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摘要：相对贫困治理时期的首要任务是划定科学合理的相对贫困线。鉴于我国的现实国情以及相对贫困成因的复杂性，从消费的角度采用实证的方法并考虑统计指标口径、家庭规模经济、实物社会转移以及结合社会需求指标按照城乡有别划定相对贫困线是目前合理的方式之一。2020年后相对贫困治理将转型为常规化的治理模式、普惠型的治理制度。在此基础上，对相对贫困治理重点关注的群体实行分类指导、分类施策，提出聚焦优势特色产业、探索新型扶贫养老模式、实施综合性儿童扶贫政策、改革户籍制度、创新帮扶体系和帮扶载体等具有差异化的相对贫困治理措施，是探索解决相对贫困长效机制的必经之路，也是实现国家贫困治理体系现代化和提升治理能力的必要手段。
关键词：相对贫困;贫困成因;贫困测度;差异化贫困治理
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.002
引言
贫困历来是困扰人类的世界性难题，中国作为发展中的大国也无法避免贫困问题的困扰。自改革开放以来，中国的扶贫政策先后经历了1978—1985年的经济体制改革带动下的扶贫阶段，1986—2000年的区域开发推动下的扶贫阶段，2001—2012年的整村全面推进式的扶贫阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴，不断创新思路、改进扶贫方式，将脱贫攻坚任务纳入两个一百年奋斗目标的重大战略部署之中，推动我国扶贫事业进入了精准扶贫的新阶段（2013—2020年）。截止到2020年末，我国如期完成了现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的任务目标，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了举世瞩目的伟大胜利。
我国虽然消除了绝对贫困，但这并不意味着贫困的终结，因贫困脆弱性造成的返贫人口以及随着贫困线上调形成的新贫困人口构成了我国新时期的相对贫困人口。这表明，2020年后我国将进入全面建成小康社会的相对减贫时期，反贫困重心将转向解决“相对贫困”问题。
进入相对减贫期后，我们应充分认识到绝对贫困和相对贫困并不是简单的分割，相对贫困中仍然包括绝对的因素，相对贫困与绝对贫困治理也存在着一些共性的难点问题。基于以上认识，本文在梳理国内外已有相对贫困研究成果的基础上，从统计学的视角对我国相对贫困的测度进行探讨，并对2020年后我国相对贫困治理重点关注的群体进行分类，针对各类潜在相对贫困群体的异质性表现提出具有差异化的相对贫困治理措施，尝试融入相对贫困治理体系中，实现相对贫困群体的可持续发展。
一、转型时期的相对贫困：理解与认识
国外学者从20世纪50年代开始研究相对贫困，关于相对贫困的研究可以分成三类。一类是以彼得·汤森为代表的学者认为，随着经济发展、社会进步贫困的内涵应拓展至相对贫困。他认为，如果一个人不能按照大众所认可和接受的生活状态去生活，那么这个人就处于相对贫困状态。相对贫困概念一经提出就得到了许多发达国家的认同和支持。一类是以阿玛蒂亚·森为代表的学者基于发展中国家经济社会发展的情况对贫困的论断，他们认为在相对贫困的表象下其实质是绝对贫困的内核，是绝对的剥夺和可行能力的缺失。学者们围绕彼得·汤森和阿玛蒂亚·森的观点进一步研究形成了第三类观点，他们认为贫困兼具绝对和相对两种特性，试图寻找一种方法构建出复合指标将贫困的两种特性同时体现出来。
我国学者从20世纪90年代开始研究相对贫困，随着我国逐渐摆脱绝对贫困，进入相对贫困的治理时期，有关相对贫困的研究成果也越来越丰富，包括相对贫困的内涵、特征、表现和测度等。陆小华（2000）认为，相对贫困是指与社会平均水平相比，一部分特定人群生存所需的物质保障、技術支持和思想意识引导等都处于匮乏的一种生存状态。童星、林闽钢（2001）认为，在解决温饱的前提下，生活水平低于社会公认的标准，而且缺乏发展能力或者发展能力弱则属于相对贫困。毛广雄（2004）提出，相对贫困是社会成员当下的生活水平虽然能满足吃穿，但是却处在最低的生活标准而且无法进一步发展和提升的一种贫困状态。杨舸（2017）认为，相对贫困不但是特定群体因未达到社会平均生活水平而遭到排斥，而且是与他人相比感到相对剥夺的一种心理状态。谭诗斌（2018）认为，相对贫困是个人或者家庭所占有的资源和生活水平都低于社会共同体的平均水平。
有关我国相对贫困的成因概括起来可以从以下四个方面理解。一是相对贫困是收入和资源分配的不平等。汪三贵、曾小溪（2018）提出，相对贫困是收入分配不平等造成的贫困，无关乎实际生活质量;相对贫困与“相对剥夺”相对应并表现为收入分配不平等，测度标准尚未统一。王磊（2019）认为，相对贫困本质上仍然是收入差距造成的一种贫困，具体表现为个人收入水平与社会平均收入水平有较大差距。左停、苏武峥（2020）提出，经济的快速增长会引发收入以及各种资源分配不公和贫富的两极分化，这种分配的不公平除了表现为初次收入分配的差距外，还体现在再分配过程中的教育、医疗、卫生等公共服务资源分配的不公平，这些都会导致相对贫困问题发生。二是权利和机会被剥夺，即相对贫困是特定的群体或者个人缺乏本应享有的政治、经济、文化权利所导致的贫困，包括丧失发言权、被社会排斥等现象。郭熙保（2005）认为，贫困家庭或者个人在经济上是被社会边缘化的，这也会导致他们在政治和社会上甚至文化和福利上也被边缘化，他们在任何场合都没有发言权，缺乏法律的保护，他们的人格不受尊重，而且被禁止利用各种机会实现自身价值，在社会上一直处于被排斥的境地。如果一个人被排斥在主流经济、政治以及社会活动之外，即使他有一定的收入，自身能力也不差，他可能还是很贫穷。三是易遭受各种风险的冲击，可持续发展能力弱，这里实际上强调的是相对贫困群体具有脆弱性的特征，所谓脆弱性是指贫困群体相较于非贫困群体更易遭受到市场风险、自然灾害、经济周期波动以及社会动荡等不确定性因素所带来的冲击。脆弱性包括内在和外在两个方面，内在是指贫困者内心孤立无援，外在是指易遭受外部冲击，这两个方面使得贫困者缺少应对破坏性损失的能力和手段。张琦等（2020）依据致贫原因，将相对贫困群体分为自然脆弱、生理脆弱和社会脆弱群体，进一步将三类群体的致贫路径归纳为“主体因素一经济因素”“制度因素一经济因素”“环境因素一经济因素”。四是与其他社会成员相比较后的主观感受和心理状态，由此可见，相对贫困已经拓展至心理和精神层面。杨菊华等（2019）依据马斯洛的需求理论，将贫困分成了四级、两大类：一类是经济和健康需求得不到满足而产生的贫困，另一类是社会和精神方面缺失而产生的贫困，精神贫困是最高级别。 由上述谈及的相对贫困内涵及其成因我们可以发现，随着社会的进步和经济的发展，贫困的内涵已经发生了巨大的变化，以往从收入角度提出，以满足人类生存需要为目标来确定贫困线的方式已经难以适应新时代我国扶贫工作的发展要求。我们需要以全新的视角重新审视新时期的贫困问题，提出一个经过综合考量的、多元的贫困标准。
