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[摘要]社会管理创新是当前理论界与实务界共同面对的重大课题。对社会管理创新的认识不能画地为牢，必须跳出政法、跳出管理、跳出时代全面认识，理清当前的社会管理与法治的关系。法治为社会管理创新提供目的、原则、主体和程序保障，确保社会管理创新能够以人民利益为依归。
社会管理是近年来理论界与实务界关注的重大课题。自2009年底全国政法工作电视电话会议提出深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作以来，全国上下更是掀起了社会管理创新的热潮，无论在理论上还是实践上都进行了很多有益的探索。实际上，社会管理创新不仅在三项重点工作中举足轻重，而且对于中国快速崛起中的法治国家与和谐社会建设都有着非常重要的作用，必须认真对待。
一、深化社会管理创新的认识
自20世纪80年代以来，人们多认为社会管理是政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。[1]经过三十多年的改革开放，人们对社会管理的认识逐步深入，由过去那种单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转变为广义的认识，即社会管理主要是指政府及社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[2]这同样对于社会管理创新这一重大课题提出了不断深化认识的现实需求。
（一）跳出政法看社会管理创新。社会管理创新决不能囿于政法系统内部，或仅着眼于政法工作的创新。社会管理创新应该是，或至少应该是整个国家权力进行社会管理方面的创新，既包括司法权力的运行，同样也包括行政权力和立法权力的运行。特别是在当下的中国社会，由政府主导社会变革，行政权力往往更容易为了追逐比较单一的政绩目标，而变得忽视民生甚至狂暴恣肆。例如当前反响相当强烈的征地、拆迁问题，其实质往往是极少数地方政府在唯ＧＤＰ政绩观等观念的影响下与民争利的结果。而在当前司法独立仍未能完善的情况下，政法机关往往只是在事后进行补救，甚至是迫于压力而进行“收尾”，这就难以从源头解决问题。因此社会管理创新必须跳出政法工作这个圈子，将社会管理创新置于构建社会主义和谐社会这个总要求中来思考和部署，把化解社会矛盾、维护社会稳定作为社会管理创新的当前着力点，把通过理顺社会管理体制维护人们群众权益、促进社会和谐作为社会管理创新的最终落脚点。
（二）跳出管理看社会管理创新。社会管理创新的着眼点当然离不开管理，但又不能仅仅就管理论管理。执著于“管理”这个名称，往往就陷入“管理”与“服务”对应的想象格局之中，似乎将行政法学意义上的“管理型”政府改为“服务型”政府，就能够带来理论和实践上的巨大转变。这种思路无疑过于简单了。实际上，当前的社会管理创新是对与经济结构不相适应的社会结构的整体调整，是改变“一条腿长、一条腿短”的现状，从而推进经济社会协调发展的。但据研究报告指出，如果说目前中国的经济结构已达到工业化社会中期阶段水平，但社会结构顶多达到工业化社会的初级阶段水平，甚至是社会结构滞后经济结构约15年。[1]在这种形势下，社会管理所承载的就不仅仅是常态的管理或是服务职能。它承载着对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的各种功能，因而是一个复杂的综合的社会建设的组成部分与进展过程。
（三）跳出时代看社会管理创新。“不谋万世者，不足以谋一世。”当前，我国在经济社会发展的进程中确实遇到一些现实问题亟待解决，但我们绝不能就事论事，只局限在当前的问题之中，或者简单地将别国特定社会制度和经济政策下的所谓“经验”照搬过来，产生种种过于简单的错误认识，诸如认为GDP达到一定阶段就必然会进入矛盾凸显期，提出“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”，等等。我们需要寻根溯源，跳出当下进行社会管理创新。尤其我们不能忽视对历史上的1949年和1978年这两个关键节点的理解和判断上。