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摘要：从社会政策角度而言，如今的欧洲联盟是“改革中的福利国家的联盟”，而非“福利的联盟”。欧洲联盟多层治理体系的本质是权能由国家向超国家和次国家行为的分配，其中联盟层面经济权能与政治社会权能的配置不平衡，以及经济政策与广泛的政治问责分离，使其更倾向于响应市场力量，而更少地回应大众民主力量在社会政策方面的要求。欧盟多层治理体系对资源雄厚者有利的影响逻辑与成员国在社会政策领域权能的保留，使得联盟层面的社会政策体系实施“劫富济贫”的再分配能力很弱，并呈现出了对创建统一大市场的从属性，对成员国社会政策差异的协调性和对民族福利国家改革的引导性等特征。
关键词：多层治理体系；欧盟社会；社会政策；权能配置；超国家；次国家；统一大市场
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0085-06
被誉为20世纪欧洲最成功的两大制度工程——民族福利国家和欧洲联盟，在近几十年的发展中愈发不可避免地交织在一起①。今天的欧盟几乎囊括了欧洲所有社会保障体制最为成熟完备的民族福利国家，但是欧盟依然只是“福利国家的联盟”，或者“改革中的福利国家的联盟”，而非“福利的联盟”②。欧洲统一大市场和经货联盟的建立以及长期的高失业率，促使欧盟逐步将就业与社会政策提上政治日程。但是欧盟并没有、在可见的未来也不可能在联盟层面建立与福利国家保障体系比肩的再分配制度——在“辅助性”原则的约束下，成员国过去、现在和未来都会一直是欧洲社会政策的主体，同时欧盟社会政策的地位和作用也会不断突出，但这主要体现在对民族国家社会政策的协调和对福利国家改革方式的引导等方面。
欧盟社会政策体系的主要功能与特性，在很大程度上取决于欧盟政治体制的影响逻辑——毕竟，政策是政治机制与政治过程的结果，反映了社会中最具有实力集团的利益。③对于欧盟政体的性质，学术界一直争论不休，究其原因恐怕在于欧盟政体本身的复杂性与特殊性，挑战了所有界定政体性质的传统政治理论。虽然本文的研究对象为欧盟社会政策，但因社会政策与政治进程的千丝万缕的联系，很难绕过这一问题。笔者将借助在20世纪90年代的欧盟性质与结构的研究中兴起的一种新理论——多层治理理论，对欧盟的政治机制进行理论探讨。多层治理理论，相较于其他研究欧洲一体化的宏大理论如功能主义或政府间主义以及界定政体性质的诸多理论而言，更易厘清欧盟的内部权能配置和影响逻辑。本文借助多层治理理论对欧盟的性质与结构进行分析，并从政治经济学的角度对多层治理体系的权能配置和影响逻辑进行考察，进而探讨欧盟社会政策的主要特性及其未来发展的可能边界。
一、欧盟多层治理体系的影响逻辑
（一）多层治理的理论界定
欧盟当前的所有制度构成，“治理”（governance）是一个内涵不甚清晰的概念，西方学者主要强调它与传统“统治”（government）的区别。治理强调国家能力的限度和其他行为者介入的必要性，是公共和私人部门管理其共同事务诸多方面的总和，是一种调和相互冲突或不同的利益并且使之联合行动的持续的过程，包括正式的和非正式的制度安排。④不同于民主政体中的统治，治理与控制和权威有关，却不必与合法性和民主责任挂钩。⑤不能把治理简单地等同于政府所做的事情，否则，人们既不能在国际关系中也不能在欧盟层面谈论治理。⑥“多层治理”理论，就是在对欧盟的性质与结构的研究中兴起的。它最早于1993年提出，而后逐步完善，至20世纪90年代中期，多层治理的概念获得重视，被欧盟委员会引入到欧盟官方用语中。国内学者认为，欧盟此举主要有两大含义：首先，定位了自身政治实践的性质和意义；其次，为后来的机构改革与权能扩张寻求理论依据。⑦
最早将多层治理理论引入欧盟研究的盖瑞·马克斯（Gary Marks），通过分析欧洲机制和次国家行为体两个向度对决策权的分享，拓展了欧盟多层治理这一概念。“欧洲一体化是一个政体创建的过程，在这一过程中，权威和对政策制定的影响被多层政府分享——次国家的、国家的和超国家的。在国家政府是欧盟政策制定强大参与者的同时，控制权已从他们手中滑向了超国家机制。国家已丧失了一些先前对其各自领土上的个体的权威控制。简言之，政治控制的中心已发生了变化，国家主权被欧盟成员国间的集体决策和欧洲议会、欧盟委员会及欧洲法院的自治角色所稀释。”⑧可见，马克斯强调的是一体化进程中权力的多层配置，包括了向上——超国家，向下——次国家行为体和侧面——公共私人网络之间等三个向度的转移。