二、相对贫困的测度：一个综合考量的贫困标准
2020年后我国进入相对贫困治理时期，相对贫困治理时期的首要任务是选择合适的方法划定相对贫困线，确定相对贫困人口，而相对贫困线的划定既要具有科学性又要能适应中国国情。于光军（2020）提出，解决相对贫困问题需要经济学、社会学、统计学等多个学科共同关注。本文基于以上学科的理论思想提出划定相对贫困线时需要综合考虑的几个问题。
（一）客观真实地划定相对贫困线是基本共识
目前，我国大部分学者沿用了国际上划定相对贫困线的惯用方法，陈宗胜等（2013）提出用农村人均纯收入均值的40%—50%作为相对贫困线;程永宏等（2013）使用农村家庭人均纯收入、城镇家庭人均可支配收入的50%来划定相对贫困线;蔡亚庆等（2016）提出把各个省份人均净收入的50%作为相对贫困线;李实、朱梦冰（2018）建议把收入中位数的50%划定为相对贫困线;邢成举、李小云（2019）则认为将收入中位数的40%划定为相对贫困线更加合理;沈扬扬、李实（2020）提出按照人均可支配收入中位数的40%设定相对贫困线。
综上所述，目前在相对贫困线的划分上存在以下问题。首先，划定相对贫困线的第一个关键点是确定科学的基数标准，从现有的国内外研究来看，学者们大多采用人均可支配收入、人均净收入和收入中位数作为相对贫困线确定的基数标准，可见相对贫困线的基数标准并不统一。另外，通过相对贫困的概念可知，相对贫困与收入分配不平等有很大的关系，但是目前相对贫困线的划定并没有反映出收入分配结构的特征。其次，划定相对贫困线的第二个关键点是选择一个合适的比例，而目前学者们对于所选择的比例并没有给出令人信服的理由，带有一定的主观性和武断性。
基于上述相对贫困线在划定时存在的问题，本研究认为可以从消费的角度采用实证的方法划定相对贫困线，这样就可以避免基数标准不统一、比例选择带有主观性和武断性问题的发生，从而划定出客观真实的相對贫困线。在很多情况下，用消费指标刻画相对贫困线比用收入指标更贴切。目前，我国大部分贫困人口的收入已经超过收入贫困线，摆脱了收入贫困，但是沉重的生活负担以及对未来预期的不确定导致一部分已经脱离收入贫困的群体并没有按照社会公认的标准去消费，这就是一种典型的相对贫困。
另外，实证方法确定贫困线不掺杂任何人为因素，不以制定者的主观意志为转移，它是自然形成的。以扩展线性支出系统（ELES）划定相对贫困线为例，骆祚炎（2006）认为，ELES中基本消费需求并不是一成不变的，它能自动地与社会整体收入或消费水平挂钩而“水涨船高”，具有自动调整的机制，所以用其作为相对贫困线，符合经济学原理。用基本消费需求确定相对贫困线的方法也比较灵活，不仅可以制定全国的相对贫困线，也可以制定城镇和农村甚至各地区的相对贫困线。
（二）确定合理的统计口径体现出划定相对贫困线的严谨性
以从消费视角划定相对贫困线为例，我国居民消费为住户调查的居民消费（农村和城镇），其统计口径如下（许宪春，2013）：
消费I=食品 衣着 居住 家庭设备用品及服务 医疗保健 交通和通信 教育文化娱乐用品及服务 其他商品和服务
实际上，我国政府为居民提供了大量的实物社会转移，如教育、医疗服务等，这些服务的真正享受者是居民个人，它们属于居民实际最终消费。因此，《中国国民经济核算体系（2016）》提出了“实际最终消费”的概念，统计口径如下：
实际最终消费=消费I 实物社会转移
在实际最终消费中涉及的实物社会转移，它包括两部分：一是政府或为住户服务的非营利机构免费或以没有显著经济意义的价格提供给居民的非市场产出，如政府提供的义务教育服务;二是政府或为住户服务的非营利机构从市场购买后再免费或以没有显著经济意义的价格提供给居民的消费性货物和服务，如政府通过社会保险计划采购药品提供给居民。文章认为从消费视角划定相对贫困线时应采用消费I加上实物社会转移进行测算，这样才能反映出居民消费的真实水平。
（三）我国转型时期更适合分城乡划定相对贫困线
2020年后，我国进入新一轮的贫困治理阶段，究竟是采用城乡一体的相对贫困线还是分开划线？谭诗斌（2018）认为，城镇化率达到70%以上的地区才能属于高度城镇化地区，城乡居民收入比低于1.5：1才能视为较合理、可接受的城乡收入差距，如果达不到上述的要求，那么就表示城乡二元经济结构特征较为明显。2017年、2018年、2019年我国城镇化率分别为58.52%、59.58%、60.6%;城乡居民人均可支配收入比分别为2.71：1、2.69：1、2.64：1，在这种城乡二元结构明显、城乡收入差距较大的情况下，以全国居民为基数，划定城乡一体的相对贫困线，会导致经济等相关政策的制定和落实均不尽清晰。因此，在2020年后的很长一段时间内，不适合应用城乡一体的相对贫困线，而应该采用城乡分别划线的相对贫困线更为合理。否则，所估计出来的贫困人口规模，会因为城镇人口的加入明显大于采用城乡分开测量再加总的贫困人口规模。沈扬扬（2020）采用全国人均可支配收入中位数的40%作为相对贫困线，估算出2018年我国相对贫困人口数高达2亿，而且农村贫困人口占总人口80%以上;而采用城乡分别划线的相对贫困线、？贝0算出（均以40%相对贫困标准），2018年我国农村相对贫困人口为0.6亿，城镇相对贫困人口为0.7亿，相对贫困人口合计为1.3亿。
