶系统进行。所以,铀矿作业没有完全市场化,缺乏竞争机制,导致铀矿地质勘查工作仍由中国核工业集团公司独家经营、国家投资,投资主体单一,资金投入不足。
(一)立法缺失,不利于为铀资源勘查工作的融资提供统一、有利的法律保障
我国目前与铀矿勘探开采有关的法律只有1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》,该法只是对铀矿勘探开采审批权限作了原则性的规定,而在铀矿在吸纳社会资金方面的法律条文很少。1987年和1988年国务院分别颁布了《中华人民共和国核材料管制条例》、《矿产资源勘查区块管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》三个行政法规,而《中华人民共和国核材料管制条例》有一些规定已与后两个法规现行管理体制不相符,并且由于我国经济发展及矿产资源管理形势变化,其中许多内容已经过时。因此,我国铀资源勘查工作管理方面的法律法规急需根据当前发展形势进行整合、修改和完善,以对我国在铀矿勘探融资进行有效的法律规范。
(二)政策模糊,缺乏可操作性
目前我国铀矿业的管理主要还是靠政策,但由于国务院机构改革等因素,铀矿业的有关政策很模糊,甚至互相冲突。例如,2006年发布的《关于整治铀矿开采冶炼秩序的通知》规定由中国核工业集团公司有计划地开采、经营,而2008年发布的《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见》则规定要允许社会资本投入,二者冲突明显。再如国土资源部发[2008]45号文件强调要有计划地放开铀矿地质勘查开发市场,允许社会资本投入,却没有关于具体操作的规定。
(三)管理体制不完善
从主管部门来说,自1955年成立第三机械工业部主管我国核工业发展以来,我国的核工业主管部门几经变迁,目前铀矿资源的管理涉及矿产资源管理、环境保护、卫生及能源部门等多家单位,从而出现有的事情大家都来管,有的事情大家都不管的现象。
从管理部门职责定位来说,政府矿政管理部门的功能是“管理”还是“服务”,“管理”管什么,中央和地方如何职责分工?铀矿勘探开发是否应市场化还是继续专营?如要市场化,多大程度的市场化,如何进行,政府如何管理?市场化后投资及收益如何分配,市场化下如何保证国家的铀资源供应和控制,市场化前后制度衔接等问题,都没有明确。
(四)矿业权流转制度还不够完善
目前,我国虽有《探矿权采矿权转让管理办法》,但只规定了矿业权的一般转让形式即买卖,而矿业权的出租、抵押等可能引起矿业权转让的其他情形却仍然无法可依,这在相当程度上限制了矿业权人对其权利的充分利用,而矿业权的抵押常常是矿业公司融资的必要手段。我国可以在积累和总结《探矿权采矿权转让管理办法》实施经验的基础上,考虑补充矿业权出租、抵押等其他矿业权转让形式的规定,为矿业公司融资提供条件。
(五)矿产勘查资本市场不健全
20世纪70年代末以来,我国经济体制改革推动了资本市场的萌生和发展,在政府和市场的共同推动下,我国资本市场规模不断壮大,制度不断完善,市场体系不断健全。但是,目前我国资本市场对矿产勘查融资以及勘查业发展的支撑力度却相对薄弱,基本没有对铀矿资源的勘查开发提供支持。
(六)金融中介部分失灵,非金融服务机构不健全
我国金融中介失灵主要表现在国内储蓄资源越来越难以转化为国内投资资金。同时,长期以来我国的银行系统都是以国有经济为主要服务对象,国有银行的绝大部分资金归国有企业占有和使用,而非国有矿业企业很难获得国有银行的支持。其次,由于我国矿业资本市场发展缓慢,为其服务的中介机构也相当不成熟,主要表现在:评估体系不完善;评估师及评估机构的权利、义务没有真正的法律保障,监管措施不得力;评估机构的业务范围、影响力、权威性有待增强,评估的软、硬件设备需改善等。
三、对我国铀资源勘查工作融资体制改革的建议
(一)完善铀资源勘查工作的立法工作
这是实现铀资源勘查工作和谐发展的关键。一是要明确铀资源勘查准入制度。随着国际铀矿产品价格的上涨,多种社会力量有进入铀资源勘探的强烈意愿,对此,应尽快通过立法明确准入制度,避免各种社会力量盲目拥至铀矿业,建议制定“铀资源专营管理法”或“铀资源勘查准入管理条例”。通过财政、税收、金融等经济政策措施相互配套,调控对国内、国外铀资源的勘查开发及投资。二是明确规定铀资源勘查中违法行为的法律责任及法律制裁。在铀矿业的发展中还应贯彻发展循环经济的精神,制定“促进铀资源勘查工作和谐发展循环经济的管理办法”,以优惠政策鼓励企业采用新的技术、工艺和设备进行铀资源的勘查工作。