西蒙·希克斯（Simon Hix）则认为，欧盟作为一个新的多层面治理制度，呈现出了包容性、多中心化和关键职能的规则化等特性：“首先，治理的进程不再排他性地由国家来引导，而是包容了所有可指导、掌控或管理社会的社会政治和行政角色的活动。其次，这个进程中的国家与非国家角色的关系是多中心的和非等级的，而且是相互依存的。第三，关键的治理职能是社会和政治风险的规则化，而不是资源的重新分配。”⑨由此来看，欧盟的多层治理意味着权能再分配的进程；非等级性、多中心关系以及社会和政治风险的规则化。换言之，欧盟多层治理就是以谈判协商的方式制定新规则，对原属国家的权能进行重新配置，从而形成了一种非等级的、网络化治理模式。从权能配置角度看，在这一进程中获益最大的是欧盟超国家机构，或是从成员国处获得了专属决策权，或是可与之共享部分权能。但就社会政策领域而言，成员国始终将其视为禁脔。
（二）欧盟多层治理体系的影响逻辑
欧盟多层治理体系的核心问题乃是权能的再配置。成员国缔结的条约及其派生性法律，规定了欧盟所获的权能及所涉领域，并通过“辅助性原则”⑩和“相称性原则”11对联盟行动的内容和形式做出了严格约束。12也就是说，联盟条约规定了欧盟超国家机构在哪些领域有排他性决策权，哪些领域有建议权，而哪些领域是禁脔。从总体上来看，超国家机构在经济领域，尤其是在统一大市场的构建方面获得了庞大的权能而社会政策领域的行动力却备受局限。随着一体化的深入，这种反差越发强烈，备受诟病。斯蒂芬·吉尔（Stephen Gill）冠之以“新宪政主义”13，即经济政策与广泛的政治问责分离，使得欧盟机构更多地去响应市场力量而更少地回应大众民主力量在社会政策方面的要求。 欧盟治理体系权威来源的多样性、多层性和多中心性——即超国家的、国家的、次国家的机构，以及拥有执行权力的代理机构等，注定了欧盟决策程序的曲折与复杂性。这对试图影响决策结果的公共利益代表集团的专业性和调度资源的能力都提出了很高的要求。欧盟的主要决策机构是垄断提案权的欧盟委员会以及拥有立法权的理事会和欧洲议会。地方委员会和经济与社会委员会，都只有咨询的权限。超国家机构委员会有权决定是否、何时、以何种方式提出议案，而作为成员国政府代表的理事会和欧洲议会通过共同体决策程序（涉及95%的领域）行使决策权。那么，在多层治理体系下，各国的利益组织应尽力实施多重战略：既要与地方政府进行很多的接触，要说服国家政治行为者，又要说服欧盟的各个机构。所以，多层治理的影响逻辑意味着利益需在多层面被代表，而欧盟委员会的突出地位，使它成为最受偏爱的“求助”对象。
欧盟多层治理体系的影响逻辑——利益需在多层面被代表，使得资源雄厚者在多层治理体系中占据优势，资源匮乏者处于劣势。这意味着拥有更多优势资源的利益集团会有更多的机会影响甚至主导多层治理规则的制定。就此而言，奥托·豪尔曼（Otto Holman）更为激进地指出，所谓多层治理体系，指的就是一个构建新型欧盟政体的进程，或者更具体地说是一个在欧盟的生产和金融等核心领域构建资产阶级的新型主导形式的进程。但这一进程，比以往要更为综合全面。14欧盟超国家机构庞大的经济权能与弱小的社会权能之间的强烈反差，更加剧了资源雄厚者与资源匮乏者之间影响力和行为偏好的差异。具体而言，基于欧盟在统一大市场的竞争规则与货币政策、共同商业政策等核心领域拥有的排他性专属立法权能，企业利益代表组织自然是倾向于在布鲁塞尔直接设立代表处，为赢得垄断提案权的欧盟委员会的倾听而进行激烈斗争，进而深刻地影响新规则的制定。然而在社会政策领域，按照豪尔曼的说法，成员国从中央政府到劳动者，都表现出了一种“新民粹主义”，最大限度地保留了相关权限，欧盟仅仅在极为有限的促进就业、工作条件、适当社会保护、打击社会排斥等几个方面获得了共享权能，所以工会、雇员协会等劳动者联合会更倾向于将其活动和影响力局限在民族国家范围内。对于欧洲工会联合会等类似泛欧层面的利益组织，由于既不能提供特殊激励，又无力克服“新民粹主义”的影响而建立起劳工的跨国认同感，所以并不被工人看好，对超国家机构在社会政策领域的影响力也十分有限。
总之，欧盟多层治理对资源雄厚者有利的影响逻辑，反映了这样一个事实：欧盟主要是一个促进统一大市场建设的共同体，其政策直接且非常明确地指向生产者15，同时也决定了欧盟社会政策的发展必然是缓慢的，从属于市场的，且备受各种政治因素限制。
二、欧盟社会政策的主要特征
根据经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟基础条约》相关内容来看，欧盟社会政策可具体分为“就业政策”“社会政策”以及具有再分配性质的“欧洲社会基金”三部分。由于迄今为止欧盟社会政策都以促进就业为中心，所以国内也有学者把欧盟社会政策分为“就业政策”和“社会政策”两个相互联系的部分。16
既然欧盟多层治理体系的影响逻辑有利于资源雄厚者，且欧盟超国家机构本身在统一大市场领域获得了专属的排他性权能，而社会政策领域的权能极为有限，那么，这就注定了欧盟机构所要面对的主要压力集团来自于资方，主要职责和大量偏好集中于创造统一大市场，而在社会政策的制定上显得“心有余而力不足”，使之不得不从属于市场的创建进程。同时，在成员国与欧盟机构的权能配置博弈中，对社会政策权能的最大程度保留，使得多层治理体系中的欧盟社会政策协调性和理念性的意味更浓。
（一）欧盟社会政策的弱再分配性