（四）考虑家庭规模经济能够更加准确地测度民生福祉 目前，有很多学者在划定相对贫困线时所使用的数据是以个体或者家庭为单位的微观调查数据。微观调查数据相对于宏观数据更能反映出贫困群体生活的真实状态和细节，有利于我们有针对性地制定相关政策，但在划定相对贫困线时也存在一些问题：当家庭成员有多位时，他们会在一定程度上共享资源，在家庭福利层面便产生了规模经济的问题;在做实际研究时，我们往往忽略了家庭规模经济直接使用家庭人均纯收入来衡量家庭福利水平，这可能导致贫困程度被高估。目前国际上常用OECD等价规模来进行等值规模调整以消除家庭规模经济的影响，即家庭中第一个成年人的权重记为1，其他年满14周岁以上的人记为0.7，未满14周岁的人记为0.5。本文认为，应考虑中国家庭生活方式和年龄结构与西方的差异，需要进一步计算老年人口的等价规模。另外，鉴于城镇贫困和农村贫困的成因、程度都有很大的不同，文章认为应该对城镇和农村的人均纯收入分别计算等价规模。
（五）构建多维度的相对贫困标准需要综合考虑社会需求指标
2020年后，我国已消除绝对贫困，实现全面的小康社会，但应注意到相对贫困群体在某种程度上仍具有绝对贫困群体的脆弱性特点，随时都有返贫的风险。而且与绝对贫困相比，相对贫困群体的需求层次、结构都发生了重大变化，相对贫困的分布范围也更广、更分散，还伴有隐蔽性、次生性、复杂性、多维性和动态性等特征。因此，在制定科学合理的相对贫困线的同时，还要充分考虑到相对贫困群体对教育、医疗、健康、住房和社区建设等公共服务的需求，构建一套全面的社会需求指标体系，同时在指标体系中还要彰显出对相对贫困群体各种权利、机会和可持续发展能力的建设和保障。
三、相对贫困治理重点关注的群体：特征描述
依据上文对相对贫困测度的理解，结合当下中国面临的人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，本文将2020后中国相对贫困治理重点关注的群体分成以下几类。
（一）深度贫困地区的群体
消除绝对贫困后，“三区三州”等深度贫困地区的群体基本解决了“两不愁、三保障”问题，但是受当地社会、自然地理环境的影响，这类人群既没有“天时地利”更没有“人和”优势。所谓没有“天时地利”是指“三区三州”等深度贫困地区存在易受自然灾害侵袭、自然资源禀赋弱等问题，纵使拥有自然资源也因地理、交通等原因，加之常年的贫穷落后而无法与外界建立市场关系;所谓没有“人和”优势是指贫困的代际传递使得这类人群在社会、人力、金融资本等方面是极度匮乏的。在天时地利人和方面的脆弱性是造成这类群体脱贫后再返贫的根本原因。
（二）空巢、独居老人和留守儿童等弱势群体
空巢、独居老人和留守儿童等弱势群体一直是我国扶贫重点关注的对象，尽管国家出台了相关政策改善了他们的境遇，但值得注意的是，空巢、独居老人和留守儿童等弱势群体的脆弱性等特征决定了他们依然是我国相对贫困治理时期的重点人群。
这部分人群长期远离亲人，而他们所处的年龄段又决定了他们当下急需有亲人在身边陪伴和照顾，在这种极大的矛盾冲突下，他们的身心始终都处于孤立无援的状态。具体表现为，空巢、独居老人老无所养、老无所依、老无所乐;留守儿童因从小缺乏父母的关爱，内心相比同龄人容易自卑，缺乏安全感，发展潜力大不如同龄儿童。
另外，受传统思想的影响，女性无论在学业、工作的选择权上还是在家庭地位上往往不如男性，她们的发声有时不被重视，她们的努力有时也不被大众认可，她们经常被排斥在社会的边缘。因此，女性相对贫困群体也是我国未来扶贫重点关注的对象。
（三）进城务工的农民工群体
随着工业化、城镇化进程的推进，以农民工为主的流动人口大批涌向城镇，2019年中国农民工总量为29077万人，年末在城镇居住的进城农民工达到了13500万人。大量农民工的涌入势必会增加城镇的相对贫困人口数量。其主要有以下几个原因：一是涌向城镇的农民工大部分脱离了农村，因为长期居住在城镇，国家对于农村的扶贫政策将不再覆盖此部分人群;二是有很大一部分农民工还未获得城镇户籍，因此也不能享受到城镇的政策待遇，包括教育、医疗、卫生等基本公共服务;三是进城务工的农民工大多从事着低技术劳动密集型工作，他们所获得的收入与城镇居民的收入相比还存在一定的差距，但在城镇居住的生活成本要远高于农村。
（四）城镇的“三无”人员及失业群体
在我国目前已有的研究中，有关城镇贫困问题的研究很少，主要原因是农村贫困问题是我国长期以来面临的重点、难点问题，农村贫困群体是我国贫困的主体，而且农村贫困和城镇贫困的成因、程度都有很大的不同，从国家层面来讲只划定了农村贫困线，因此學者们大多将视线放在了农村贫困问题的研究上。
但现实情况是，我国的城镇贫困尤其是城镇的相对贫困问题亟待解决，例如城镇的“三无”人员和失业群体。这类群体具有文化程度低、身体健康状况差、年龄偏大等特征，在城镇就业市场中无疑是弱势群体。他们完全靠领取政府发放的最低生活保障金度日，但是城镇的生活成本与日俱增，有时甚至不能满足其基本生活需求。另外，城镇的经济发展迅速，工作的更新速度快，对劳动者各方面素质的要求不断提高，对于处在贫困边缘的群体而言，在文化素质、社会地位、社会资源等方面不具备比较优势，因此在高压的竞争环境下，他们获取工作的难度和拥有工作的稳定性就大大降低，长此以往他们会失去寻求工作的动机，继而由短暂性贫困转为长久性贫困。
（五）心理和精神贫困群体
这类贫困群体与以上提出的贫困群体划分的标准并不是一致的，但由于这类群体的重要性，本研究特意在此提出。
精神和心理层面的贫困相较于物质贫困，其成因更复杂、持续时间更长久、后果也更可怕，它们与物质贫困相互交织、彼此嵌入、互为因果关系，我们可以将其归结为“贫困文化”和“文化贫困”。
“贫困文化”群体的内心深处认为贫困是代代相传的，根本无法改变。与他人相比，他们总感到自卑、低人一等，在这种思想意识的长期影响下，就会形成固化于头脑的贫困思维方式，这也是致贫返贫的内在根源之一。另外，我们应注意到这类群体的存在形式具有一定的隐蔽性。 “文化贫困”是目前普遍存在的一种人文底蕴缺失的现象。在这个追求效率的时代，人们内心浮躁、急于求成，为了在速度和数量上赶超别人，开始了“速食”生活，数字快捷信息充斥了整个社会，很少有人能静下心来欣赏一本书或者一件艺术品。根据第十七次全国国民阅读调查显示，我国2019年的人均纸质阅读量仅仅为4.65本。长此以往，就会造成大众价值观扭曲、审美和品位单一、道德文化底蕴丧失，物质文化与精神文化发展不同步的现象。