在千年史上，1949年接续1911年，开始完成帝制中国向民治中国的转型，同时也是由文明国家向现代民族国家的转型，[2]而在百年史上，1978年接续1840年，开始完成中国的现代化进程，只不过前者是由帝国主义强迫的，是被动的；而后者是以一种开放自信的心态主动进行的，从此，中国开始走上了世界体系的工业化、商业化和城市化之路[3]，从“全能主义国家”向“宪政国家”转型。而正是在这一转型过程中，各种问题以权利保障普遍失衡的问题形式被显现出来了，在国家层面，就凸显为社会建设和社会管理的薄弱，权力组织体系转换失衡。这就无可避免地需要我们通过社会管理创新，从理念、体制、机制等各个层面来不断完善国家建设。
二、社会管理创新的法治保障
（一）目标保障。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”。[4]在稍早前的中共中央政治局第二十三次集体学习时，胡锦涛总书记就指出“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益”。[5]这实际上揭示出了社会管理的总体目标与法治的关系。从法学的角度而言，社会管理创新的最终目标就是通过不断完善社会主义法治，从而构建起良性的国家与社会秩序，实现公民权利的有效保障，其实质就是建立“宪政国家与公民社会”。所谓公民社会，是一国的全体公民，不论是何种职业身份，其权利和义务在法律面前人人平等，并且这种平等不仅包括，还尽可能有一种事实的平等，或者是起点平等或底线平等，人自出生即有国家保障的起点权利。所谓宪政国家，是为公民社会的产生和发展构筑基石，提供公平、公正的制度平台并予以保障的政治共同体。不仅中央的横向分权合理均衡，中央与地方的纵向分权也达致制度化的动态均衡，从而为公民权利提供有效保障，与公民社会之间达致良性互动。
其次，社会管理创新除了要确立“宪政国家与公民社会”的远景目标之外，还要建立健全“党委领导、政府负责、社会参与、公众协同”的治理模式。有学者从行政法的角度将这种治理模式归为行政法的第三形态，即以“自由权和社会权—公共行政权”为主轴的形态，其基本特征为：1.社会主体从事部分公共事务；2.公共行政包括国家行政与社会行政两类；3.合作行政方式的兴起；4.行政法具有三元结构：国家行政权—相对人权利、社会行政权—相对人权利、国家行政权—社会行政权；5.行政法的任务在授权、控权和服务之外，需致力于促成并保障社会自治和民主参与；6.行政法的基本理念是民主。[6]也就是说，社会管理创新的根本目的就是为了更好地维护公民的合法权利，而法治在这个意义上为社会管理创新确立了目标。
（二）原则保障。“凡是违反法治基本原则的发展不是科学发展，凡是没有法治作为基础的稳定不可能是持久的稳定。”[7]社会管理创新的合目的性（实现什么样创新）、合规律性（怎样实现创新），都需要通过法治得到确认、规范和保障。违反法治原则去进行的所谓社会管理创新，不是政绩功绩，是违法甚至是犯罪。法治的原则，在某个地区或部门，在某个时段，可能表面上与即时解决问题的“创新”有些冲突、矛盾或不协调，但从总体上和整个阶段来看，实则相反。在三十多年的改革发展的历程中，我们听闻甚至是亲历过许多这样那样的场景：如为了追求某些个人的政绩工程而不遵守某些所谓“影响政绩”的法，结果社会正义和公平被牺牲；为了所谓“超常规”的发展而不遵守“制约发展”的法，结果为非科学发展支付惨重的环境资源代价；为少数人的“令行禁止”而不遵守那些“碍手碍脚”的法，特别是程序法，结果付出极大的道德成本和执政成本。但无论如何“先行先试”，都不应该突破法律保留与法律优先原则。同时，法治不仅要为敢想敢干的改革者提供“护身符”，更重要的是要为社会公共利益和每一个社会成员提供“护身符”。[1]法治更强调的是权责一致，而不能随意弄权。否则，丧失对法律的敬畏，其后果极有可能更加有害。正所谓“欲车船高速必先制其动，否则速高必险；欲强化管理必先制其权，否则权大必殃。”[2]