所谓“弱再分配性”，是指欧盟社会政策拥有福利国家的再分配功能，但是能力极弱。基于多层治理体系的影响逻辑，资源雄厚的企业家协会、商业联合会等更易对欧盟的决策产生重大影响，使之做出有利于市场创建而非再分配的决策。正如多层治理理论者所言，欧盟超国家机构进行治理的关键职能在于制定规则，而不是资源的重新分配。在社会政策领域更是如此，欧盟没有直接的资源重新配置权，无征税权，财政预算规模很小17，加之对资源雄厚者有利的影响逻辑，所以实施“劫富济贫”的再分配能力是很弱的。2015年欧盟年度预算的规模仍小于奥地利或比利时两国的年度预算，为1 450亿欧元，占整个联盟全年财富收入的1%，而成员国的财政预算与财富收入的比例在2013年平均水平为49%。用于经济、社会和地域聚合的资金规模占联盟总财政收入1/3，但绝对数值仅有492.3亿欧元，其中的451亿欧元用于增长与就业，5.25亿用于救助最贫困人口。18欧洲社会基金（ESF）2014—2020年7年间可支配的资金也仅有80亿欧元，用于社会融合的部分仅占1/5左右，即只有16亿欧元。19
（二）欧盟社会政策的从属性
所谓“从属性”，是指欧盟社会政策一直是构建统一大市场和促进欧洲经济一体化的手段，而非目的。虽然在《罗马条约》中，明确了安全和福利才是共同体的目标，“更紧密的联盟”只是手段，但正如前文所述，欧盟的影响逻辑决定了资源雄厚者占优势，而他们的偏好是构建统一大市场，不断推进欧洲经济一体化，而非构建完整有效的欧盟社会政策体系。所以，连构建福利与安全的社会政策一直都作为推动市场的工具之一，处于从属地位。或者用皮尔逊的话说，欧盟社会政策不过是欧洲经济一体化进程的副产品或“外溢”结果，且随着制度发展成为了市场进程的一部分。20
20世纪60年代关税同盟建立后，成员国坚持欧共体社会政策的倡议最好限于为劳工自由流动提供基本条件和协调社会保障权利，共同体制定的社会政策和法令要围绕着实现“四大自由”的需要而制定。21此后，共同体层面的社会政策不仅始终处于从属地位，且主要限于促进劳动力自由流动的“劳工政策”领域。20世纪80年代到90年代，虽然当时以德洛尔为首的委员会认识到了社会发展是统一大市场成功的前提和保障，但仍用新功能主义逻辑告诉人们市场依然是优先的——统一大市场激发了人们对欧洲货币联盟的需求，而后者的成功构建才使得“社会欧洲”成为可能。22海默瑞克（Hemerijck）认为，直到20世纪90年代中期之后的10年间，欧盟社会政策才有了质的飞跃，传达出欧盟不仅仅是“一个市场和钱”的信号，《阿姆斯特丹条约》也难得没有以自由市场为其核心。23但经《里斯本条约》修订的《欧洲联盟运行条约》所赋予欧盟的社会政策权能，依然主要集中于促进劳动力自由流动领域，主要包括消除成员国公民跨国就业的障碍的规定和跨国就业者的社会保障安排两大部分。虽然条约的社会政策中明确规定，应通过指令的方式规定成员国在改善工作环境、工作条件、劳动者社会保障与保护、劳动者的信息和咨询、接纳被排斥在劳动力市场之外的人员、男女平等等议题上逐步实施最低要求，但同时却附加了条件——指令应避免施加可能阻碍中小企业的创建和发展的行政、财政和法律方面的限制。24简言之，实施最低要求的社会保护措施的前提，不能妨碍市场的“自由”运转与发展。欧盟社会政策，当前整体上仍从属于市场的创建。 注释：
①2122232931Anton Hemerijck，Changing Welfare States，Oxford：Oxford University Press，2013，p.291，pp.299-300，p.304，pp.310-311，p.317，p.327。
②周弘：《国内欧盟社会政策研究之我见》，载于《欧洲研究》2003年第1期，第124页。
③Gilles Saint-paul，“The New Political Economy：Recent Books by Allen Drazen and byTorsten Persson and Guido Tabellini”，Journal of Economic Literature，Vol. XXXviii，Dec.2000，pp.915-925.转引自李增刚：《新政治经济学导论》，上海人民出版社2008年版，第5页。
④参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。
⑤Otto Holman，Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union，Review of International Political Economy，Vol.11，No.4，October 2004，p716.
⑥15【德】贝娅特·科勒—科赫等著，顾俊礼、周弘等译，《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年版，第176页，第257页。
