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【摘 要】社会保障作为一项经济政策，对于经济发展具有重要作用。通过考察陕西省佛坪县最低社会保障的现实情况，对佛坪县最低社会保障满意度及存在问题进行调查，分析目前陕西最低社会保障救助工作存在的主要问题，如：最低社会保障救助制度衔接不够；地方财力有限，资金投入不足；扶贫方式单一，缺少长期性和可持续性等，进一步提出完善最低社会保障的政策建议。
【关键词】最低社会保障 存在问题 对策建议
基金项目：本文系国家社会科学基金项目（08XZZ006）“利益视角下的乡镇政府行为逻辑研究”的阶段性研究成果。
陕西省佛坪县最低社会保障实施现状
佛坪县地处秦岭南坡腹地，享誉“大熊猫的家园”和“中国山茱萸之乡”，同时也是革命老区和国家扶贫开发重点县，距西安200公里、汉中150公里，全县1279平方公里，辖8镇59个行政村，1个居民委员会，佛坪县总人口3.5万人，年收入在1600元以下的有8500余人。境内山大沟深，人口居住分散，自然条件恶劣。从户口性质划分，其中城镇人口1.4人，农村人口2.1万人，农业人口比例高达60%。
图1：佛坪县2008年至2012年五年来城乡人均最低社会保障标准对比（单位：元）
资料来源：汉中市经济研究中心内部资料整理
从图1资料可以看出，城乡最低社会保障近年来有所增长。但是城乡最低社会保障在保障标准方面仍然存在很大差异。根据2012年的情况看，农村三类社会保障标准仅达到城市最低社会保障标准的51%、37%、23%。
佛坪县最低社会保障满意度及存在问题调查
为了准确掌握陕西最低社会保障具体情况，选取佛坪县年收入在1600元以下的600人发放调查问卷进行了调研，分别从被救助对象对最低社会保障整体满意度情况以及被救助对象认为社会保障存在的主要问题两方面进行调研。共收回有效问卷584份。
图2：被救助对象对最低社会保障的整体满意度情况（%）
非常满意 比较满意 一般 不太满意 非常不满意
4.3% 33.2% 40.7% 17.1% 4.7%
如图2调查问卷显示，低保群体对目前的社会保障整体情况感觉一般及不满意的合计为 62.5%，比感觉满意的高出25 个百分点（见图2） 。
图3：被救助对象认为社会保障存在的主要问题（%）
保障水平低 保障项目较少 保障覆盖面小 其他
35.3% 27.1% 35.3% 2.3%
被调查的低保群体认为目前最低社会保障存在的问题主要集中在社会保障水平低、保障项目较少和覆盖面小方面。如图3调查结果可以看出，被调查对象中有35.3%的认为最低社会保障存在的主要问题为保障水平低，27.1%的对象认为最低社会保障项目较少，还有35.3%的对象认为最低社会保障的覆盖面小。
陕西省佛坪县最低社会保障的主要问题
1.最低社会保障救助制度衔接不够。目前在城镇和农村各项社会保障建设上可以保持和国家政策的一致，但是在特殊群体的最低社会保障制度方面仍在摸索中，单一的社会救助制度，难以有效保障困难群体的基本生活，建立一个包括多种救助制度有机衔接的体系才能保证困难群众的需求。目前，从佛坪县调查情况来看，还没有统一的组织协调机构来统筹规划、组织完善最低社会保障。除民政部门实施城乡困难居民基本生活救助和医疗救助外，还需要卫生、教育、人事、司法等相关部门共同完善救助制度，使之相互配合、有效衔接，完善最低社会保障救助制度。
2.地方财力有限，资金投入不足。尽管陕西省的贫困人口由2000年的817万减少到2010年300万，但是贫困问题依然严峻，目前我省共有国家级扶贫开发县50个，这一比例远远高于中东部地区其他省份。社会救助体系建设需要各级政府投入相应的资金。近几年来，虽然陕西省在最低社会保障方面不断加大各项民政资金的力度，但由于陕西省各地区财政情况不同，如所调查的佛坪县自身财政困难，相对而言，对社会救助资金投入不足。
3.扶贫方式单一，缺少长期性和可持续性。陕西地方传统文化色彩较重，计划经济依赖国家的思潮影响较深，扶贫方式也仅以各种社会救助为主，缺少技术等多项目扶贫救助。加之部分困难群体缺乏主动参与的意识，依赖思想严重，不愿通过自身努力摆脱困境，“等、靠、要”思想严重，从而加大了救助工作难度。陕西很多国家级贫困县地处秦岭，有着得天独厚的自然资源，如何结合当地自然资源进行经济技术开发，促进最低社会保障群体通过多种方式脱贫，是目前需要亟待解决的问题。
