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[摘要]现行的《行政诉讼法》颁布以来，经济社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，因此，修改、完善《行政诉讼法》势在必行。建议：在《行政诉讼法》中增加有关条文，使其更具操作性；增设确立行政案件调解原则；设置简易诉讼程序；扩大行政诉讼受案范围；拓宽原告的主体资格；简化被告资格的确定。
[关键词]行政诉讼法修改；行政机关；原告；被告
[中图分类号]D925.3 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2009)03－0089－03
在我们这个社会中，行政权利不仅是秩序的象征，还担负着建立和维护秩序的重要职能，政府的行政权利本身也必须遵循一定的秩序。也就是说行政权利离不开《行政诉讼法》的监督与保障。随着改革的不断深入，《行政诉讼法》显得滞后，修改完善已成为更多人的呼声。因此，完善《行政诉讼法》对于建立和谐的诉讼秩序，对于行政诉讼和谐司法与和谐社会建设具有重要的意义。
一、《行政诉讼法》实施后产生的重要作用
客观的说，在现有的《行政诉讼法》颁布之前，我国已有了相应的行政诉讼制度。在此之前的行政诉讼是以单行法律、法规为依据，不够完全，而且没有行政诉讼本身的规律。现行《行政诉讼法》的出台，使我国行政诉讼制度得以全面确立，被国内外称为我国民主法治建设发展史上的一个里程碑。总之，《行政诉讼法》颁布后，产生了以下几方面的意义。
1 它标志着行政法治在我国的真正启动。行政诉讼制度是一个国家行政法治的核心制度基本象征。如果一个国家没有行政诉讼，没有一个对行政机关做出的行政行为进行审查的机制，很难说这个国家已经有了行政法治。就我们国家而言，《行政诉讼法》的颁布实施使行政机关的绝大部分行政行为都能够纳入到人民法院的审查机制当中，这意味着行政法治的核心制度在我国已经确立，因此，为实现行政法治的发展提供了重要保障。
2 行政机关与公民平等理念得以落实。就政府与公民关系而言，公民权利具有自然属性，而国家权力、行政权力则是派生的，公民的权利应当与政府平等。但是政府取得了权力，就可以对公民权利实施产生一定的控制和约束，结果是行政权力可以限制公民权力。因此，从本质上说，官民权利相互平等，应当强调公民权利是自然属性的，只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。但是，行政权力往往高于公民权利，行政权力不能被诉的观念根深蒂固，这事实上就等于把行政权力置于公民之上。行政诉讼制度的建立表明，政府和行政权力不再是高高在上的，而是可以被诉的，其权力不再是最终的效力，需要接受第三方的判断，即司法的判断、审查。只有经过第三方人民法院的判断之后，才能够认定其行政行为是合法还是违法。这就如同普通公民的民事侵权行为一样，可以被诉到人民法院，接受人民法院的审查认定。所以，行政诉讼制度的全面建立，真正体现并落实了官民平等的法治理念。
3 有力推动了行政法治建设的进程。我国行政法治建设发展至今，《行政诉讼法》功不可没。虽然我国的行政法律制度尚有不完善之处，但基本的架构和体系已经建立起来。而《行政诉讼法》对这一体系的构建发挥了重要作用，尤其是对行政行为法律制度和行政监督救济的法律制度的影响更大。从相关法律颁布可以看出，《行政诉讼法》的出台构成了我国行政法治发展的直接推动力和新的发展阶段。如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，这些重要法律的出台都与其有密切的关联。同时，正是因为有了《行政诉讼法》，有了人民法院对行政机关的司法审查，促进了行政机关必须规范自己的行政行为。