四、相对贫困的治理：以需求为导向，采取差异化治理措施
2020年后我国贫困问题在广度和深度上都将更为复杂。城镇化、老龄化、经济转型、社会变迁、天灾人祸以及个人内在的抗风险能力和伦理道德等原因错综复杂交织在一起，形成了2020年后我国相对贫困治理重点关注的群体。本文针对2020年后我国相对贫困治理重点关注的群体以及相对贫困与绝对贫困治理时的共性难点问题提出以下差异化治理措施。
（一）聚焦优势特色产业，提高深度贫困地区群体抵御风险的能力
针对深度贫困地区易致贫和返贫的群体，可依据劳动能力将这类群体分为“有或全劳动能力”“半或弱劳动能力”“完全丧失劳动能力”三种类型。在制定政策时依据三种劳动力类型实行分类定标、分类指导、分类施策。对于完全丧失劳动能力的群体采用社会保障兜底的扶贫措施，对于具有全劳动能力和半劳动能力群体中有意愿外出打工者给予鼓励与支持，通过发放补贴的形式预防外出打工者再次成为城市的贫困人群。对于具有全劳动能力和半劳动能力的群体中愿意在家创业、就业者，以其需求为导向，聚焦优势特色产业，建立产业需求目录，目录既包括适用于半劳动力的小型产业，也包括适用于全劳动力的大中型产业，让其自主选择产业，引导他们既发展“短、平、快”的产业项目，又与长远持续产业相结合，激发深度贫困地区老百姓发展产业的能动性，提高深度贫困地区老百姓自身抗击风险的能力。另外，为避免深度贫困地区的老百姓返贫、致贫，可考虑为其购买“防贫保”，将家庭人均可支配收入不高于防贫保障线的确定为防贫对象，为深度贫困地区的老百姓构筑起防止返贫和致贫的最后一道防线。
（二）探索普惠型、互助性等新型扶贫养老模式，保障贫困老年人养老需求
针对孤寡留守老人、空巢老人、因伤因病丧失劳动能力老人和60岁以上贫困老人的集中养老问题，应在完善基本养老服务体系的基础上，积极探索新型扶贫养老模式。党的十九届五中全会提出健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老。由此可见，普惠型养老、互助性养老等养老方式将成为我国未来养老的新业态。在相对贫困治理过程中，可以将扶贫和养老有机结合，以互助性养老中的农村互助幸福院为例，“统一管理、集中居住、分户生活、互助养老”的模式，不但能解决农牧区子女外出打工多、留守老人多、无人照料的难题，还将互助幸福院、美丽乡村建设和改善人居环境相结合，为乡村振兴战略夯实了基础。此外，要健全扶贫养老服务综合监管制度，为扶贫养老服务高质量发展营造良好环境。
（三）实施营养扶贫、教育扶贫等综合性扶贫政策，阻断贫困的代际传递
针对相对贫困时期的儿童贫困问题，可以通过营养扶贫和教育扶贫等综合性扶贫政策干预的方式予以解决。营养扶贫方面，要加大健康哺育等知识的宣传力度，制定贫困家庭孕产妇的营养改善计划，进而提升初生婴幼儿的生长发育质量;要定期为贫困家庭婴幼儿发放免费营养包以保证贫困家庭婴幼儿持续获得营养供给;要定期为贫困家庭儿童进行体检，从而设计针对贫困儿童不同年龄阶段的营养改善计划。教育扶贫方面，形成资助帮扶、情感帮扶和提升教育质量的三方合力，在每一种力量作用下再制定多重政策作为支撑。例如，在情感帮扶方面，对特殊家庭儿童采取个性化情感扶持。针对留守儿童、残疾儿童、单亲儿童和孤儿，建立教师与学生“一对一”的情感帮扶机制，让特殊家庭儿童接受物质和精神的双重呵护，健康成长。另外，由于性别歧视造成的女性儿童相对贫困问题也不容忽视，政府应制定针对女性贫困儿童的专项扶贫政策，并且制定相应监管制度保证专项扶贫政策切实落实到女性贫困儿童自身。
（四）实现城市流动人口社会保障全覆盖，逐步推进户籍制度改革
针对农民工等城市流动人口的相对贫困问题，一方面，需要进行合理的制度安排，将农民工的社会保障纳入城市的社会保障范围内，实现农民工等城市流动人口社会保障的全覆盖，织密、扎牢农民工等城市流动人口抵御各类风险的社会保障安全网。在具体实施时，可先确立适用于全国范围的城乡统一的低保标准，率先在一些发达地区实行城乡统一的低保标准，然后逐步拓展统筹范围、提高统筹层次，直至实现全国统一的城乡低保标准。另一方面，农民工等城市流动人口的社会保障问题根源在于低保与户籍挂钩。因此，改革户籍制度，从源头上解决户籍制度对享受社会保障的限制，是防止农民工等所有潜在贫困个体陷入贫困陷阱的基本保障。这是一场涉及全体国民利益的深度改革，也是加快城镇化进程和乡村振兴亟待解决的重要问题。
（五）构建低保 福利捆绑 社会力量帮扶体系，引导失业群体自主就业、创业
针对城镇“三无”人员及失业群体的相对贫困问题，应充分认识到这类群体的内部存在异质性特征。“三无”人员和完全丧失劳动力的失业人员是城镇中最弱势的社会群体，对于这部分人群需要进行长期和综合性的救助，以往的低保 福利捆绑政策不仅可以有效解决这类群体的生存困境，还可以节约管理成本，避免社会救助“碎片化”，提高社会救助的运行效率。同时，要构建社会力量参与的帮扶体系，引入社工、养老等市场机构共同参与到弱势群体的贫困帮扶中，提高弱势群体的生活质量。对于具备劳动能力的失业群体应持续提高其就业创业能力，加大劳动技能培训力度，注重这类群体的人力资本积累以适应新时代发展要求。通过出台相关政策鼓励这部分人群自主就业创业，为他们提供就业指导、就业补贴、就业渠道、创业启动金等援助。
（六）创新心理贫困帮扶载体，实现物质和精神双向救助
针对“贫困文化”和“文化贫困”两类心理贫困问题，首先，要从宣传教育人手。利用传统和互联网 相结合的方式定期对广大群众进行中华民族优良传统文化、社会主义核心价值观以及党和国家政策的宣传教育。第二，要从居民日常生活的点滴人手。村委会、社区等基层组织要积极创新帮扶载体，例如，创办“爱心公益超市”，通过从社会公德、家庭美德、遵纪守法和公益岗位等方面表现获取积分，以积分兑换公益超市的物品，充分调动贫困户的积极性，扭转贫困群众等、靠、要的思想;开办农村和社区夜校、老年大学，将社会闲散人员组织起来，通过学习知识和技能来拓宽眼界、放大格局、提升文化素养。第三，要从社会救助人手。2020年后，社会救助要从物质、金钱层面的救助拓展到精神层面的救助，包括文教娱乐救助、心理咨询救助、精神慰藉救助等，实现对相对贫困群体物质与精神的双向救助。