因此，在进行社会管理创新时，必须确立法治原则以保障其顺利进行，否则很可能是“欲速则不达”。在创立新制度、建立新机制、采用新方法时，应该坚持以下原则：1.目的正当性，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾。2.宽赋权（权利）、严限权（权力）。对公民赋权性、受益性的机制方法，可以宽松一点；对公民限权性、损益性必须谨慎严格。3.强化程序法治观念，不得随意逾越法律程序。
（三）主体保障。首先，转变或更新社会管理主体理念。经济社会的飞速发展同时使国家面临形式上“二律背反”式冲突的压力：一方面随着公民权利的张扬，国家正逐渐摆脱全能国家的形象，向有限政府前进；另一方面，服务型政府的要求却又意味着国家任务的大幅扩展。这种张力使政府在精简机构与机构膨胀之间徘徊转侧。正是为了回应这种冲突，新的治理模式被提出，社会管理主体的理念也随之被更新。中共十七大报告指出，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，并明确把基层群众自治、企事业单位自治等“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的机制，作为“发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。这种治理模式的转型也为社会管理主体理念的更新奠定了基础，也勾勒出了一个国家、市场与社会分域而治的框架。
其次，确立社会管理主体的法律地位，保障社会组织的独立性，培育社会自治的土壤。如行政处罚法对规章设定处罚权的扩大，再到《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》在“管理公共事务的组织”之前除去“法律、法规或者规章授权”的实践探索，客观上都在助推社会管理主体法律地位的革新。而在另一个向度上，政府通过转变职能如大部制改革、政府机构的裁撤、事业单位去行政化等等，使社会管理主体的权限范围进一步明确。这种社会管理主体的社会化也为中国社会主义法治的进展提供了鲜活的实践根基，为突破行政授权理论削足适履的弊端奠定了现实基础。[3]同时，也为社会自治培育了法治土壤。
再次，完善社会组织运行机制。明确社会管理主体的法律地位，并不意味着政府的管理职责就可以放弃了，否则，“毒奶粉”、“瘦肉精”等事件还会层出不穷。社会组织虽然不是政府机关，不具有国家强制力的保障，但却掌握着大量的公共权力和公共资源，对相对人的权益具有重大的影响，因此，对其依法监督和管理是必需的。同时，也就需要法律厘清社会组织自治地位的自治规则，自治规则与法律的关系，自治组织如何监管等全方位机制进行加强和完善，否则，社会管理主体是很难履行其应有的职责，也就很难达到创新的目的。
（四）程序保障。程序是法治的标志之一，是法治的必要条件。仅有程序未必能达致法治，但法治一定要有程序。权力的行使不仅要公正，而且要以显而易见的、易于接受的、令人信服的方式或渠道行使。这就是说，公正的程序是实现实体公正的必要条件。“当事人在他们感觉受到程序上的不利影响时，比感觉受到实体上的不良影响更有可能认为他们在法律上受到不公平的对待。”[4]正当程序以一种看得见的方式凸显了法律的正义与否，是很直观的，是老百姓能够清晰感受到的。当老百姓通过正当程序，如通过行政听证等参与到社会管理创新的活动中来，一方面能够集思广益，另一方面也可以增强社会管理创新的可接受性。但如果不经过必要程序，将程序弃之不顾，则即使是有益的创新活动，也会因民众的质疑而使效果大打折扣。如某些地区的“先行先试”的做法，即因违背基本的程序规则而广受质疑。[5]“程序是法治的核心，是法治从法律形态到现实形态必不可少的环节。”[6]程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别，是国家与公民个人之间的纽带。这种程序保障通过划定公权行使的边界和具体方式，排除领导人决策的恣意，从而保证政府决策更加有序、更加理性；通过提供表达民意的机制，引导公民在社会认同的轨道上表达自己的利益，维护自己的利益，最终实现社会的高度组织化状态；通过确立公民的法律地位，以满足公民受到社会尊重和重视的心理需要，从而调动公民建设的主动性和积极性；通过创造一种交涉的“隔音空间”[7]，使当事人双方通过深层的交流转变对抗的心态，从而使纠纷得以平息，达到在当事人双方之间建立恰当的关系以及在总体上实现社会和谐。