4 较大程度上保护了公民、其他组织的合法权利。行政诉讼是保护公民权益的制度。公民、其他组织对行政机关的行为不服诉讼到人民法院，由人民法院来审查判断是非，并通过人民法院的判断纠正违法和错误的行政决定，给予公民、其他组织救济渠道。从这个角度说，行政诉讼本质是保护公民、其他组织权利的制度，并且在不少案件中给予当事人以切实的救济。
二、实践中行政诉讼的不佳效果
现行的《行政诉讼法》曾经的辉煌并不能掩盖其本身存在的不足，伴随着我国行政法治整体水平的提高及人们法治意识的增强，该行政诉讼制度暴露出一些缺陷和弊端。“行政诉讼运作不良”，是人们对现有行政诉讼制度处境产生的共识。
1 行政诉讼案件数量少。多年来，全国平均每年一审行政案件的受理数量在十万左右，每个法院平均受理的行政案件不足百件。在我国，无论从绝对数值还是从相对数值分析，行政案件数量都是非常低的。从现实情况看，行政案件数量少，并不是说我们行政违法的情况少，我们现在的信访量居高不下，尤其是涉及行政机关的信访一直是社会突出问题。为什么公民、其他组织不选择提起行政诉讼而去信访?这说明我们现在的司法运作和行政诉讼出了问题。
2 公民、其他组织不敢告、不愿告。对他们来说，同行政机关对簿公堂，是件困难的事，面对诸多的障碍。这种困难和障碍，可能出现在诉前、诉中并且涉及到诉讼之后。起诉前，公民、其他组织不仅可能面临着诉与不诉的艰难抉择，不得已决心起诉时，又会高悬着人民法院不受理的心，好不容易进入司法程序，则又担心被告及其相关部门的压力，最终无功而返；即使最终胜诉，也不敢保证判决能得以执行，更重要的是担心会不会因此而得罪了行政机关。同时，我国现有行政诉讼制度只就行政行为合法与否进行判断，至于一些实体权益，尤其是和行政纠纷密切相关的民事争议，人民法院的判决并不涉及。因此，即便相对人胜诉，在实际权益方面可能并没有任何救济。
3 从人民法院的角度说，实践中存在着审判难的问题。和司法权相比，行政机关的权力强大。这是当今世界共有的现象。然而，在我国行政权的延伸并影响到了行政诉讼的运作。行政机关不答辩、不应诉、不出庭的情况，前些年时有发生。行政机关直接或间接干预行政审判的现象，仍然存在，以至公民、其他组织对人民法院能否公正审判，产生怀疑态度。
三、完善《行政诉讼法》势在必行
一方面，能够使行政诉讼运作程序良好。通过完善法律能够保证该受理的案件能够立案，该正常审理的案件能够正常审结，该正常执行的案件能够得以实现，最根本的目的是维护公民、其他组织的合法权益。现行《行政诉讼法》规定的立法目的，除了保证人民法院能够依法审理行政案件外，还规定监督和维护行政机关的权威。行政诉讼的根本目的就是解决行政争议，保护老百姓的相关权益。至于说通过行政审判能不能发挥行政机关依法行政的目的，那是延伸出来的问题，是行政诉讼制度的间接效应。从根本上说，行政机关维护和塑造权威是通过依法行政来实现的。另一方面，是适应新形势的发展的需要。我们现行《行政诉讼法》颁布以来，社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，比如说WTO的一些规定，以及我们现 在加入的《人权公约》当中的内容，都应当纳入到《行政诉讼法》当中。其三，立足增加条文，使操作性更强。现行的《行政诉讼法》只有70多个法律条文，其中不少是原则性规定，明显不适应实践需要。虽然最高人民法院制定了大量司法解释，其内容有待统一和整合。因此，应当扩充行政诉讼的条文，把现有司法解释的内容充实到立法当中，使法律的规定具有更强的操作性，为人民法院提供切实可行的法律依据。其四，应当多增设确立行政案件调解原则。现行《行政诉讼法》规定，行政案件除了行政赔偿诉讼外，不得进行调解。行政行为要么合法要么违法，不存在合法、违法之外的第三种可能；同时，行政行为是行政机关行使国家权力的结果，对此行政机关不能任意处分，不能拿国家的权力资源和公民、其他组织进行交易。因此，行政案件不允许进行调解。