综上所述，2020年后我国的相对贫困治理将转型为常规化的治理模式，普惠型的治理制度。在此基礎上，对我国相对贫困治理重点关注的群体进行分类，针对各类潜在相对贫困群体的异质性表现提出具有差异化的贫困治理措施，是探索解决相对贫困长效机制的必经之路，也是实现国家贫困治理体系现代化和提升治理能力的必要手段。
[责任编辑 国胜铁]
关键词：相对贫困;贫困成因;贫困测度;差异化贫困治理
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.002
引言
贫困历来是困扰人类的世界性难题，中国作为发展中的大国也无法避免贫困问题的困扰。自改革开放以来，中国的扶贫政策先后经历了1978—1985年的经济体制改革带动下的扶贫阶段，1986—2000年的区域开发推动下的扶贫阶段，2001—2012年的整村全面推进式的扶贫阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴，不断创新思路、改进扶贫方式，将脱贫攻坚任务纳入两个一百年奋斗目标的重大战略部署之中，推动我国扶贫事业进入了精准扶贫的新阶段（2013—2020年）。截止到2020年末，我国如期完成了现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的任务目标，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了举世瞩目的伟大胜利。
我国虽然消除了绝对贫困，但这并不意味着贫困的终结，因贫困脆弱性造成的返贫人口以及随着贫困线上调形成的新贫困人口构成了我国新时期的相对贫困人口。这表明，2020年后我国将进入全面建成小康社会的相对减贫时期，反贫困重心将转向解决“相对贫困”问题。
进入相对减贫期后，我们应充分认识到绝对贫困和相对贫困并不是简单的分割，相对贫困中仍然包括绝对的因素，相对贫困与绝对贫困治理也存在着一些共性的难点问题。基于以上认识，本文在梳理国内外已有相对贫困研究成果的基础上，从统计学的视角对我国相对贫困的测度进行探讨，并对2020年后我国相对贫困治理重点关注的群体进行分类，针对各类潜在相对贫困群体的异质性表现提出具有差异化的相对贫困治理措施，尝试融入相对贫困治理体系中，实现相对贫困群体的可持续发展。
一、转型时期的相对贫困：理解与认识
国外学者从20世纪50年代开始研究相对贫困，关于相对贫困的研究可以分成三类。一类是以彼得·汤森为代表的学者认为，随着经济发展、社会进步贫困的内涵应拓展至相对贫困。他认为，如果一个人不能按照大众所认可和接受的生活状态去生活，那么这个人就处于相对贫困状态。相对贫困概念一经提出就得到了许多发达国家的认同和支持。一类是以阿玛蒂亚·森为代表的学者基于发展中国家经济社会发展的情况对贫困的论断，他们认为在相对贫困的表象下其实质是绝对贫困的内核，是绝对的剥夺和可行能力的缺失。学者们围绕彼得·汤森和阿玛蒂亚·森的观点进一步研究形成了第三类观点，他们认为贫困兼具绝对和相对两种特性，试图寻找一种方法构建出复合指标将贫困的两种特性同时体现出来。
我国学者从20世纪90年代开始研究相对贫困，随着我国逐渐摆脱绝对贫困，进入相对贫困的治理时期，有关相对贫困的研究成果也越来越丰富，包括相对贫困的内涵、特征、表现和测度等。陆小华（2000）认为，相对贫困是指与社会平均水平相比，一部分特定人群生存所需的物质保障、技術支持和思想意识引导等都处于匮乏的一种生存状态。童星、林闽钢（2001）认为，在解决温饱的前提下，生活水平低于社会公认的标准，而且缺乏发展能力或者发展能力弱则属于相对贫困。毛广雄（2004）提出，相对贫困是社会成员当下的生活水平虽然能满足吃穿，但是却处在最低的生活标准而且无法进一步发展和提升的一种贫困状态。杨舸（2017）认为，相对贫困不但是特定群体因未达到社会平均生活水平而遭到排斥，而且是与他人相比感到相对剥夺的一种心理状态。谭诗斌（2018）认为，相对贫困是个人或者家庭所占有的资源和生活水平都低于社会共同体的平均水平。
有关我国相对贫困的成因概括起来可以从以下四个方面理解。一是相对贫困是收入和资源分配的不平等。汪三贵、曾小溪（2018）提出，相对贫困是收入分配不平等造成的贫困，无关乎实际生活质量;相对贫困与“相对剥夺”相对应并表现为收入分配不平等，测度标准尚未统一。王磊（2019）认为，相对贫困本质上仍然是收入差距造成的一种贫困，具体表现为个人收入水平与社会平均收入水平有较大差距。左停、苏武峥（2020）提出，经济的快速增长会引发收入以及各种资源分配不公和贫富的两极分化，这种分配的不公平除了表现为初次收入分配的差距外，还体现在再分配过程中的教育、医疗、卫生等公共服务资源分配的不公平，这些都会导致相对贫困问题发生。二是权利和机会被剥夺，即相对贫困是特定的群体或者个人缺乏本应享有的政治、经济、文化权利所导致的贫困，包括丧失发言权、被社会排斥等现象。郭熙保（2005）认为，贫困家庭或者个人在经济上是被社会边缘化的，这也会导致他们在政治和社会上甚至文化和福利上也被边缘化，他们在任何场合都没有发言权，缺乏法律的保护，他们的人格不受尊重，而且被禁止利用各种机会实现自身价值，在社会上一直处于被排斥的境地。如果一个人被排斥在主流经济、政治以及社会活动之外，即使他有一定的收入，自身能力也不差，他可能还是很贫穷。三是易遭受各种风险的冲击，可持续发展能力弱，这里实际上强调的是相对贫困群体具有脆弱性的特征，所谓脆弱性是指贫困群体相较于非贫困群体更易遭受到市场风险、自然灾害、经济周期波动以及社会动荡等不确定性因素所带来的冲击。脆弱性包括内在和外在两个方面，内在是指贫困者内心孤立无援，外在是指易遭受外部冲击，这两个方面使得贫困者缺少应对破坏性损失的能力和手段。张琦等（2020）依据致贫原因，将相对贫困群体分为自然脆弱、生理脆弱和社会脆弱群体，进一步将三类群体的致贫路径归纳为“主体因素一经济因素”“制度因素一经济因素”“环境因素一经济因素”。四是与其他社会成员相比较后的主观感受和心理状态，由此可见，相对贫困已经拓展至心理和精神层面。杨菊华等（2019）依据马斯洛的需求理论，将贫困分成了四级、两大类：一类是经济和健康需求得不到满足而产生的贫困，另一类是社会和精神方面缺失而产生的贫困，精神贫困是最高级别。 由上述谈及的相对贫困内涵及其成因我们可以发现，随着社会的进步和经济的发展，贫困的内涵已经发生了巨大的变化，以往从收入角度提出，以满足人类生存需要为目标来确定贫困线的方式已经难以适应新时代我国扶贫工作的发展要求。我们需要以全新的视角重新审视新时期的贫困问题，提出一个经过综合考量的、多元的贫困标准。