总之，社会管理创新需要法治作为保障，在目的、原则、主体和程序上确保社会管理创新的顺利开展和最终以人民利益为依归。■
社会管理是近年来理论界与实务界关注的重大课题。自2009年底全国政法工作电视电话会议提出深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作以来，全国上下更是掀起了社会管理创新的热潮，无论在理论上还是实践上都进行了很多有益的探索。实际上，社会管理创新不仅在三项重点工作中举足轻重，而且对于中国快速崛起中的法治国家与和谐社会建设都有着非常重要的作用，必须认真对待。
一、深化社会管理创新的认识
自20世纪80年代以来，人们多认为社会管理是政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。[1]经过三十多年的改革开放，人们对社会管理的认识逐步深入，由过去那种单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转变为广义的认识，即社会管理主要是指政府及社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[2]这同样对于社会管理创新这一重大课题提出了不断深化认识的现实需求。
（一）跳出政法看社会管理创新。社会管理创新决不能囿于政法系统内部，或仅着眼于政法工作的创新。社会管理创新应该是，或至少应该是整个国家权力进行社会管理方面的创新，既包括司法权力的运行，同样也包括行政权力和立法权力的运行。特别是在当下的中国社会，由政府主导社会变革，行政权力往往更容易为了追逐比较单一的政绩目标，而变得忽视民生甚至狂暴恣肆。例如当前反响相当强烈的征地、拆迁问题，其实质往往是极少数地方政府在唯ＧＤＰ政绩观等观念的影响下与民争利的结果。而在当前司法独立仍未能完善的情况下，政法机关往往只是在事后进行补救，甚至是迫于压力而进行“收尾”，这就难以从源头解决问题。因此社会管理创新必须跳出政法工作这个圈子，将社会管理创新置于构建社会主义和谐社会这个总要求中来思考和部署，把化解社会矛盾、维护社会稳定作为社会管理创新的当前着力点，把通过理顺社会管理体制维护人们群众权益、促进社会和谐作为社会管理创新的最终落脚点。
（二）跳出管理看社会管理创新。社会管理创新的着眼点当然离不开管理，但又不能仅仅就管理论管理。执著于“管理”这个名称，往往就陷入“管理”与“服务”对应的想象格局之中，似乎将行政法学意义上的“管理型”政府改为“服务型”政府，就能够带来理论和实践上的巨大转变。这种思路无疑过于简单了。实际上，当前的社会管理创新是对与经济结构不相适应的社会结构的整体调整，是改变“一条腿长、一条腿短”的现状，从而推进经济社会协调发展的。但据研究报告指出，如果说目前中国的经济结构已达到工业化社会中期阶段水平，但社会结构顶多达到工业化社会的初级阶段水平，甚至是社会结构滞后经济结构约15年。[1]在这种形势下，社会管理所承载的就不仅仅是常态的管理或是服务职能。它承载着对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的各种功能，因而是一个复杂的综合的社会建设的组成部分与进展过程。
（三）跳出时代看社会管理创新。“不谋万世者，不足以谋一世。”当前，我国在经济社会发展的进程中确实遇到一些现实问题亟待解决，但我们绝不能就事论事，只局限在当前的问题之中，或者简单地将别国特定社会制度和经济政策下的所谓“经验”照搬过来，产生种种过于简单的错误认识，诸如认为GDP达到一定阶段就必然会进入矛盾凸显期，提出“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”，等等。我们需要寻根溯源，跳出当下进行社会管理创新。尤其我们不能忽视对历史上的1949年和1978年这两个关键节点的理解和判断上。在千年史上，1949年接续1911年，开始完成帝制中国向民治中国的转型，同时也是由文明国家向现代民族国家的转型，[2]而在百年史上，1978年接续1840年，开始完成中国的现代化进程，只不过前者是由帝国主义强迫的，是被动的；而后者是以一种开放自信的心态主动进行的，从此，中国开始走上了世界体系的工业化、商业化和城市化之路[3]，从“全能主义国家”向“宪政国家”转型。而正是在这一转型过程中，各种问题以权利保障普遍失衡的问题形式被显现出来了，在国家层面，就凸显为社会建设和社会管理的薄弱，权力组织体系转换失衡。这就无可避免地需要我们通过社会管理创新，从理念、体制、机制等各个层面来不断完善国家建设。