近年来，人们已对这一规定进行了反思，要求修正这一做法。这既是现实化解官民矛盾的需要，也有理论认识的变化。目前行政诉讼撤诉率高，公民、其他组织撤诉的原因很多，其中可能是行政机关认为行政行为违法或不当，改变甚至撤销了原行政行为，也有可能是双方达成了协议，原告撤诉。而为了促成行政案件的和平解决，人民法院事实上也在做类似的调解工作。从理论上讲，行政案件的调解也具有合理性。行政诉讼既然是一种纷争解决方式，那么就应当允许双方通过互谅互让来解决，人民法院也可以促成双方和平解决。在此方面，国家权力因素的存在，不应成为障碍。因此，在行政诉讼中，只要不违反公共利益，不明显与法律冲突，原、被告可以进行相互的协商，人民法院可以进行调解，以调解方式结案，达到案结事了的结果。
四、设置简易诉讼程序
在我国三大诉讼制度中，唯一行政诉讼没有设置简易程序。《行政诉讼法》制定主要考虑行政案件比较复杂，被告是行政机关，不适合用简易程序来解决，因此规定行政诉讼案件都按照一般程序由合议庭来审理。但是，事实运作中效果并不理想，就具体行政案件不客观对待，统一适用普通程序审理，既不合理也浪费诉讼资源，同时也影响审判效率。因此，建议设置简易程序十分必要。
五、需要扩大行政诉讼受案范围
多年以来，行政诉讼受案范围始终是困扰理论界和司法部门的一个难题，许多行政诉讼围绕着是否属于行政诉讼受案范围问题纠缠不清。目前，扩大行政诉讼受案范围，已成为修改《行政诉讼法》的基本方向。对《行政诉讼法》受案范围规定的修正包括改变规定方式和实质性扩大受案范围两项核心内容。摒弃现行《行政诉讼法》受案范围规定方式，采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，已成为一种共识。这一方式暗含着行政行为无需法律明示即具有可诉性的假定，与过去某一行政行为是否可诉需法律明确规定的理念有根本性区别。不过，在如何概括式的肯定规定上，却仍然有深入探讨的必要。“行政行为”、“与行政职权相关的行为”，这些用语都将会直接影响到受案范围。当前，在我国行政诉讼制度还面临的一个重大问题就是，如何界定非政府组织甚至一般性组织的行为性质及诉讼性质。司法实践已多次面临这样的问题出现，今后，随着政府职能转变的加快，这一问题会更加突出。
实践中，对受案范围争议激烈的问题，集中在如何确定排除规定。现行《行政诉讼法》第12条所列举的四项排除规定，除第一项国家行为外，其他三项规定的正当性和合理性均遭到质疑。严格限定由行政机关终局裁决的行为，已成为焦点。就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道。目前，在排除事项上，抽象行政行为影响面宽泛，常有不规范之规定，现有监督途径作用有限，将除行政法规和规章以外的抽象行政行为纳入受案范围，可能比较合理和可行。
六、拓宽原告的主体资格
原告是诉讼的启动者，是诉讼必不可少的一方当事人。究竟拥有何种权益的主体、与行政行为具备何种关联才具有资格和能力向人民法院提起行政诉讼，是行政诉讼程序中的关键问题之一。我国行政诉讼原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。
实践看，这一规定存在的问题主要有：一是带有模糊性，不易把握。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定比《行政诉讼法》的规定看似更具体，但是何谓“法律上利害关系”仍是一个不确定法律概念。二是仅限于自己的利益，未考虑到对公共利益保护问题。三是仅限于法定权益，在实践中常被解释为法律明确规定的权利。人民法院将合法权益转化为法定权利，即必须在法律上找到有这个权力的存在，才能够起诉。这对当事人设置了无形的障碍。四是在宪法中的权益被侵犯能否被诉不明确。目前宪法条文很少被作为判决的根据，当事人以宪法赋予的权利受到侵害而起诉能否得到支持仍是未知数。
