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摘 要：归责原则是国家赔偿制度的基础与灵魂。它既是国家立法必须面临的首要问题，同时也是认定国家行为是否侵权的首要依据。因此对于国家赔偿法归责原则进行理论研究和探讨，对完善国家赔偿制度具有重要的现实意义。本文通过剖析我国赔偿制度归责原则的历史演进，针对新修订的《国家赔偿法》第二条，具体提出第二条的修改背景和引起的争论，并谈谈对构建国家赔偿制度归责原则的建议。
关键词：国家赔偿 归责原则 现实意义
2010年4月29日，十一屆全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》。修改工作历时5年、经过4次审议的国家赔偿法修正案终于出台。纵观此次修改亮点颇多，不仅拓宽了国家赔偿的范围，完善了国家赔偿程序，而且赔偿费用支付也得以保障。然而笔者最关注的却是归责原则的修改。将修订后的《国家赔偿法》与之前的第二条进行对比，我们发现仅仅删除了"违法"二字。然而"违法"二字的删减，对于构建我国国家赔偿制度的归责原则具有深远的影响。
一、我国国家赔偿制度归责原则的发展历史
明确"归责"的含义是研究国家赔偿制度归责原则的前提。"归责"顾名思义就是责任应该归咎于谁。作为法律领域的归责最早见于私法领域，是指"行为人因其行为或者物件致人损害的事实发生以后，应该根据何种责任使其负责。"[1]然而归责原则被引入国家赔偿制度则是在近代各国确定国家赔偿法之后的事情。
（一）过错归责原则
在《国家赔偿法》颁布之前，我国同样存在着国家赔偿现象。那么当时人们是如何维护权益的呢？我国《民法通则》第121条规定："国家机关或者机关工作人员在执行职务中， 侵犯公民、法人的合法权益造成损害的， 应当承担民事责任。"由此我们不难看出该规定对国家依照民法应承担的责任作了原则性要求。在我国《民法通则》是国家赔偿法理论和制度的渊源， 在国家赔偿法正式出台以前， 它是受害人取得国家赔偿的重要依据。
（二）违法归责原则
1994年《国家赔偿法》颁布以后，以法律的形式确定了国家对其侵权行为承担责任的原则。该法第二条规定"国家机关和机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的， 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家机关应当依照本法承担赔偿责任。"据此学者们普遍认为我国赔偿法所遵循的是违法归责原则，即以国家职务人员行为是否违法而不是主观过错作为标准依据该原则的精神，国家机关和国家机关工作人员在行使法定职权的过程中， 只有当其职权行为违法而侵害他人权益， 国家才应当承担赔偿责任， 而只要其职权行为不违法， 不论是否存在过错， 以及是否给相对人造成实际损害， 国家都不需要承担赔偿责任。但是自从我国国家赔偿制度实施以来，一元化的归责体系弊端已经逐渐暴露出来，并且已经表现出来与社会生活极大的不适应性，实施效果和公民的期望相差甚远。归根结底还是在于违法归责原则的不科学性，它使得受害人获得国家赔偿的难度加大。最简单的道理就是以违法作为归责原则，那么受害人在进行抗辩时，国家则会以不违法作为抗辩的理由。在《国家赔偿法》中就有这项制度设计，即赔偿申请人要得到加害机关的违法确认书，被要求的机关不确认的，受害人可以申诉，但是这无疑加大了受害人获得赔偿的难度。
二、对《国家赔偿法》归责原则修改的分析