二、社会管理创新的法治保障
（一）目标保障。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”。[4]在稍早前的中共中央政治局第二十三次集体学习时，胡锦涛总书记就指出“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益”。[5]这实际上揭示出了社会管理的总体目标与法治的关系。从法学的角度而言，社会管理创新的最终目标就是通过不断完善社会主义法治，从而构建起良性的国家与社会秩序，实现公民权利的有效保障，其实质就是建立“宪政国家与公民社会”。所谓公民社会，是一国的全体公民，不论是何种职业身份，其权利和义务在法律面前人人平等，并且这种平等不仅包括，还尽可能有一种事实的平等，或者是起点平等或底线平等，人自出生即有国家保障的起点权利。所谓宪政国家，是为公民社会的产生和发展构筑基石，提供公平、公正的制度平台并予以保障的政治共同体。不仅中央的横向分权合理均衡，中央与地方的纵向分权也达致制度化的动态均衡，从而为公民权利提供有效保障，与公民社会之间达致良性互动。
其次，社会管理创新除了要确立“宪政国家与公民社会”的远景目标之外，还要建立健全“党委领导、政府负责、社会参与、公众协同”的治理模式。有学者从行政法的角度将这种治理模式归为行政法的第三形态，即以“自由权和社会权—公共行政权”为主轴的形态，其基本特征为：1.社会主体从事部分公共事务；2.公共行政包括国家行政与社会行政两类；3.合作行政方式的兴起；4.行政法具有三元结构：国家行政权—相对人权利、社会行政权—相对人权利、国家行政权—社会行政权；5.行政法的任务在授权、控权和服务之外，需致力于促成并保障社会自治和民主参与；6.行政法的基本理念是民主。[6]也就是说，社会管理创新的根本目的就是为了更好地维护公民的合法权利，而法治在这个意义上为社会管理创新确立了目标。
（二）原则保障。“凡是违反法治基本原则的发展不是科学发展，凡是没有法治作为基础的稳定不可能是持久的稳定。”[7]社会管理创新的合目的性（实现什么样创新）、合规律性（怎样实现创新），都需要通过法治得到确认、规范和保障。违反法治原则去进行的所谓社会管理创新，不是政绩功绩，是违法甚至是犯罪。法治的原则，在某个地区或部门，在某个时段，可能表面上与即时解决问题的“创新”有些冲突、矛盾或不协调，但从总体上和整个阶段来看，实则相反。在三十多年的改革发展的历程中，我们听闻甚至是亲历过许多这样那样的场景：如为了追求某些个人的政绩工程而不遵守某些所谓“影响政绩”的法，结果社会正义和公平被牺牲；为了所谓“超常规”的发展而不遵守“制约发展”的法，结果为非科学发展支付惨重的环境资源代价；为少数人的“令行禁止”而不遵守那些“碍手碍脚”的法，特别是程序法，结果付出极大的道德成本和执政成本。但无论如何“先行先试”，都不应该突破法律保留与法律优先原则。同时，法治不仅要为敢想敢干的改革者提供“护身符”，更重要的是要为社会公共利益和每一个社会成员提供“护身符”。[1]法治更强调的是权责一致，而不能随意弄权。否则，丧失对法律的敬畏，其后果极有可能更加有害。正所谓“欲车船高速必先制其动，否则速高必险；欲强化管理必先制其权，否则权大必殃。”[2]
因此，在进行社会管理创新时，必须确立法治原则以保障其顺利进行，否则很可能是“欲速则不达”。在创立新制度、建立新机制、采用新方法时，应该坚持以下原则：1.目的正当性，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾。2.宽赋权（权利）、严限权（权力）。对公民赋权性、受益性的机制方法，可以宽松一点；对公民限权性、损益性必须谨慎严格。3.强化程序法治观念，不得随意逾越法律程序。