⑦16田德文：《欧盟社会政策与欧洲一体化》，社会科学文献出版社2005年版，第162-164页，第5-6页。
⑧Gray Marks、Liesbet Hooghe and Kermit Blank，European Integration from the 1980s：State-Centric v. Multi-level Governance，Journal of Common Market Studies，Vol.34，No.3，September 1996，PP.342-343.
⑨Simon Hix，The Study of the European UnionⅡ：the ‘New Governance’ Agenda and Its Rival. Journal of European Public Policy，No. 5，March 1998，p.1.
⑩所谓辅助性原则，是指在非联盟专属权能的领域，只有在拟行动的目标不能在成员国的中央或地区和地方层面完全实现，但由于拟行动的规模或行动效果之原因在联盟层面更好实现的情况下，联盟才可采取行动。
11相称性原则，要求联盟行动的内容和形式不得超出实现两部条约的目标所必需的范围。
12242728参见《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约〉修订》，程卫东、李靖堃译，社会科学文献出版社2010年版，第34页，第107页，第70页，第107页。
13Stephen Gill，Constitutionalising Capital：EMU and Disciplinary Neoliberalism，in Andreas Bieler and Adam D. Morton eds. Social Forces in the Making of the New Europe. The Restucturing of European Social Relations in the Global Political Economy，Houndmills：Palgrave，2001，p7.
14Otto Holman，Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union，p716.
17联盟财政预算的来源有非欧盟国家进口商品关税、非欧盟国家进口农产品关税、增值税和基于成员国国内生产总值征收的税金，参见European Commission，Directorate-General for the Budget，EU budget at a glance，http：//bookshop.europa.eu/en/eu-budget-at-a-glance-pbKV0614180/？CatalogCategoryID=mpgKABstFogAAAEjbIUY4e5K，last accessed on August 13，2015.
18数据来源European Commission，Directorate-General for the Budget，EU budget at a glance，http：//bookshop.europa.eu/en/eu-budget-at-a-glance-pbKV0614180/？CatalogCategoryID=mpgKABstFogAAAEjbIUY4e5K，last accessed on August 13，2015.
19数据来源European Social Fund 2014–2020，http：//ec.europa.eu/esf/main.jsp？catId=62&langId=en，last accessed on August 13，2015.
20Paul Pierson and Stephan Leibfried，Semisovereign Welfare States：Social Policy in a Multitiered Europe，pp.43-77.
25Anton Hemerijck，Social Europe between the Fate of the ‘Double Bind’ and the Prospect of ‘Double Engagement’，http：//www.europanet.org/conference2004/papers/D1_Hemerijck.pdf.转引自田德文：《欧盟社会政策与欧洲一体化》，社会科学文献出版社，2005年版，第4页。
26Free Movement-EU Nationals，http：//ec.europa.eu/social/main.jsp？langId=en&catId=457，last accessed on 17 August，2015.