关于行政诉讼原告资格的拓宽应当考虑以下情况：第一，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。即只有当事人的权益属于某一立法保护范围之列，既具有法律上的利益，不必明确寻找法律明确的权利规定用语。因此，原告资格往往需要法院通过对立法目的和立法条文整体解释来确定。第二，对利益作广义解释，除物质和经济利益外，非经济利益，如环境利益、精神利益等，也应当纳入保护范围。
七、对被告的确定要简化
在我国的行政体制当中，行政诉讼的被告确定比较复杂，《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。比如，行政诉讼的被告可分为行政机关和法律、法规、规章授权的组织等类型。对此，应采用两种不同的方式和思路加以完善。
(一)行政机关为被告的确定要简化
行政机关为被告是行政诉讼被告最典型的形式，也是最常见的。根据《行政诉讼法》的规定。行政诉讼被告是指由原告指控其作出的具体行政行为侵犯原告的合法权益，经人民法院通知应诉的行政机关或法律法规规章授权的组织。在此可以看到，行政机关被告被限定在行政行为作出者。相反，该行为有谁具体作出，谁对该行为的后果承担直接责任，谁即为被告。这一制度设计看似合理、直观，但问题是：一是强调了单个的、具体的机关责任，忽视或淡化了国家管理的整体性。从根本上看，在我国单一制体制下，行政管理的最终责任主体都是国家；二是强调了诉讼被告的确定与实体责任者的一一对应关系。目前，我国行政诉讼被告 的确定强调与行政主体之间的对应关系，基本不认可不具有实体责任能力者的当事人资格，没有考虑到诉讼当事人资格的确定虽然与最终的责任追究密切关联，但并不存在一一对应关系。基于保护当事人的利益和便利角度，只要法律作出规定，不具有实体能力者同样可以成为诉讼当事人。而造成我国行政机关为被告确定极为复杂的原因，又在于当前我国行政主体的确定是分散的，把行政主体等同于一个个具体的机关。三是行政组织法不健全，行政职权、职能、职责交叉重合现象严重，机关与机构之间的关系复杂，行政机关、机构的分立、合并频繁，给确定被告增添了难度。四是不愿意当被告的心态。众多的行政机关把行政诉讼被告当成一种有失尊严的表现，极力摆脱与被诉行为的关系。
(二)行政机关之外的组织为被告应拓宽
行政诉讼被告确定的真正难点在于行政机关之外的组织。不属于政府或行政序列的组织能否成为行政诉讼被告。在本质上，这是行政诉讼的性质和范围问题，应同行政诉讼受案范围一并加以考虑。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”该规定明显采用了形式标准——权力来源标准，即以是否有法律授权作为判断标准。从一定意义上分析，这一标准具有合理意义，它强调行政职权法定，是行政法上职权法定在行政诉讼被告确定上的表现。不过，这一标准最大的问题是没有说明非政府或行政组织成为行政诉讼被告的内在标准，可见，没有阐明何种情况下非政府组织或政府组织的行为本质上是行使行政职权的行为。行政职权都应当是法定的，但却不能因此推理所有由法律规定的职权都是行政职权。事实上，许多组织的权利或活动都是由法律、法规授予或法律认可的，但不一定都是行使行政职权的行为。
伴随着政治体制的改革不断深化，我国政府职能的转变，非政府组织和中介组织数量增加，由此面临的新的问题是，因这些组织的活动和行为产生的争议属于何种性质，是民事争议还是行政争议?这些组织应成为民事被告还是行政被告?而当前的现实是，无论是民事诉讼还是行政诉讼都难以走通，产生的直接后果是救济空白，受害人无法获得救济途径。在现代法治社会中，这类纠纷必然要纳入司法救济途径。随之面临的问题是，诉讼的性质和被告的性质如何确定?一个基本的思路是，行政诉讼的受案范围应当扩大，行政诉讼不限于国家行政，还包括广泛的社会性行政，因此非政府或行政类组织充当行政诉讼被告的范围应当拓宽。凡行使公共职能，以及与国家行政职权有内在关联的活动，原则上都应当纳入行政诉讼范畴，便于及时调整社会矛盾。