2010年4月29日，我国立法机构通过了《关于修改〈国家赔偿法〉的决定》，修订后的《国家赔偿法》删掉了"违法"二字，对于我国赔偿制度的发展具有深远的影响。据此学术界普遍认同此次修改改变了归责原则的单一性，开始从一元走向二元，采取以违法归责原则为主，结果归责原则为辅的二元归责原则。[2]首先哪些行为该纳入国家赔偿的范围，一直是本次修法的焦点问题。1994年《国家赔偿法》采用了违法归责原则，即只有国家机关或工作人员违法了，才能纳入国家赔偿范围，这就造成了国家赔偿范围过窄。"违法"二字的删除，在一定程度上扩大了国家赔偿范围。国家机关及其工作人员不能再以自身行为不违法作为免责事由。即使没有违法，其也可能因为别的原因承担赔偿责任，这在一定程度上就扩大了国家赔偿的范围。同时修订前的《国家赔偿法》与《刑事诉讼法》的赔偿适用标准存在矛盾。例如《国家赔偿法》第十五条规定："对没有犯罪事实或者没有事实证明有重大犯罪嫌疑的人错误拘留的"，应当给予国家赔偿。而根据我国《刑事诉讼法》第六十一条的规定，对拘留措施的适用条件，除了对象是现行犯或者重大嫌疑分子之外，还必须具备预备犯罪、实行犯罪、犯罪后被即时发现、被害人或者证人指认等其他条件。从中我们不难看出《国家赔偿法》与《刑事诉讼法》对拘留标准规定的不一致地方。然而修改后的《国家赔偿法》使得相关冲突得以调解，避免了部门法之间的冲突，对国家赔偿制度的构建起到重要的作用。
三、对《国家赔偿法》归责原则完善的建议
虽然修改后的《国家赔偿法》归责原则采取了以违法归责为基础，结果归责为辅的二元归责体系，相较修改之前已经有了实质性的进步，但是我们必须认识到相比国外的国家赔偿归责原则，上述归责原则并不能最大限度的保护公民的合法权益。目前采用的以违法归责原则为主的做法，仍不能反映和概括国家赔偿事项的全部特征和内容，也没有解决对"违法"的认识不统一等一系列问题。[3]所以我以为，这次修改解决更多的是立法技术和一些细节方面的问题。要解决这个问题，我们必须在上述两个归责原则之外寻找特殊的归责原则。新的《国家赔偿法》在如下方面仍然有待进一步完善：
（一）增加公平原则的适用
公平原则最早见于民法领域。而在《国家赔偿法》中，公平原则是指行政主体的合法行政行为对行政相对人造成损害时，基 于公平原则，由行政主体给予相对人一定补偿的一种归责原则。笔者认为将公平原则纳入归责原则有一定的理由。公平原则旨在恢复被破坏的经济利益的平衡。公平原则是指无论国家机关及其工作人员是否存在过错，国家都要负赔偿责任的制度。这是因为这类行为并不表明没有或不会给行政相对人造成损害。对于这种损失，没有理由让行政相对人负担，这也是现代民主法治的必然要求。[4]
（二）不同情况适用不同的归责原则
虽然新修改的《国家赔偿法》确定了违法原则为主，结果原则为辅的二元归责体系，但是我们在适用时却要具体问题具体分析。例如笔者认为应当将结果责任原则确立为刑事赔偿程序的归责原则。在未来修改《国家赔偿法》时有必要对如下以下规定：只要侦查、起诉、审判、监管机关或其工作人员在行使国家权力的过程中对被追诉人的合法权益造成了侵害，无论他们的行为是否违法以及主观上是否有过错，国家都要承担赔偿责任。虽然新修改的《国家赔偿法》对于"结果责任原则"有作规定，但不够规范和准确，具体操作性不强，有待作进一步的明晰和界定。因此我们在实际操作中运用归责原则时要具体问题具体分析，这将有利于最大限度地保护行政相对人的合法权益。
结语
国家赔偿制度作为一项重要的人权保障制度，是衡量一个国家文明、法治进步与否的重要标志。而归责原则又是国家赔偿制度的基石，它决定了国家是否赔偿以及在什么范围里赔偿，反应了该国的价值取向。因此为了加强《国家赔偿法》的人权色彩，扩大国家赔偿范围，完善国家赔偿程序，保障国家赔偿的实现，建立多元化的国家赔偿归责原则势在必行。随着我国法治化进程的推进，我国国家赔偿的范围将会逐渐扩宽，我国的国家赔偿法也将迎来一个真正多元化的归责时代。
参考文献：
[1]朱耀峰、吴微：《浅析我国国家赔偿法归责原则》[J]，法制与经济，2010年04期。