二、相对贫困的测度：一个综合考量的贫困标准
2020年后我国进入相对贫困治理时期，相对贫困治理时期的首要任务是选择合适的方法划定相对贫困线，确定相对贫困人口，而相对贫困线的划定既要具有科学性又要能适应中国国情。于光军（2020）提出，解决相对贫困问题需要经济学、社会学、统计学等多个学科共同关注。本文基于以上学科的理论思想提出划定相对贫困线时需要综合考虑的几个问题。
（一）客观真实地划定相对贫困线是基本共识
目前，我国大部分学者沿用了国际上划定相对贫困线的惯用方法，陈宗胜等（2013）提出用农村人均纯收入均值的40%—50%作为相对贫困线;程永宏等（2013）使用农村家庭人均纯收入、城镇家庭人均可支配收入的50%来划定相对贫困线;蔡亚庆等（2016）提出把各个省份人均净收入的50%作为相对贫困线;李实、朱梦冰（2018）建议把收入中位数的50%划定为相对贫困线;邢成举、李小云（2019）则认为将收入中位数的40%划定为相对贫困线更加合理;沈扬扬、李实（2020）提出按照人均可支配收入中位数的40%设定相对贫困线。
综上所述，目前在相对贫困线的划分上存在以下问题。首先，划定相对贫困线的第一个关键点是确定科学的基数标准，从现有的国内外研究来看，学者们大多采用人均可支配收入、人均净收入和收入中位数作为相对贫困线确定的基数标准，可见相对贫困线的基数标准并不统一。另外，通过相对贫困的概念可知，相对贫困与收入分配不平等有很大的关系，但是目前相对贫困线的划定并没有反映出收入分配结构的特征。其次，划定相对贫困线的第二个关键点是选择一个合适的比例，而目前学者们对于所选择的比例并没有给出令人信服的理由，带有一定的主观性和武断性。
基于上述相对贫困线在划定时存在的问题，本研究认为可以从消费的角度采用实证的方法划定相对贫困线，这样就可以避免基数标准不统一、比例选择带有主观性和武断性问题的发生，从而划定出客观真实的相對贫困线。在很多情况下，用消费指标刻画相对贫困线比用收入指标更贴切。目前，我国大部分贫困人口的收入已经超过收入贫困线，摆脱了收入贫困，但是沉重的生活负担以及对未来预期的不确定导致一部分已经脱离收入贫困的群体并没有按照社会公认的标准去消费，这就是一种典型的相对贫困。
另外，实证方法确定贫困线不掺杂任何人为因素，不以制定者的主观意志为转移，它是自然形成的。以扩展线性支出系统（ELES）划定相对贫困线为例，骆祚炎（2006）认为，ELES中基本消费需求并不是一成不变的，它能自动地与社会整体收入或消费水平挂钩而“水涨船高”，具有自动调整的机制，所以用其作为相对贫困线，符合经济学原理。用基本消费需求确定相对贫困线的方法也比较灵活，不仅可以制定全国的相对贫困线，也可以制定城镇和农村甚至各地区的相对贫困线。
（二）确定合理的统计口径体现出划定相对贫困线的严谨性
以从消费视角划定相对贫困线为例，我国居民消费为住户调查的居民消费（农村和城镇），其统计口径如下（许宪春，2013）：
消费I=食品 衣着 居住 家庭设备用品及服务 医疗保健 交通和通信 教育文化娱乐用品及服务 其他商品和服务
实际上，我国政府为居民提供了大量的实物社会转移，如教育、医疗服务等，这些服务的真正享受者是居民个人，它们属于居民实际最终消费。因此，《中国国民经济核算体系（2016）》提出了“实际最终消费”的概念，统计口径如下：
实际最终消费=消费I 实物社会转移
在实际最终消费中涉及的实物社会转移，它包括两部分：一是政府或为住户服务的非营利机构免费或以没有显著经济意义的价格提供给居民的非市场产出，如政府提供的义务教育服务;二是政府或为住户服务的非营利机构从市场购买后再免费或以没有显著经济意义的价格提供给居民的消费性货物和服务，如政府通过社会保险计划采购药品提供给居民。文章认为从消费视角划定相对贫困线时应采用消费I加上实物社会转移进行测算，这样才能反映出居民消费的真实水平。
（三）我国转型时期更适合分城乡划定相对贫困线
2020年后，我国进入新一轮的贫困治理阶段，究竟是采用城乡一体的相对贫困线还是分开划线？谭诗斌（2018）认为，城镇化率达到70%以上的地区才能属于高度城镇化地区，城乡居民收入比低于1.5：1才能视为较合理、可接受的城乡收入差距，如果达不到上述的要求，那么就表示城乡二元经济结构特征较为明显。2017年、2018年、2019年我国城镇化率分别为58.52%、59.58%、60.6%;城乡居民人均可支配收入比分别为2.71：1、2.69：1、2.64：1，在这种城乡二元结构明显、城乡收入差距较大的情况下，以全国居民为基数，划定城乡一体的相对贫困线，会导致经济等相关政策的制定和落实均不尽清晰。因此，在2020年后的很长一段时间内，不适合应用城乡一体的相对贫困线，而应该采用城乡分别划线的相对贫困线更为合理。否则，所估计出来的贫困人口规模，会因为城镇人口的加入明显大于采用城乡分开测量再加总的贫困人口规模。沈扬扬（2020）采用全国人均可支配收入中位数的40%作为相对贫困线，估算出2018年我国相对贫困人口数高达2亿，而且农村贫困人口占总人口80%以上;而采用城乡分别划线的相对贫困线、？贝0算出（均以40%相对贫困标准），2018年我国农村相对贫困人口为0.6亿，城镇相对贫困人口为0.7亿，相对贫困人口合计为1.3亿。
（四）考虑家庭规模经济能够更加准确地测度民生福祉 目前，有很多学者在划定相对贫困线时所使用的数据是以个体或者家庭为单位的微观调查数据。微观调查数据相对于宏观数据更能反映出贫困群体生活的真实状态和细节，有利于我们有针对性地制定相关政策，但在划定相对贫困线时也存在一些问题：当家庭成员有多位时，他们会在一定程度上共享资源，在家庭福利层面便产生了规模经济的问题;在做实际研究时，我们往往忽略了家庭规模经济直接使用家庭人均纯收入来衡量家庭福利水平，这可能导致贫困程度被高估。目前国际上常用OECD等价规模来进行等值规模调整以消除家庭规模经济的影响，即家庭中第一个成年人的权重记为1，其他年满14周岁以上的人记为0.7，未满14周岁的人记为0.5。本文认为，应考虑中国家庭生活方式和年龄结构与西方的差异，需要进一步计算老年人口的等价规模。另外，鉴于城镇贫困和农村贫困的成因、程度都有很大的不同，文章认为应该对城镇和农村的人均纯收入分别计算等价规模。