30Social investment，http：//ec.europa.eu/social/main.jsp？catId=1044&langId=en，last accessed on August 17，2015.
32Paul Teague，“Monetary Union and Social Europe”，Journal of European Social Policy，Vol.8（2），1998，P129.
33【德】贝娅特·科勒—科赫，《欧洲治理的演变与转型》，转引自俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年版，第284页。
责任编辑、校对：齐 园
关键词：多层治理体系；欧盟社会；社会政策；权能配置；超国家；次国家；统一大市场
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0085-06
被誉为20世纪欧洲最成功的两大制度工程——民族福利国家和欧洲联盟，在近几十年的发展中愈发不可避免地交织在一起①。今天的欧盟几乎囊括了欧洲所有社会保障体制最为成熟完备的民族福利国家，但是欧盟依然只是“福利国家的联盟”，或者“改革中的福利国家的联盟”，而非“福利的联盟”②。欧洲统一大市场和经货联盟的建立以及长期的高失业率，促使欧盟逐步将就业与社会政策提上政治日程。但是欧盟并没有、在可见的未来也不可能在联盟层面建立与福利国家保障体系比肩的再分配制度——在“辅助性”原则的约束下，成员国过去、现在和未来都会一直是欧洲社会政策的主体，同时欧盟社会政策的地位和作用也会不断突出，但这主要体现在对民族国家社会政策的协调和对福利国家改革方式的引导等方面。
欧盟社会政策体系的主要功能与特性，在很大程度上取决于欧盟政治体制的影响逻辑——毕竟，政策是政治机制与政治过程的结果，反映了社会中最具有实力集团的利益。③对于欧盟政体的性质，学术界一直争论不休，究其原因恐怕在于欧盟政体本身的复杂性与特殊性，挑战了所有界定政体性质的传统政治理论。虽然本文的研究对象为欧盟社会政策，但因社会政策与政治进程的千丝万缕的联系，很难绕过这一问题。笔者将借助在20世纪90年代的欧盟性质与结构的研究中兴起的一种新理论——多层治理理论，对欧盟的政治机制进行理论探讨。多层治理理论，相较于其他研究欧洲一体化的宏大理论如功能主义或政府间主义以及界定政体性质的诸多理论而言，更易厘清欧盟的内部权能配置和影响逻辑。本文借助多层治理理论对欧盟的性质与结构进行分析，并从政治经济学的角度对多层治理体系的权能配置和影响逻辑进行考察，进而探讨欧盟社会政策的主要特性及其未来发展的可能边界。
一、欧盟多层治理体系的影响逻辑
（一）多层治理的理论界定
欧盟当前的所有制度构成，“治理”（governance）是一个内涵不甚清晰的概念，西方学者主要强调它与传统“统治”（government）的区别。治理强调国家能力的限度和其他行为者介入的必要性，是公共和私人部门管理其共同事务诸多方面的总和，是一种调和相互冲突或不同的利益并且使之联合行动的持续的过程，包括正式的和非正式的制度安排。④不同于民主政体中的统治，治理与控制和权威有关，却不必与合法性和民主责任挂钩。⑤不能把治理简单地等同于政府所做的事情，否则，人们既不能在国际关系中也不能在欧盟层面谈论治理。⑥“多层治理”理论，就是在对欧盟的性质与结构的研究中兴起的。它最早于1993年提出，而后逐步完善，至20世纪90年代中期，多层治理的概念获得重视，被欧盟委员会引入到欧盟官方用语中。国内学者认为，欧盟此举主要有两大含义：首先，定位了自身政治实践的性质和意义；其次，为后来的机构改革与权能扩张寻求理论依据。⑦
最早将多层治理理论引入欧盟研究的盖瑞·马克斯（Gary Marks），通过分析欧洲机制和次国家行为体两个向度对决策权的分享，拓展了欧盟多层治理这一概念。“欧洲一体化是一个政体创建的过程，在这一过程中，权威和对政策制定的影响被多层政府分享——次国家的、国家的和超国家的。在国家政府是欧盟政策制定强大参与者的同时，控制权已从他们手中滑向了超国家机制。国家已丧失了一些先前对其各自领土上的个体的权威控制。简言之，政治控制的中心已发生了变化，国家主权被欧盟成员国间的集体决策和欧洲议会、欧盟委员会及欧洲法院的自治角色所稀释。”⑧可见，马克斯强调的是一体化进程中权力的多层配置，包括了向上——超国家，向下——次国家行为体和侧面——公共私人网络之间等三个向度的转移。