完善陕西省最低社会保障的对策建议
1.健全社会救助体系，完善低保相关管理制度
在社会保障救助方面，认真研究最低社会保障的专项救助制度与低保制度的关系。目前的最低社会保障制度是解决低收入人群的基本生活需要，而社会保障的专项救助则是为了解决低收入人群的特殊需要。我们在操作中应该以最低社会保障对象为基础，完善和制订扩大专项救助对象的制度和措施，使得社会保障的专项救助制度能够更加合理和完善，实现和最低社会保障制度的有效衔接；同时，根据目前城乡“二元”结构的现实，完善并且建立城乡一体化的社会救助体系。要统筹考虑城乡、地域和经济社会发展的差距，根据具体实际进行设计和规划，[1]防止出现“养懒汉”的问题。
2.增加社会保障救助资金，推动陕西社会保障事业不断完善和发展
一方面，运用财政等多种手段，多渠道引入资金进行扶贫开发，投资社会福利设施建设，使得越来越多的弱势群体受到帮助。同时，扶植福利企业发展，增加参政投入，增加其市场能力的同时，使欠发达地区、弱势群体都能够从中受益，保障其自身的生活能力不断提高；另一方面，可以大力推进慈善事业，发挥慈善在社会救助保障体系的重要补充作用。
3.发挥社会保障伦理道德功能，塑造社会保障的道德行为规范
社会保障作为一项制度，在操作实施过程中需要依赖于强大的现代法律体系作为保障。现代社会中各个国家都有着各自不同的文化价值、历史传统和道德价值取向。现实中，人们对于社会保障的关注，仅仅限于对于社会保障稳定、调节已经促进经济发展的功能是否得到发挥，很少关注到社会保障制度的建立应该有着自身的道德平台。现代社会保障制度遵循“以人为本”的核心价值理念，即把实现社会公平、正义作为其价值取向，并且把公平与效率的内在统一作为社会保障制度实现的基本原则。[2]我国社会保障制度的建立，相对西方发达国家起步较晚，目前还没有完全定型。因此，陕西社会保障政策执行中应该把社会保障的非制度约束即道德平台考虑其中，并作为政策设计和实施的有效补充，不断明确社会保障的伦理道德理念，强化社会保障政策规范，促进社会保障体系的不断建设和完善。
参考文献：
[1]姜爱华，马静.北京市城乡结合部社会保障的问题与对策研究[J].中国行政管理，2012（8）：80.
[2]杜东芳，蒋月锋.论社会保障的伦理道德功能及意蕴[J].甘肃高师学报，2010（15）：1.
作者单位：陕西广播电视大学公共管理教学部 陕西工商职业学院公共管理系 陕西西安
【关键词】最低社会保障 存在问题 对策建议
基金项目：本文系国家社会科学基金项目（08XZZ006）“利益视角下的乡镇政府行为逻辑研究”的阶段性研究成果。
陕西省佛坪县最低社会保障实施现状
佛坪县地处秦岭南坡腹地，享誉“大熊猫的家园”和“中国山茱萸之乡”，同时也是革命老区和国家扶贫开发重点县，距西安200公里、汉中150公里，全县1279平方公里，辖8镇59个行政村，1个居民委员会，佛坪县总人口3.5万人，年收入在1600元以下的有8500余人。境内山大沟深，人口居住分散，自然条件恶劣。从户口性质划分，其中城镇人口1.4人，农村人口2.1万人，农业人口比例高达60%。
图1：佛坪县2008年至2012年五年来城乡人均最低社会保障标准对比（单位：元）
资料来源：汉中市经济研究中心内部资料整理
从图1资料可以看出，城乡最低社会保障近年来有所增长。但是城乡最低社会保障在保障标准方面仍然存在很大差异。根据2012年的情况看，农村三类社会保障标准仅达到城市最低社会保障标准的51%、37%、23%。
佛坪县最低社会保障满意度及存在问题调查
为了准确掌握陕西最低社会保障具体情况，选取佛坪县年收入在1600元以下的600人发放调查问卷进行了调研，分别从被救助对象对最低社会保障整体满意度情况以及被救助对象认为社会保障存在的主要问题两方面进行调研。共收回有效问卷584份。
图2：被救助对象对最低社会保障的整体满意度情况（%）
非常满意 比较满意 一般 不太满意 非常不满意
4.3% 33.2% 40.7% 17.1% 4.7%
如图2调查问卷显示，低保群体对目前的社会保障整体情况感觉一般及不满意的合计为 62.5%，比感觉满意的高出25 个百分点（见图2） 。
图3：被救助对象认为社会保障存在的主要问题（%）
保障水平低 保障项目较少 保障覆盖面小 其他
35.3% 27.1% 35.3% 2.3%