[责任编辑 敖 红]
[关键词]行政诉讼法修改；行政机关；原告；被告
[中图分类号]D925.3 [文献标识码]A [文章编号]1009－2234(2009)03－0089－03
在我们这个社会中，行政权利不仅是秩序的象征，还担负着建立和维护秩序的重要职能，政府的行政权利本身也必须遵循一定的秩序。也就是说行政权利离不开《行政诉讼法》的监督与保障。随着改革的不断深入，《行政诉讼法》显得滞后，修改完善已成为更多人的呼声。因此，完善《行政诉讼法》对于建立和谐的诉讼秩序，对于行政诉讼和谐司法与和谐社会建设具有重要的意义。
一、《行政诉讼法》实施后产生的重要作用
客观的说，在现有的《行政诉讼法》颁布之前，我国已有了相应的行政诉讼制度。在此之前的行政诉讼是以单行法律、法规为依据，不够完全，而且没有行政诉讼本身的规律。现行《行政诉讼法》的出台，使我国行政诉讼制度得以全面确立，被国内外称为我国民主法治建设发展史上的一个里程碑。总之，《行政诉讼法》颁布后，产生了以下几方面的意义。
1 它标志着行政法治在我国的真正启动。行政诉讼制度是一个国家行政法治的核心制度基本象征。如果一个国家没有行政诉讼，没有一个对行政机关做出的行政行为进行审查的机制，很难说这个国家已经有了行政法治。就我们国家而言，《行政诉讼法》的颁布实施使行政机关的绝大部分行政行为都能够纳入到人民法院的审查机制当中，这意味着行政法治的核心制度在我国已经确立，因此，为实现行政法治的发展提供了重要保障。
2 行政机关与公民平等理念得以落实。就政府与公民关系而言，公民权利具有自然属性，而国家权力、行政权力则是派生的，公民的权利应当与政府平等。但是政府取得了权力，就可以对公民权利实施产生一定的控制和约束，结果是行政权力可以限制公民权力。因此，从本质上说，官民权利相互平等，应当强调公民权利是自然属性的，只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。但是，行政权力往往高于公民权利，行政权力不能被诉的观念根深蒂固，这事实上就等于把行政权力置于公民之上。行政诉讼制度的建立表明，政府和行政权力不再是高高在上的，而是可以被诉的，其权力不再是最终的效力，需要接受第三方的判断，即司法的判断、审查。只有经过第三方人民法院的判断之后，才能够认定其行政行为是合法还是违法。这就如同普通公民的民事侵权行为一样，可以被诉到人民法院，接受人民法院的审查认定。所以，行政诉讼制度的全面建立，真正体现并落实了官民平等的法治理念。
3 有力推动了行政法治建设的进程。我国行政法治建设发展至今，《行政诉讼法》功不可没。虽然我国的行政法律制度尚有不完善之处，但基本的架构和体系已经建立起来。而《行政诉讼法》对这一体系的构建发挥了重要作用，尤其是对行政行为法律制度和行政监督救济的法律制度的影响更大。从相关法律颁布可以看出，《行政诉讼法》的出台构成了我国行政法治发展的直接推动力和新的发展阶段。如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，这些重要法律的出台都与其有密切的关联。同时，正是因为有了《行政诉讼法》，有了人民法院对行政机关的司法审查，促进了行政机关必须规范自己的行政行为。
4 较大程度上保护了公民、其他组织的合法权利。行政诉讼是保护公民权益的制度。公民、其他组织对行政机关的行为不服诉讼到人民法院，由人民法院来审查判断是非，并通过人民法院的判断纠正违法和错误的行政决定，给予公民、其他组织救济渠道。从这个角度说，行政诉讼本质是保护公民、其他组织权利的制度，并且在不少案件中给予当事人以切实的救济。