西蒙·希克斯（Simon Hix）则认为，欧盟作为一个新的多层面治理制度，呈现出了包容性、多中心化和关键职能的规则化等特性：“首先，治理的进程不再排他性地由国家来引导，而是包容了所有可指导、掌控或管理社会的社会政治和行政角色的活动。其次，这个进程中的国家与非国家角色的关系是多中心的和非等级的，而且是相互依存的。第三，关键的治理职能是社会和政治风险的规则化，而不是资源的重新分配。”⑨由此来看，欧盟的多层治理意味着权能再分配的进程；非等级性、多中心关系以及社会和政治风险的规则化。换言之，欧盟多层治理就是以谈判协商的方式制定新规则，对原属国家的权能进行重新配置，从而形成了一种非等级的、网络化治理模式。从权能配置角度看，在这一进程中获益最大的是欧盟超国家机构，或是从成员国处获得了专属决策权，或是可与之共享部分权能。但就社会政策领域而言，成员国始终将其视为禁脔。
（二）欧盟多层治理体系的影响逻辑
欧盟多层治理体系的核心问题乃是权能的再配置。成员国缔结的条约及其派生性法律，规定了欧盟所获的权能及所涉领域，并通过“辅助性原则”⑩和“相称性原则”11对联盟行动的内容和形式做出了严格约束。12也就是说，联盟条约规定了欧盟超国家机构在哪些领域有排他性决策权，哪些领域有建议权，而哪些领域是禁脔。从总体上来看，超国家机构在经济领域，尤其是在统一大市场的构建方面获得了庞大的权能而社会政策领域的行动力却备受局限。随着一体化的深入，这种反差越发强烈，备受诟病。斯蒂芬·吉尔（Stephen Gill）冠之以“新宪政主义”13，即经济政策与广泛的政治问责分离，使得欧盟机构更多地去响应市场力量而更少地回应大众民主力量在社会政策方面的要求。 欧盟治理体系权威来源的多样性、多层性和多中心性——即超国家的、国家的、次国家的机构，以及拥有执行权力的代理机构等，注定了欧盟决策程序的曲折与复杂性。这对试图影响决策结果的公共利益代表集团的专业性和调度资源的能力都提出了很高的要求。欧盟的主要决策机构是垄断提案权的欧盟委员会以及拥有立法权的理事会和欧洲议会。地方委员会和经济与社会委员会，都只有咨询的权限。超国家机构委员会有权决定是否、何时、以何种方式提出议案，而作为成员国政府代表的理事会和欧洲议会通过共同体决策程序（涉及95%的领域）行使决策权。那么，在多层治理体系下，各国的利益组织应尽力实施多重战略：既要与地方政府进行很多的接触，要说服国家政治行为者，又要说服欧盟的各个机构。所以，多层治理的影响逻辑意味着利益需在多层面被代表，而欧盟委员会的突出地位，使它成为最受偏爱的“求助”对象。
欧盟多层治理体系的影响逻辑——利益需在多层面被代表，使得资源雄厚者在多层治理体系中占据优势，资源匮乏者处于劣势。这意味着拥有更多优势资源的利益集团会有更多的机会影响甚至主导多层治理规则的制定。就此而言，奥托·豪尔曼（Otto Holman）更为激进地指出，所谓多层治理体系，指的就是一个构建新型欧盟政体的进程，或者更具体地说是一个在欧盟的生产和金融等核心领域构建资产阶级的新型主导形式的进程。但这一进程，比以往要更为综合全面。14欧盟超国家机构庞大的经济权能与弱小的社会权能之间的强烈反差，更加剧了资源雄厚者与资源匮乏者之间影响力和行为偏好的差异。具体而言，基于欧盟在统一大市场的竞争规则与货币政策、共同商业政策等核心领域拥有的排他性专属立法权能，企业利益代表组织自然是倾向于在布鲁塞尔直接设立代表处，为赢得垄断提案权的欧盟委员会的倾听而进行激烈斗争，进而深刻地影响新规则的制定。然而在社会政策领域，按照豪尔曼的说法，成员国从中央政府到劳动者，都表现出了一种“新民粹主义”，最大限度地保留了相关权限，欧盟仅仅在极为有限的促进就业、工作条件、适当社会保护、打击社会排斥等几个方面获得了共享权能，所以工会、雇员协会等劳动者联合会更倾向于将其活动和影响力局限在民族国家范围内。对于欧洲工会联合会等类似泛欧层面的利益组织，由于既不能提供特殊激励，又无力克服“新民粹主义”的影响而建立起劳工的跨国认同感，所以并不被工人看好，对超国家机构在社会政策领域的影响力也十分有限。
总之，欧盟多层治理对资源雄厚者有利的影响逻辑，反映了这样一个事实：欧盟主要是一个促进统一大市场建设的共同体，其政策直接且非常明确地指向生产者15，同时也决定了欧盟社会政策的发展必然是缓慢的，从属于市场的，且备受各种政治因素限制。
二、欧盟社会政策的主要特征
根据经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟基础条约》相关内容来看，欧盟社会政策可具体分为“就业政策”“社会政策”以及具有再分配性质的“欧洲社会基金”三部分。由于迄今为止欧盟社会政策都以促进就业为中心，所以国内也有学者把欧盟社会政策分为“就业政策”和“社会政策”两个相互联系的部分。16
既然欧盟多层治理体系的影响逻辑有利于资源雄厚者，且欧盟超国家机构本身在统一大市场领域获得了专属的排他性权能，而社会政策领域的权能极为有限，那么，这就注定了欧盟机构所要面对的主要压力集团来自于资方，主要职责和大量偏好集中于创造统一大市场，而在社会政策的制定上显得“心有余而力不足”，使之不得不从属于市场的创建进程。同时，在成员国与欧盟机构的权能配置博弈中，对社会政策权能的最大程度保留，使得多层治理体系中的欧盟社会政策协调性和理念性的意味更浓。