[2]张正钊：《国家赔偿制度研究》[M]，中国法制出版社，1998年版。
[3]杨小军：《国家赔偿法修改问题研究》[ J]，国家行政学院学报， 2010年版。
[4]石佑启：《国家赔偿法新论》[M]， 武汉大学出版社，2010年版。
关键词：国家赔偿 归责原则 现实意义
2010年4月29日，十一屆全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》。修改工作历时5年、经过4次审议的国家赔偿法修正案终于出台。纵观此次修改亮点颇多，不仅拓宽了国家赔偿的范围，完善了国家赔偿程序，而且赔偿费用支付也得以保障。然而笔者最关注的却是归责原则的修改。将修订后的《国家赔偿法》与之前的第二条进行对比，我们发现仅仅删除了"违法"二字。然而"违法"二字的删减，对于构建我国国家赔偿制度的归责原则具有深远的影响。
一、我国国家赔偿制度归责原则的发展历史
明确"归责"的含义是研究国家赔偿制度归责原则的前提。"归责"顾名思义就是责任应该归咎于谁。作为法律领域的归责最早见于私法领域，是指"行为人因其行为或者物件致人损害的事实发生以后，应该根据何种责任使其负责。"[1]然而归责原则被引入国家赔偿制度则是在近代各国确定国家赔偿法之后的事情。
（一）过错归责原则
在《国家赔偿法》颁布之前，我国同样存在着国家赔偿现象。那么当时人们是如何维护权益的呢？我国《民法通则》第121条规定："国家机关或者机关工作人员在执行职务中， 侵犯公民、法人的合法权益造成损害的， 应当承担民事责任。"由此我们不难看出该规定对国家依照民法应承担的责任作了原则性要求。在我国《民法通则》是国家赔偿法理论和制度的渊源， 在国家赔偿法正式出台以前， 它是受害人取得国家赔偿的重要依据。
（二）违法归责原则
1994年《国家赔偿法》颁布以后，以法律的形式确定了国家对其侵权行为承担责任的原则。该法第二条规定"国家机关和机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的， 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家机关应当依照本法承担赔偿责任。"据此学者们普遍认为我国赔偿法所遵循的是违法归责原则，即以国家职务人员行为是否违法而不是主观过错作为标准依据该原则的精神，国家机关和国家机关工作人员在行使法定职权的过程中， 只有当其职权行为违法而侵害他人权益， 国家才应当承担赔偿责任， 而只要其职权行为不违法， 不论是否存在过错， 以及是否给相对人造成实际损害， 国家都不需要承担赔偿责任。但是自从我国国家赔偿制度实施以来，一元化的归责体系弊端已经逐渐暴露出来，并且已经表现出来与社会生活极大的不适应性，实施效果和公民的期望相差甚远。归根结底还是在于违法归责原则的不科学性，它使得受害人获得国家赔偿的难度加大。最简单的道理就是以违法作为归责原则，那么受害人在进行抗辩时，国家则会以不违法作为抗辩的理由。在《国家赔偿法》中就有这项制度设计，即赔偿申请人要得到加害机关的违法确认书，被要求的机关不确认的，受害人可以申诉，但是这无疑加大了受害人获得赔偿的难度。
二、对《国家赔偿法》归责原则修改的分析