（五）构建多维度的相对贫困标准需要综合考虑社会需求指标
2020年后，我国已消除绝对贫困，实现全面的小康社会，但应注意到相对贫困群体在某种程度上仍具有绝对贫困群体的脆弱性特点，随时都有返贫的风险。而且与绝对贫困相比，相对贫困群体的需求层次、结构都发生了重大变化，相对贫困的分布范围也更广、更分散，还伴有隐蔽性、次生性、复杂性、多维性和动态性等特征。因此，在制定科学合理的相对贫困线的同时，还要充分考虑到相对贫困群体对教育、医疗、健康、住房和社区建设等公共服务的需求，构建一套全面的社会需求指标体系，同时在指标体系中还要彰显出对相对贫困群体各种权利、机会和可持续发展能力的建设和保障。
三、相对贫困治理重点关注的群体：特征描述
依据上文对相对贫困测度的理解，结合当下中国面临的人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，本文将2020后中国相对贫困治理重点关注的群体分成以下几类。
（一）深度贫困地区的群体
消除绝对贫困后，“三区三州”等深度贫困地区的群体基本解决了“两不愁、三保障”问题，但是受当地社会、自然地理环境的影响，这类人群既没有“天时地利”更没有“人和”优势。所谓没有“天时地利”是指“三区三州”等深度贫困地区存在易受自然灾害侵袭、自然资源禀赋弱等问题，纵使拥有自然资源也因地理、交通等原因，加之常年的贫穷落后而无法与外界建立市场关系;所谓没有“人和”优势是指贫困的代际传递使得这类人群在社会、人力、金融资本等方面是极度匮乏的。在天时地利人和方面的脆弱性是造成这类群体脱贫后再返贫的根本原因。
（二）空巢、独居老人和留守儿童等弱势群体
空巢、独居老人和留守儿童等弱势群体一直是我国扶贫重点关注的对象，尽管国家出台了相关政策改善了他们的境遇，但值得注意的是，空巢、独居老人和留守儿童等弱势群体的脆弱性等特征决定了他们依然是我国相对贫困治理时期的重点人群。
这部分人群长期远离亲人，而他们所处的年龄段又决定了他们当下急需有亲人在身边陪伴和照顾，在这种极大的矛盾冲突下，他们的身心始终都处于孤立无援的状态。具体表现为，空巢、独居老人老无所养、老无所依、老无所乐;留守儿童因从小缺乏父母的关爱，内心相比同龄人容易自卑，缺乏安全感，发展潜力大不如同龄儿童。
另外，受传统思想的影响，女性无论在学业、工作的选择权上还是在家庭地位上往往不如男性，她们的发声有时不被重视，她们的努力有时也不被大众认可，她们经常被排斥在社会的边缘。因此，女性相对贫困群体也是我国未来扶贫重点关注的对象。
（三）进城务工的农民工群体
随着工业化、城镇化进程的推进，以农民工为主的流动人口大批涌向城镇，2019年中国农民工总量为29077万人，年末在城镇居住的进城农民工达到了13500万人。大量农民工的涌入势必会增加城镇的相对贫困人口数量。其主要有以下几个原因：一是涌向城镇的农民工大部分脱离了农村，因为长期居住在城镇，国家对于农村的扶贫政策将不再覆盖此部分人群;二是有很大一部分农民工还未获得城镇户籍，因此也不能享受到城镇的政策待遇，包括教育、医疗、卫生等基本公共服务;三是进城务工的农民工大多从事着低技术劳动密集型工作，他们所获得的收入与城镇居民的收入相比还存在一定的差距，但在城镇居住的生活成本要远高于农村。
（四）城镇的“三无”人员及失业群体
在我国目前已有的研究中，有关城镇贫困问题的研究很少，主要原因是农村贫困问题是我国长期以来面临的重点、难点问题，农村贫困群体是我国贫困的主体，而且农村贫困和城镇贫困的成因、程度都有很大的不同，从国家层面来讲只划定了农村贫困线，因此學者们大多将视线放在了农村贫困问题的研究上。
但现实情况是，我国的城镇贫困尤其是城镇的相对贫困问题亟待解决，例如城镇的“三无”人员和失业群体。这类群体具有文化程度低、身体健康状况差、年龄偏大等特征，在城镇就业市场中无疑是弱势群体。他们完全靠领取政府发放的最低生活保障金度日，但是城镇的生活成本与日俱增，有时甚至不能满足其基本生活需求。另外，城镇的经济发展迅速，工作的更新速度快，对劳动者各方面素质的要求不断提高，对于处在贫困边缘的群体而言，在文化素质、社会地位、社会资源等方面不具备比较优势，因此在高压的竞争环境下，他们获取工作的难度和拥有工作的稳定性就大大降低，长此以往他们会失去寻求工作的动机，继而由短暂性贫困转为长久性贫困。
（五）心理和精神贫困群体
这类贫困群体与以上提出的贫困群体划分的标准并不是一致的，但由于这类群体的重要性，本研究特意在此提出。
精神和心理层面的贫困相较于物质贫困，其成因更复杂、持续时间更长久、后果也更可怕，它们与物质贫困相互交织、彼此嵌入、互为因果关系，我们可以将其归结为“贫困文化”和“文化贫困”。
“贫困文化”群体的内心深处认为贫困是代代相传的，根本无法改变。与他人相比，他们总感到自卑、低人一等，在这种思想意识的长期影响下，就会形成固化于头脑的贫困思维方式，这也是致贫返贫的内在根源之一。另外，我们应注意到这类群体的存在形式具有一定的隐蔽性。 “文化贫困”是目前普遍存在的一种人文底蕴缺失的现象。在这个追求效率的时代，人们内心浮躁、急于求成，为了在速度和数量上赶超别人，开始了“速食”生活，数字快捷信息充斥了整个社会，很少有人能静下心来欣赏一本书或者一件艺术品。根据第十七次全国国民阅读调查显示，我国2019年的人均纸质阅读量仅仅为4.65本。长此以往，就会造成大众价值观扭曲、审美和品位单一、道德文化底蕴丧失，物质文化与精神文化发展不同步的现象。
四、相对贫困的治理：以需求为导向，采取差异化治理措施
2020年后我国贫困问题在广度和深度上都将更为复杂。城镇化、老龄化、经济转型、社会变迁、天灾人祸以及个人内在的抗风险能力和伦理道德等原因错综复杂交织在一起，形成了2020年后我国相对贫困治理重点关注的群体。本文针对2020年后我国相对贫困治理重点关注的群体以及相对贫困与绝对贫困治理时的共性难点问题提出以下差异化治理措施。