（一）欧盟社会政策的弱再分配性
所谓“弱再分配性”，是指欧盟社会政策拥有福利国家的再分配功能，但是能力极弱。基于多层治理体系的影响逻辑，资源雄厚的企业家协会、商业联合会等更易对欧盟的决策产生重大影响，使之做出有利于市场创建而非再分配的决策。正如多层治理理论者所言，欧盟超国家机构进行治理的关键职能在于制定规则，而不是资源的重新分配。在社会政策领域更是如此，欧盟没有直接的资源重新配置权，无征税权，财政预算规模很小17，加之对资源雄厚者有利的影响逻辑，所以实施“劫富济贫”的再分配能力是很弱的。2015年欧盟年度预算的规模仍小于奥地利或比利时两国的年度预算，为1 450亿欧元，占整个联盟全年财富收入的1%，而成员国的财政预算与财富收入的比例在2013年平均水平为49%。用于经济、社会和地域聚合的资金规模占联盟总财政收入1/3，但绝对数值仅有492.3亿欧元，其中的451亿欧元用于增长与就业，5.25亿用于救助最贫困人口。18欧洲社会基金（ESF）2014—2020年7年间可支配的资金也仅有80亿欧元，用于社会融合的部分仅占1/5左右，即只有16亿欧元。19
（二）欧盟社会政策的从属性
所谓“从属性”，是指欧盟社会政策一直是构建统一大市场和促进欧洲经济一体化的手段，而非目的。虽然在《罗马条约》中，明确了安全和福利才是共同体的目标，“更紧密的联盟”只是手段，但正如前文所述，欧盟的影响逻辑决定了资源雄厚者占优势，而他们的偏好是构建统一大市场，不断推进欧洲经济一体化，而非构建完整有效的欧盟社会政策体系。所以，连构建福利与安全的社会政策一直都作为推动市场的工具之一，处于从属地位。或者用皮尔逊的话说，欧盟社会政策不过是欧洲经济一体化进程的副产品或“外溢”结果，且随着制度发展成为了市场进程的一部分。20
20世纪60年代关税同盟建立后，成员国坚持欧共体社会政策的倡议最好限于为劳工自由流动提供基本条件和协调社会保障权利，共同体制定的社会政策和法令要围绕着实现“四大自由”的需要而制定。21此后，共同体层面的社会政策不仅始终处于从属地位，且主要限于促进劳动力自由流动的“劳工政策”领域。20世纪80年代到90年代，虽然当时以德洛尔为首的委员会认识到了社会发展是统一大市场成功的前提和保障，但仍用新功能主义逻辑告诉人们市场依然是优先的——统一大市场激发了人们对欧洲货币联盟的需求，而后者的成功构建才使得“社会欧洲”成为可能。22海默瑞克（Hemerijck）认为，直到20世纪90年代中期之后的10年间，欧盟社会政策才有了质的飞跃，传达出欧盟不仅仅是“一个市场和钱”的信号，《阿姆斯特丹条约》也难得没有以自由市场为其核心。23但经《里斯本条约》修订的《欧洲联盟运行条约》所赋予欧盟的社会政策权能，依然主要集中于促进劳动力自由流动领域，主要包括消除成员国公民跨国就业的障碍的规定和跨国就业者的社会保障安排两大部分。虽然条约的社会政策中明确规定，应通过指令的方式规定成员国在改善工作环境、工作条件、劳动者社会保障与保护、劳动者的信息和咨询、接纳被排斥在劳动力市场之外的人员、男女平等等议题上逐步实施最低要求，但同时却附加了条件——指令应避免施加可能阻碍中小企业的创建和发展的行政、财政和法律方面的限制。24简言之，实施最低要求的社会保护措施的前提，不能妨碍市场的“自由”运转与发展。欧盟社会政策，当前整体上仍从属于市场的创建。 注释：
①2122232931Anton Hemerijck，Changing Welfare States，Oxford：Oxford University Press，2013，p.291，pp.299-300，p.304，pp.310-311，p.317，p.327。
②周弘：《国内欧盟社会政策研究之我见》，载于《欧洲研究》2003年第1期，第124页。
③Gilles Saint-paul，“The New Political Economy：Recent Books by Allen Drazen and byTorsten Persson and Guido Tabellini”，Journal of Economic Literature，Vol. XXXviii，Dec.2000，pp.915-925.转引自李增刚：《新政治经济学导论》，上海人民出版社2008年版，第5页。
④参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。
⑤Otto Holman，Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union，Review of International Political Economy，Vol.11，No.4，October 2004，p716.