2010年4月29日，我国立法机构通过了《关于修改〈国家赔偿法〉的决定》，修订后的《国家赔偿法》删掉了"违法"二字，对于我国赔偿制度的发展具有深远的影响。据此学术界普遍认同此次修改改变了归责原则的单一性，开始从一元走向二元，采取以违法归责原则为主，结果归责原则为辅的二元归责原则。[2]首先哪些行为该纳入国家赔偿的范围，一直是本次修法的焦点问题。1994年《国家赔偿法》采用了违法归责原则，即只有国家机关或工作人员违法了，才能纳入国家赔偿范围，这就造成了国家赔偿范围过窄。"违法"二字的删除，在一定程度上扩大了国家赔偿范围。国家机关及其工作人员不能再以自身行为不违法作为免责事由。即使没有违法，其也可能因为别的原因承担赔偿责任，这在一定程度上就扩大了国家赔偿的范围。同时修订前的《国家赔偿法》与《刑事诉讼法》的赔偿适用标准存在矛盾。例如《国家赔偿法》第十五条规定："对没有犯罪事实或者没有事实证明有重大犯罪嫌疑的人错误拘留的"，应当给予国家赔偿。而根据我国《刑事诉讼法》第六十一条的规定，对拘留措施的适用条件，除了对象是现行犯或者重大嫌疑分子之外，还必须具备预备犯罪、实行犯罪、犯罪后被即时发现、被害人或者证人指认等其他条件。从中我们不难看出《国家赔偿法》与《刑事诉讼法》对拘留标准规定的不一致地方。然而修改后的《国家赔偿法》使得相关冲突得以调解，避免了部门法之间的冲突，对国家赔偿制度的构建起到重要的作用。
三、对《国家赔偿法》归责原则完善的建议
虽然修改后的《国家赔偿法》归责原则采取了以违法归责为基础，结果归责为辅的二元归责体系，相较修改之前已经有了实质性的进步，但是我们必须认识到相比国外的国家赔偿归责原则，上述归责原则并不能最大限度的保护公民的合法权益。目前采用的以违法归责原则为主的做法，仍不能反映和概括国家赔偿事项的全部特征和内容，也没有解决对"违法"的认识不统一等一系列问题。[3]所以我以为，这次修改解决更多的是立法技术和一些细节方面的问题。要解决这个问题，我们必须在上述两个归责原则之外寻找特殊的归责原则。新的《国家赔偿法》在如下方面仍然有待进一步完善：
（一）增加公平原则的适用
公平原则最早见于民法领域。而在《国家赔偿法》中，公平原则是指行政主体的合法行政行为对行政相对人造成损害时，基 于公平原则，由行政主体给予相对人一定补偿的一种归责原则。笔者认为将公平原则纳入归责原则有一定的理由。公平原则旨在恢复被破坏的经济利益的平衡。公平原则是指无论国家机关及其工作人员是否存在过错，国家都要负赔偿责任的制度。这是因为这类行为并不表明没有或不会给行政相对人造成损害。对于这种损失，没有理由让行政相对人负担，这也是现代民主法治的必然要求。[4]
（二）不同情况适用不同的归责原则
虽然新修改的《国家赔偿法》确定了违法原则为主，结果原则为辅的二元归责体系，但是我们在适用时却要具体问题具体分析。例如笔者认为应当将结果责任原则确立为刑事赔偿程序的归责原则。在未来修改《国家赔偿法》时有必要对如下以下规定：只要侦查、起诉、审判、监管机关或其工作人员在行使国家权力的过程中对被追诉人的合法权益造成了侵害，无论他们的行为是否违法以及主观上是否有过错，国家都要承担赔偿责任。虽然新修改的《国家赔偿法》对于"结果责任原则"有作规定，但不够规范和准确，具体操作性不强，有待作进一步的明晰和界定。因此我们在实际操作中运用归责原则时要具体问题具体分析，这将有利于最大限度地保护行政相对人的合法权益。
结语
国家赔偿制度作为一项重要的人权保障制度，是衡量一个国家文明、法治进步与否的重要标志。而归责原则又是国家赔偿制度的基石，它决定了国家是否赔偿以及在什么范围里赔偿，反应了该国的价值取向。因此为了加强《国家赔偿法》的人权色彩，扩大国家赔偿范围，完善国家赔偿程序，保障国家赔偿的实现，建立多元化的国家赔偿归责原则势在必行。随着我国法治化进程的推进，我国国家赔偿的范围将会逐渐扩宽，我国的国家赔偿法也将迎来一个真正多元化的归责时代。
参考文献：
[1]朱耀峰、吴微：《浅析我国国家赔偿法归责原则》[J]，法制与经济，2010年04期。
[2]张正钊：《国家赔偿制度研究》[M]，中国法制出版社，1998年版。
[3]杨小军：《国家赔偿法修改问题研究》[ J]，国家行政学院学报， 2010年版。
[4]石佑启：《国家赔偿法新论》[M]， 武汉大学出版社，2010年版。