二、实践中行政诉讼的不佳效果
现行的《行政诉讼法》曾经的辉煌并不能掩盖其本身存在的不足，伴随着我国行政法治整体水平的提高及人们法治意识的增强，该行政诉讼制度暴露出一些缺陷和弊端。“行政诉讼运作不良”，是人们对现有行政诉讼制度处境产生的共识。
1 行政诉讼案件数量少。多年来，全国平均每年一审行政案件的受理数量在十万左右，每个法院平均受理的行政案件不足百件。在我国，无论从绝对数值还是从相对数值分析，行政案件数量都是非常低的。从现实情况看，行政案件数量少，并不是说我们行政违法的情况少，我们现在的信访量居高不下，尤其是涉及行政机关的信访一直是社会突出问题。为什么公民、其他组织不选择提起行政诉讼而去信访?这说明我们现在的司法运作和行政诉讼出了问题。
2 公民、其他组织不敢告、不愿告。对他们来说，同行政机关对簿公堂，是件困难的事，面对诸多的障碍。这种困难和障碍，可能出现在诉前、诉中并且涉及到诉讼之后。起诉前，公民、其他组织不仅可能面临着诉与不诉的艰难抉择，不得已决心起诉时，又会高悬着人民法院不受理的心，好不容易进入司法程序，则又担心被告及其相关部门的压力，最终无功而返；即使最终胜诉，也不敢保证判决能得以执行，更重要的是担心会不会因此而得罪了行政机关。同时，我国现有行政诉讼制度只就行政行为合法与否进行判断，至于一些实体权益，尤其是和行政纠纷密切相关的民事争议，人民法院的判决并不涉及。因此，即便相对人胜诉，在实际权益方面可能并没有任何救济。
3 从人民法院的角度说，实践中存在着审判难的问题。和司法权相比，行政机关的权力强大。这是当今世界共有的现象。然而，在我国行政权的延伸并影响到了行政诉讼的运作。行政机关不答辩、不应诉、不出庭的情况，前些年时有发生。行政机关直接或间接干预行政审判的现象，仍然存在，以至公民、其他组织对人民法院能否公正审判，产生怀疑态度。
三、完善《行政诉讼法》势在必行
一方面，能够使行政诉讼运作程序良好。通过完善法律能够保证该受理的案件能够立案，该正常审理的案件能够正常审结，该正常执行的案件能够得以实现，最根本的目的是维护公民、其他组织的合法权益。现行《行政诉讼法》规定的立法目的，除了保证人民法院能够依法审理行政案件外，还规定监督和维护行政机关的权威。行政诉讼的根本目的就是解决行政争议，保护老百姓的相关权益。至于说通过行政审判能不能发挥行政机关依法行政的目的，那是延伸出来的问题，是行政诉讼制度的间接效应。从根本上说，行政机关维护和塑造权威是通过依法行政来实现的。另一方面，是适应新形势的发展的需要。我们现行《行政诉讼法》颁布以来，社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，比如说WTO的一些规定，以及我们现 在加入的《人权公约》当中的内容，都应当纳入到《行政诉讼法》当中。其三，立足增加条文，使操作性更强。现行的《行政诉讼法》只有70多个法律条文，其中不少是原则性规定，明显不适应实践需要。虽然最高人民法院制定了大量司法解释，其内容有待统一和整合。因此，应当扩充行政诉讼的条文，把现有司法解释的内容充实到立法当中，使法律的规定具有更强的操作性，为人民法院提供切实可行的法律依据。其四，应当多增设确立行政案件调解原则。现行《行政诉讼法》规定，行政案件除了行政赔偿诉讼外，不得进行调解。行政行为要么合法要么违法，不存在合法、违法之外的第三种可能；同时，行政行为是行政机关行使国家权力的结果，对此行政机关不能任意处分，不能拿国家的权力资源和公民、其他组织进行交易。因此，行政案件不允许进行调解。