⑥15【德】贝娅特·科勒—科赫等著，顾俊礼、周弘等译，《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年版，第176页，第257页。
⑦16田德文：《欧盟社会政策与欧洲一体化》，社会科学文献出版社2005年版，第162-164页，第5-6页。
⑧Gray Marks、Liesbet Hooghe and Kermit Blank，European Integration from the 1980s：State-Centric v. Multi-level Governance，Journal of Common Market Studies，Vol.34，No.3，September 1996，PP.342-343.
⑨Simon Hix，The Study of the European UnionⅡ：the ‘New Governance’ Agenda and Its Rival. Journal of European Public Policy，No. 5，March 1998，p.1.
⑩所谓辅助性原则，是指在非联盟专属权能的领域，只有在拟行动的目标不能在成员国的中央或地区和地方层面完全实现，但由于拟行动的规模或行动效果之原因在联盟层面更好实现的情况下，联盟才可采取行动。
11相称性原则，要求联盟行动的内容和形式不得超出实现两部条约的目标所必需的范围。
12242728参见《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约〉修订》，程卫东、李靖堃译，社会科学文献出版社2010年版，第34页，第107页，第70页，第107页。
13Stephen Gill，Constitutionalising Capital：EMU and Disciplinary Neoliberalism，in Andreas Bieler and Adam D. Morton eds. Social Forces in the Making of the New Europe. The Restucturing of European Social Relations in the Global Political Economy，Houndmills：Palgrave，2001，p7.
14Otto Holman，Asymmetrical regulation and multidimensional governance in the European Union，p716.
17联盟财政预算的来源有非欧盟国家进口商品关税、非欧盟国家进口农产品关税、增值税和基于成员国国内生产总值征收的税金，参见European Commission，Directorate-General for the Budget，EU budget at a glance，http：//bookshop.europa.eu/en/eu-budget-at-a-glance-pbKV0614180/？CatalogCategoryID=mpgKABstFogAAAEjbIUY4e5K，last accessed on August 13，2015.
18数据来源European Commission，Directorate-General for the Budget，EU budget at a glance，http：//bookshop.europa.eu/en/eu-budget-at-a-glance-pbKV0614180/？CatalogCategoryID=mpgKABstFogAAAEjbIUY4e5K，last accessed on August 13，2015.
19数据来源European Social Fund 2014–2020，http：//ec.europa.eu/esf/main.jsp？catId=62&langId=en，last accessed on August 13，2015.
20Paul Pierson and Stephan Leibfried，Semisovereign Welfare States：Social Policy in a Multitiered Europe，pp.43-77.
25Anton Hemerijck，Social Europe between the Fate of the ‘Double Bind’ and the Prospect of ‘Double Engagement’，http：//www.europanet.org/conference2004/papers/D1_Hemerijck.pdf.转引自田德文：《欧盟社会政策与欧洲一体化》，社会科学文献出版社，2005年版，第4页。
26Free Movement-EU Nationals，http：//ec.europa.eu/social/main.jsp？langId=en&catId=457，last accessed on 17 August，2015.
30Social investment，http：//ec.europa.eu/social/main.jsp？catId=1044&langId=en，last accessed on August 17，2015.
32Paul Teague，“Monetary Union and Social Europe”，Journal of European Social Policy，Vol.8（2），1998，P129.
33【德】贝娅特·科勒—科赫，《欧洲治理的演变与转型》，转引自俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年版，第284页。
责任编辑、校对：齐 园