(二)明确政府监管部门的职责
矿政管理部门的定位应从以前的纯微观管理走向管理与服务并重。首先应区分探矿采矿资格与探矿采矿权。探矿采矿资格是一种特殊的民事权利能力,是行政许可的一项主要内容。但具有勘探资格不一定具有探矿采矿权,具有探矿资格的人经矿产资源所有人许可后,方可取得勘探权。探矿资格的审批体现的只是国家对铀矿业的行政管理权,探矿权的审批则包括了国家对矿产资源所有权的处分。虽然我国当前并未分开对这两者的审批,但是对这两者性质上的认识,有助于厘清矿政管理部门的管理内涵,便于国家对铀资源勘查工作的管理。另外,还应加强对矿产资源规划、矿产资源信息的管理,按可持续发展原则和维护区际代际公平原则,明确划分中央和地方权限。
(三)构建多元化的融资渠道、积极利用多元化的融资方式
发展铀矿资源勘探工作单纯依靠政府投资是不够的,应逐步由政府一元化投入转变为政府、企业、个人、社会多元化的投入。为此,必须打破行业垄断,降低门槛,简化手续,广泛动员民间资本等各种社会力量投入铀矿资源勘探工作。筹措资金借鉴国际发达国家的经验,积极利用新兴的融资方式,具体可通过引入风险投资或私募股权投资、信贷资金、组织风险勘探投资基金、股票、债券等多种方式吸纳民间资金用于发展我国的铀矿资源勘探工作。
(四)建立合理的矿业权资产收益分配制度
矿业权资产交易成功后的收益分配问题,如果处理不好,会阻碍矿业权资产进入市场。应制定出一个合理的分配办法,以调动各方面的积极性。特别建议厘清探矿权所有者和采矿权所有者之间的关系。由于我国实行探矿权、采矿权分别管理,所以在探矿权人申请其探矿权区域内的采矿权时,为了降低探矿权人的风险,保障其权利。一方面,不应是目前所规定的享有优先采矿权,而应是理所当然地享有采矿权,除非该探矿权人自动声明放弃该权利。另一方面,由探矿权转为采矿权应为正常的变更,除必要的手续费用外不应再缴纳其他款项。
(五)完善矿业资本市场建设及矿业权市场建设
加强和完善证券管理部门、股票交易所及金融投资机构对矿业融资政策规则的制定和上市矿业公司的监督管理职能,推动勘查资本市场的建立。支持和鼓励铀矿勘探公司、矿业公司到矿业资本市场上融资。鼓励国家政策性银行为铀矿业项目融资提供贷款,积极研究开发适应矿业企业发展的信贷服务项目。此外,矿业权流转制度的完善及矿业权市场的建立和完善,能使资本在各主体间自由流动,从而达到资源的最优化配置,充分发挥资源的效用。
(六)加强矿业资本市场服务机构的制度建设
应重点加强矿产储量及相关参数评估确认机构、矿产勘查开发可行性研究报告审查确认机构、矿业上市信息咨询服务机构等中介组织建设,规范其执业行为。加拿大之所以能成为世界矿业资本市场中心,除了他们是重要的资源国这个硬件原因外,还有软件上的原因,如发育的矿业中介组织、良好的法律环境、先进的会计制度、经验丰富的地质和采矿技术专家等。目前,我国在这些方面已经有了一定基础,如储量评审中心、资产评估所、矿山设计院、技术经济咨询中心等机构和储量评估师、资产评估师、矿权评估师等具有执业资格的相关人才,以此为基础进行改造,并通过执业实践,可形成较为完善的矿业资本市场服务体系。
总之,通过积极探索铀资源勘查开发渠道,鼓励地方政府、企业和民间资金投资铀矿地质勘查工作,以保证铀资源地质勘查费用的投入,按照“谁投资、谁受益”的原则,我国铀资源勘查一定能实现“突破”,并构建起我国自己的安全保障程度较高的天然铀供应体系,确保满足我国核工业对铀资源的需求。●
【参考文献】
[1] 杨浩.商业性地质融资瓶颈须打破[J].中国国土资源经济,2006(03).
[2] 宋国明.加拿大铀矿勘查工作投资与开发政策[J].国土资源情报,2005(10).
[3] 谈成龙.美国的能源、矿业政策及铀矿业现状[J].中国核工业,2007(06).
[4] 沙景华,佘延双.矿业融资的国际比较与分析[J].中国矿业,2008(01).
[5] 李建华.地质工作体制及商业性矿产勘查体制改革研究[D].中国地质大学博士学位论文,2007(04).
[6] 鲍荣华.建立稳定的法规制度全面鼓励外商投资中国铀矿勘查工作[J].资源经济,2006(05).