被调查的低保群体认为目前最低社会保障存在的问题主要集中在社会保障水平低、保障项目较少和覆盖面小方面。如图3调查结果可以看出，被调查对象中有35.3%的认为最低社会保障存在的主要问题为保障水平低，27.1%的对象认为最低社会保障项目较少，还有35.3%的对象认为最低社会保障的覆盖面小。
陕西省佛坪县最低社会保障的主要问题
1.最低社会保障救助制度衔接不够。目前在城镇和农村各项社会保障建设上可以保持和国家政策的一致，但是在特殊群体的最低社会保障制度方面仍在摸索中，单一的社会救助制度，难以有效保障困难群体的基本生活，建立一个包括多种救助制度有机衔接的体系才能保证困难群众的需求。目前，从佛坪县调查情况来看，还没有统一的组织协调机构来统筹规划、组织完善最低社会保障。除民政部门实施城乡困难居民基本生活救助和医疗救助外，还需要卫生、教育、人事、司法等相关部门共同完善救助制度，使之相互配合、有效衔接，完善最低社会保障救助制度。
2.地方财力有限，资金投入不足。尽管陕西省的贫困人口由2000年的817万减少到2010年300万，但是贫困问题依然严峻，目前我省共有国家级扶贫开发县50个，这一比例远远高于中东部地区其他省份。社会救助体系建设需要各级政府投入相应的资金。近几年来，虽然陕西省在最低社会保障方面不断加大各项民政资金的力度，但由于陕西省各地区财政情况不同，如所调查的佛坪县自身财政困难，相对而言，对社会救助资金投入不足。
3.扶贫方式单一，缺少长期性和可持续性。陕西地方传统文化色彩较重，计划经济依赖国家的思潮影响较深，扶贫方式也仅以各种社会救助为主，缺少技术等多项目扶贫救助。加之部分困难群体缺乏主动参与的意识，依赖思想严重，不愿通过自身努力摆脱困境，“等、靠、要”思想严重，从而加大了救助工作难度。陕西很多国家级贫困县地处秦岭，有着得天独厚的自然资源，如何结合当地自然资源进行经济技术开发，促进最低社会保障群体通过多种方式脱贫，是目前需要亟待解决的问题。
完善陕西省最低社会保障的对策建议
1.健全社会救助体系，完善低保相关管理制度
在社会保障救助方面，认真研究最低社会保障的专项救助制度与低保制度的关系。目前的最低社会保障制度是解决低收入人群的基本生活需要，而社会保障的专项救助则是为了解决低收入人群的特殊需要。我们在操作中应该以最低社会保障对象为基础，完善和制订扩大专项救助对象的制度和措施，使得社会保障的专项救助制度能够更加合理和完善，实现和最低社会保障制度的有效衔接；同时，根据目前城乡“二元”结构的现实，完善并且建立城乡一体化的社会救助体系。要统筹考虑城乡、地域和经济社会发展的差距，根据具体实际进行设计和规划，[1]防止出现“养懒汉”的问题。
2.增加社会保障救助资金，推动陕西社会保障事业不断完善和发展
一方面，运用财政等多种手段，多渠道引入资金进行扶贫开发，投资社会福利设施建设，使得越来越多的弱势群体受到帮助。同时，扶植福利企业发展，增加参政投入，增加其市场能力的同时，使欠发达地区、弱势群体都能够从中受益，保障其自身的生活能力不断提高；另一方面，可以大力推进慈善事业，发挥慈善在社会救助保障体系的重要补充作用。
3.发挥社会保障伦理道德功能，塑造社会保障的道德行为规范
社会保障作为一项制度，在操作实施过程中需要依赖于强大的现代法律体系作为保障。现代社会中各个国家都有着各自不同的文化价值、历史传统和道德价值取向。现实中，人们对于社会保障的关注，仅仅限于对于社会保障稳定、调节已经促进经济发展的功能是否得到发挥，很少关注到社会保障制度的建立应该有着自身的道德平台。现代社会保障制度遵循“以人为本”的核心价值理念，即把实现社会公平、正义作为其价值取向，并且把公平与效率的内在统一作为社会保障制度实现的基本原则。[2]我国社会保障制度的建立，相对西方发达国家起步较晚，目前还没有完全定型。因此，陕西社会保障政策执行中应该把社会保障的非制度约束即道德平台考虑其中，并作为政策设计和实施的有效补充，不断明确社会保障的伦理道德理念，强化社会保障政策规范，促进社会保障体系的不断建设和完善。
参考文献：
[1]姜爱华，马静.北京市城乡结合部社会保障的问题与对策研究[J].中国行政管理，2012（8）：80.
[2]杜东芳，蒋月锋.论社会保障的伦理道德功能及意蕴[J].甘肃高师学报，2010（15）：1.
作者单位：陕西广播电视大学公共管理教学部 陕西工商职业学院公共管理系 陕西西安