近年来，人们已对这一规定进行了反思，要求修正这一做法。这既是现实化解官民矛盾的需要，也有理论认识的变化。目前行政诉讼撤诉率高，公民、其他组织撤诉的原因很多，其中可能是行政机关认为行政行为违法或不当，改变甚至撤销了原行政行为，也有可能是双方达成了协议，原告撤诉。而为了促成行政案件的和平解决，人民法院事实上也在做类似的调解工作。从理论上讲，行政案件的调解也具有合理性。行政诉讼既然是一种纷争解决方式，那么就应当允许双方通过互谅互让来解决，人民法院也可以促成双方和平解决。在此方面，国家权力因素的存在，不应成为障碍。因此，在行政诉讼中，只要不违反公共利益，不明显与法律冲突，原、被告可以进行相互的协商，人民法院可以进行调解，以调解方式结案，达到案结事了的结果。
四、设置简易诉讼程序
在我国三大诉讼制度中，唯一行政诉讼没有设置简易程序。《行政诉讼法》制定主要考虑行政案件比较复杂，被告是行政机关，不适合用简易程序来解决，因此规定行政诉讼案件都按照一般程序由合议庭来审理。但是，事实运作中效果并不理想，就具体行政案件不客观对待，统一适用普通程序审理，既不合理也浪费诉讼资源，同时也影响审判效率。因此，建议设置简易程序十分必要。
五、需要扩大行政诉讼受案范围
多年以来，行政诉讼受案范围始终是困扰理论界和司法部门的一个难题，许多行政诉讼围绕着是否属于行政诉讼受案范围问题纠缠不清。目前，扩大行政诉讼受案范围，已成为修改《行政诉讼法》的基本方向。对《行政诉讼法》受案范围规定的修正包括改变规定方式和实质性扩大受案范围两项核心内容。摒弃现行《行政诉讼法》受案范围规定方式，采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，已成为一种共识。这一方式暗含着行政行为无需法律明示即具有可诉性的假定，与过去某一行政行为是否可诉需法律明确规定的理念有根本性区别。不过，在如何概括式的肯定规定上，却仍然有深入探讨的必要。“行政行为”、“与行政职权相关的行为”，这些用语都将会直接影响到受案范围。当前，在我国行政诉讼制度还面临的一个重大问题就是，如何界定非政府组织甚至一般性组织的行为性质及诉讼性质。司法实践已多次面临这样的问题出现，今后，随着政府职能转变的加快，这一问题会更加突出。
实践中，对受案范围争议激烈的问题，集中在如何确定排除规定。现行《行政诉讼法》第12条所列举的四项排除规定，除第一项国家行为外，其他三项规定的正当性和合理性均遭到质疑。严格限定由行政机关终局裁决的行为，已成为焦点。就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道。目前，在排除事项上，抽象行政行为影响面宽泛，常有不规范之规定，现有监督途径作用有限，将除行政法规和规章以外的抽象行政行为纳入受案范围，可能比较合理和可行。
六、拓宽原告的主体资格
原告是诉讼的启动者，是诉讼必不可少的一方当事人。究竟拥有何种权益的主体、与行政行为具备何种关联才具有资格和能力向人民法院提起行政诉讼，是行政诉讼程序中的关键问题之一。我国行政诉讼原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。
实践看，这一规定存在的问题主要有：一是带有模糊性，不易把握。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定比《行政诉讼法》的规定看似更具体，但是何谓“法律上利害关系”仍是一个不确定法律概念。二是仅限于自己的利益，未考虑到对公共利益保护问题。三是仅限于法定权益，在实践中常被解释为法律明确规定的权利。人民法院将合法权益转化为法定权利，即必须在法律上找到有这个权力的存在，才能够起诉。这对当事人设置了无形的障碍。四是在宪法中的权益被侵犯能否被诉不明确。目前宪法条文很少被作为判决的根据，当事人以宪法赋予的权利受到侵害而起诉能否得到支持仍是未知数。