（三）主体保障。首先，转变或更新社会管理主体理念。经济社会的飞速发展同时使国家面临形式上“二律背反”式冲突的压力：一方面随着公民权利的张扬，国家正逐渐摆脱全能国家的形象，向有限政府前进；另一方面，服务型政府的要求却又意味着国家任务的大幅扩展。这种张力使政府在精简机构与机构膨胀之间徘徊转侧。正是为了回应这种冲突，新的治理模式被提出，社会管理主体的理念也随之被更新。中共十七大报告指出，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，并明确把基层群众自治、企事业单位自治等“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的机制，作为“发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。这种治理模式的转型也为社会管理主体理念的更新奠定了基础，也勾勒出了一个国家、市场与社会分域而治的框架。
其次，确立社会管理主体的法律地位，保障社会组织的独立性，培育社会自治的土壤。如行政处罚法对规章设定处罚权的扩大，再到《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》在“管理公共事务的组织”之前除去“法律、法规或者规章授权”的实践探索，客观上都在助推社会管理主体法律地位的革新。而在另一个向度上，政府通过转变职能如大部制改革、政府机构的裁撤、事业单位去行政化等等，使社会管理主体的权限范围进一步明确。这种社会管理主体的社会化也为中国社会主义法治的进展提供了鲜活的实践根基，为突破行政授权理论削足适履的弊端奠定了现实基础。[3]同时，也为社会自治培育了法治土壤。
再次，完善社会组织运行机制。明确社会管理主体的法律地位，并不意味着政府的管理职责就可以放弃了，否则，“毒奶粉”、“瘦肉精”等事件还会层出不穷。社会组织虽然不是政府机关，不具有国家强制力的保障，但却掌握着大量的公共权力和公共资源，对相对人的权益具有重大的影响，因此，对其依法监督和管理是必需的。同时，也就需要法律厘清社会组织自治地位的自治规则，自治规则与法律的关系，自治组织如何监管等全方位机制进行加强和完善，否则，社会管理主体是很难履行其应有的职责，也就很难达到创新的目的。
（四）程序保障。程序是法治的标志之一，是法治的必要条件。仅有程序未必能达致法治，但法治一定要有程序。权力的行使不仅要公正，而且要以显而易见的、易于接受的、令人信服的方式或渠道行使。这就是说，公正的程序是实现实体公正的必要条件。“当事人在他们感觉受到程序上的不利影响时，比感觉受到实体上的不良影响更有可能认为他们在法律上受到不公平的对待。”[4]正当程序以一种看得见的方式凸显了法律的正义与否，是很直观的，是老百姓能够清晰感受到的。当老百姓通过正当程序，如通过行政听证等参与到社会管理创新的活动中来，一方面能够集思广益，另一方面也可以增强社会管理创新的可接受性。但如果不经过必要程序，将程序弃之不顾，则即使是有益的创新活动，也会因民众的质疑而使效果大打折扣。如某些地区的“先行先试”的做法，即因违背基本的程序规则而广受质疑。[5]“程序是法治的核心，是法治从法律形态到现实形态必不可少的环节。”[6]程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别，是国家与公民个人之间的纽带。这种程序保障通过划定公权行使的边界和具体方式，排除领导人决策的恣意，从而保证政府决策更加有序、更加理性；通过提供表达民意的机制，引导公民在社会认同的轨道上表达自己的利益，维护自己的利益，最终实现社会的高度组织化状态；通过确立公民的法律地位，以满足公民受到社会尊重和重视的心理需要，从而调动公民建设的主动性和积极性；通过创造一种交涉的“隔音空间”[7]，使当事人双方通过深层的交流转变对抗的心态，从而使纠纷得以平息，达到在当事人双方之间建立恰当的关系以及在总体上实现社会和谐。
总之，社会管理创新需要法治作为保障，在目的、原则、主体和程序上确保社会管理创新的顺利开展和最终以人民利益为依归。■