（一）聚焦优势特色产业，提高深度贫困地区群体抵御风险的能力
针对深度贫困地区易致贫和返贫的群体，可依据劳动能力将这类群体分为“有或全劳动能力”“半或弱劳动能力”“完全丧失劳动能力”三种类型。在制定政策时依据三种劳动力类型实行分类定标、分类指导、分类施策。对于完全丧失劳动能力的群体采用社会保障兜底的扶贫措施，对于具有全劳动能力和半劳动能力群体中有意愿外出打工者给予鼓励与支持，通过发放补贴的形式预防外出打工者再次成为城市的贫困人群。对于具有全劳动能力和半劳动能力的群体中愿意在家创业、就业者，以其需求为导向，聚焦优势特色产业，建立产业需求目录，目录既包括适用于半劳动力的小型产业，也包括适用于全劳动力的大中型产业，让其自主选择产业，引导他们既发展“短、平、快”的产业项目，又与长远持续产业相结合，激发深度贫困地区老百姓发展产业的能动性，提高深度贫困地区老百姓自身抗击风险的能力。另外，为避免深度贫困地区的老百姓返贫、致贫，可考虑为其购买“防贫保”，将家庭人均可支配收入不高于防贫保障线的确定为防贫对象，为深度贫困地区的老百姓构筑起防止返贫和致贫的最后一道防线。
（二）探索普惠型、互助性等新型扶贫养老模式，保障贫困老年人养老需求
针对孤寡留守老人、空巢老人、因伤因病丧失劳动能力老人和60岁以上贫困老人的集中养老问题，应在完善基本养老服务体系的基础上，积极探索新型扶贫养老模式。党的十九届五中全会提出健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老。由此可见，普惠型养老、互助性养老等养老方式将成为我国未来养老的新业态。在相对贫困治理过程中，可以将扶贫和养老有机结合，以互助性养老中的农村互助幸福院为例，“统一管理、集中居住、分户生活、互助养老”的模式，不但能解决农牧区子女外出打工多、留守老人多、无人照料的难题，还将互助幸福院、美丽乡村建设和改善人居环境相结合，为乡村振兴战略夯实了基础。此外，要健全扶贫养老服务综合监管制度，为扶贫养老服务高质量发展营造良好环境。
（三）实施营养扶贫、教育扶贫等综合性扶贫政策，阻断贫困的代际传递
针对相对贫困时期的儿童贫困问题，可以通过营养扶贫和教育扶贫等综合性扶贫政策干预的方式予以解决。营养扶贫方面，要加大健康哺育等知识的宣传力度，制定贫困家庭孕产妇的营养改善计划，进而提升初生婴幼儿的生长发育质量;要定期为贫困家庭婴幼儿发放免费营养包以保证贫困家庭婴幼儿持续获得营养供给;要定期为贫困家庭儿童进行体检，从而设计针对贫困儿童不同年龄阶段的营养改善计划。教育扶贫方面，形成资助帮扶、情感帮扶和提升教育质量的三方合力，在每一种力量作用下再制定多重政策作为支撑。例如，在情感帮扶方面，对特殊家庭儿童采取个性化情感扶持。针对留守儿童、残疾儿童、单亲儿童和孤儿，建立教师与学生“一对一”的情感帮扶机制，让特殊家庭儿童接受物质和精神的双重呵护，健康成长。另外，由于性别歧视造成的女性儿童相对贫困问题也不容忽视，政府应制定针对女性贫困儿童的专项扶贫政策，并且制定相应监管制度保证专项扶贫政策切实落实到女性贫困儿童自身。
（四）实现城市流动人口社会保障全覆盖，逐步推进户籍制度改革
针对农民工等城市流动人口的相对贫困问题，一方面，需要进行合理的制度安排，将农民工的社会保障纳入城市的社会保障范围内，实现农民工等城市流动人口社会保障的全覆盖，织密、扎牢农民工等城市流动人口抵御各类风险的社会保障安全网。在具体实施时，可先确立适用于全国范围的城乡统一的低保标准，率先在一些发达地区实行城乡统一的低保标准，然后逐步拓展统筹范围、提高统筹层次，直至实现全国统一的城乡低保标准。另一方面，农民工等城市流动人口的社会保障问题根源在于低保与户籍挂钩。因此，改革户籍制度，从源头上解决户籍制度对享受社会保障的限制，是防止农民工等所有潜在贫困个体陷入贫困陷阱的基本保障。这是一场涉及全体国民利益的深度改革，也是加快城镇化进程和乡村振兴亟待解决的重要问题。
（五）构建低保 福利捆绑 社会力量帮扶体系，引导失业群体自主就业、创业
针对城镇“三无”人员及失业群体的相对贫困问题，应充分认识到这类群体的内部存在异质性特征。“三无”人员和完全丧失劳动力的失业人员是城镇中最弱势的社会群体，对于这部分人群需要进行长期和综合性的救助，以往的低保 福利捆绑政策不仅可以有效解决这类群体的生存困境，还可以节约管理成本，避免社会救助“碎片化”，提高社会救助的运行效率。同时，要构建社会力量参与的帮扶体系，引入社工、养老等市场机构共同参与到弱势群体的贫困帮扶中，提高弱势群体的生活质量。对于具备劳动能力的失业群体应持续提高其就业创业能力，加大劳动技能培训力度，注重这类群体的人力资本积累以适应新时代发展要求。通过出台相关政策鼓励这部分人群自主就业创业，为他们提供就业指导、就业补贴、就业渠道、创业启动金等援助。
（六）创新心理贫困帮扶载体，实现物质和精神双向救助
针对“贫困文化”和“文化贫困”两类心理贫困问题，首先，要从宣传教育人手。利用传统和互联网 相结合的方式定期对广大群众进行中华民族优良传统文化、社会主义核心价值观以及党和国家政策的宣传教育。第二，要从居民日常生活的点滴人手。村委会、社区等基层组织要积极创新帮扶载体，例如，创办“爱心公益超市”，通过从社会公德、家庭美德、遵纪守法和公益岗位等方面表现获取积分，以积分兑换公益超市的物品，充分调动贫困户的积极性，扭转贫困群众等、靠、要的思想;开办农村和社区夜校、老年大学，将社会闲散人员组织起来，通过学习知识和技能来拓宽眼界、放大格局、提升文化素养。第三，要从社会救助人手。2020年后，社会救助要从物质、金钱层面的救助拓展到精神层面的救助，包括文教娱乐救助、心理咨询救助、精神慰藉救助等，实现对相对贫困群体物质与精神的双向救助。
综上所述，2020年后我国的相对贫困治理将转型为常规化的治理模式，普惠型的治理制度。在此基礎上，对我国相对贫困治理重点关注的群体进行分类，针对各类潜在相对贫困群体的异质性表现提出具有差异化的贫困治理措施，是探索解决相对贫困长效机制的必经之路，也是实现国家贫困治理体系现代化和提升治理能力的必要手段。
[责任编辑 国胜铁]