关于行政诉讼原告资格的拓宽应当考虑以下情况：第一，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。即只有当事人的权益属于某一立法保护范围之列，既具有法律上的利益，不必明确寻找法律明确的权利规定用语。因此，原告资格往往需要法院通过对立法目的和立法条文整体解释来确定。第二，对利益作广义解释，除物质和经济利益外，非经济利益，如环境利益、精神利益等，也应当纳入保护范围。
七、对被告的确定要简化
在我国的行政体制当中，行政诉讼的被告确定比较复杂，《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。比如，行政诉讼的被告可分为行政机关和法律、法规、规章授权的组织等类型。对此，应采用两种不同的方式和思路加以完善。
(一)行政机关为被告的确定要简化
行政机关为被告是行政诉讼被告最典型的形式，也是最常见的。根据《行政诉讼法》的规定。行政诉讼被告是指由原告指控其作出的具体行政行为侵犯原告的合法权益，经人民法院通知应诉的行政机关或法律法规规章授权的组织。在此可以看到，行政机关被告被限定在行政行为作出者。相反，该行为有谁具体作出，谁对该行为的后果承担直接责任，谁即为被告。这一制度设计看似合理、直观，但问题是：一是强调了单个的、具体的机关责任，忽视或淡化了国家管理的整体性。从根本上看，在我国单一制体制下，行政管理的最终责任主体都是国家；二是强调了诉讼被告的确定与实体责任者的一一对应关系。目前，我国行政诉讼被告 的确定强调与行政主体之间的对应关系，基本不认可不具有实体责任能力者的当事人资格，没有考虑到诉讼当事人资格的确定虽然与最终的责任追究密切关联，但并不存在一一对应关系。基于保护当事人的利益和便利角度，只要法律作出规定，不具有实体能力者同样可以成为诉讼当事人。而造成我国行政机关为被告确定极为复杂的原因，又在于当前我国行政主体的确定是分散的，把行政主体等同于一个个具体的机关。三是行政组织法不健全，行政职权、职能、职责交叉重合现象严重，机关与机构之间的关系复杂，行政机关、机构的分立、合并频繁，给确定被告增添了难度。四是不愿意当被告的心态。众多的行政机关把行政诉讼被告当成一种有失尊严的表现，极力摆脱与被诉行为的关系。
(二)行政机关之外的组织为被告应拓宽
行政诉讼被告确定的真正难点在于行政机关之外的组织。不属于政府或行政序列的组织能否成为行政诉讼被告。在本质上，这是行政诉讼的性质和范围问题，应同行政诉讼受案范围一并加以考虑。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”该规定明显采用了形式标准——权力来源标准，即以是否有法律授权作为判断标准。从一定意义上分析，这一标准具有合理意义，它强调行政职权法定，是行政法上职权法定在行政诉讼被告确定上的表现。不过，这一标准最大的问题是没有说明非政府或行政组织成为行政诉讼被告的内在标准，可见，没有阐明何种情况下非政府组织或政府组织的行为本质上是行使行政职权的行为。行政职权都应当是法定的，但却不能因此推理所有由法律规定的职权都是行政职权。事实上，许多组织的权利或活动都是由法律、法规授予或法律认可的，但不一定都是行使行政职权的行为。
伴随着政治体制的改革不断深化，我国政府职能的转变，非政府组织和中介组织数量增加，由此面临的新的问题是，因这些组织的活动和行为产生的争议属于何种性质，是民事争议还是行政争议?这些组织应成为民事被告还是行政被告?而当前的现实是，无论是民事诉讼还是行政诉讼都难以走通，产生的直接后果是救济空白，受害人无法获得救济途径。在现代法治社会中，这类纠纷必然要纳入司法救济途径。随之面临的问题是，诉讼的性质和被告的性质如何确定?一个基本的思路是，行政诉讼的受案范围应当扩大，行政诉讼不限于国家行政，还包括广泛的社会性行政，因此非政府或行政类组织充当行政诉讼被告的范围应当拓宽。凡行使公共职能，以及与国家行政职权有内在关联的活动，原则上都应当纳入行政诉讼范畴，便于及时调整社会矛盾。
[责任编辑 敖 红]