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[摘要] 联合国安理会的权力是由法律和政治环境规定的《联合国宪章》赋予安理会在国际关系中至高无上的法律权威，使其能够对国家产生约束力，并且代表联合国所有成员采取集体行动但这一法律权威只有在安理会常任理事国一致同意的情况下才能发挥作用，同时还需要其他国家认可安理会在国际体系中享有的合法性因此，仅从法律或者政治角度来认识安理会都不足以了解安理会的实际权力，我们必须结合法律和政治两种角度来进行分析从这两个角度看，安理会可以被用来更普遍地解释国际法和国际政治之间的复杂关系服从的内容是国家实践的职责，而不是一个首要和客观的范畴最后，国际法治不能简单地理解为国内法治在国际社会中的应用
[关键词] 安理会； 联合国宪章； 国际法； 大国利益； 国际法治
联合国安理会是国际体系中有史以来最具影响力的国际组织安理会五大常任理事国的军费开支加起来超过了全球军费总开支的60%，其政治影响力也同样起主导作用[1]此外，《联合国宪章》还赋予安理会处理国际安全事务的最高法律权威，从而增强了常任理事国的影响力《联合国宪章》第48条第1项和第49条规定，“执行安全理事会为维持国际和平及安全之决议所必要之行动，应由联合国全体会员国或由若干会员国担任之”，“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”除了军事特权外，安理会还拥有代表193个联合国成员国采取行动的合法权威《联合国宪章》第24条第1项规定：“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国”第25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”
这种高度集中的军事和政治权威在国际政治的历史上是前所未有的在世界上，国家首次以这种方式团结在一个统一的合法政治框架下，其中最强大的几个国家为了同一个目标将军事实力联合起来，并依据对所有国家均具有约束力的法律来协调各方行动[23]当然，这只说明了联合国安理会的潜在权力，这一权力只有在《联合国宪章》的合法授权下才能得以实现事实上，联合国安理会的实际权力不尽其然，远比宪章中描述的要少，尽管下文将提到的某些领域的实际权力要比宪章中描述的要大这都取决于大国的利益和宪章设定的决议规则，而且还受制于其合法性的认可程度及与国际法的双向关系这种实际权力和潜在权力之间的差距，为研究安理会的活动及其在整个国际法律和政治体系中的地位提供了一扇窗口
本文将考察安理会、合法性和国际法三者之间的关系首先要探讨的是《联合国宪章》的法律框架将如何确立安理会的权力为了了解宪章是如何集中成员国的权力同时又限制安理会的权威，就需要仔细研读宪章然而，从宪章的正式条款中也无法完全了解安理会的实际权力，因此，本文第二部分将探究安理会的权力如何依赖于两个法律以外的力量：合法性和常任理事国的利益最后，本文讨论了安理会的惯例，以便考察法律和政治是怎样结合在一起的有时安理会的行为违背了宪章的原则规定，而有时安理会遵守了宪章又会让强国产生不满
一、 安理会与国际法
安理会和国际法之间的关系十分复杂安理会显然是国际法的产物，但它同时也是法律的创造者和解释者，并且在不同的情况下转化于法律内外安理会作为一个正式组织，完全是国际法的派生物，因为它依据《联合国宪章》而存在《联合国宪章》是国家间协议，由它产生了联合国安理会，并规定其权威的范围和限度《联合国宪章》是一个对所有签署国都具有约束力的多边协议，它要求签署国都遵守宪章条款，并且这些条款很大程度上是对安理会的服从
安理会的法定权威是建立在宪章的几个条款之上的，其中最主要的是第25、27、39、41和42条这些条款授权安理会决定哪种国际行为是“对和平的威胁和破坏或是属于侵略行为”，并决定何时采取回应措施安全威胁的存在被认为是一种政治判断而不是法律判断；安理会按照自己的判断做出决定，但这并不意味着安理会有权判定一个国家的行为违法一旦安理会确定有国家对国际和平与安全构成了威胁，那么它可以要求这些国家改正它们的行为，同时还可以自己采取行动进行补救补救措施在宪章第41和42条中有规定，这些条款授权安理会“决定采取什么行动执行决议”，其中包括非军事手段（第41条）如经济制裁，以及军事手段（第42条）如“得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全”在授权实施这样的军事行动时，安理会依靠成员国提供军事及其他所需要的资源这些都是成员国政府为了某一特别行动自愿提供的，联合国和该政府再根据具体行动商讨相关协议《联合国宪章》第43和45条规定成员国有义务为这样的行动提供军事资源，但这一规定还从未实施过，而且可能不复存在
《联合国宪章》还对安理会的权力做出一些法律限制其中最主要的是第2条第7项的规定：“本宪章所规定的内容皆无法授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”这是对联合国（包括安理会在内）所有行动的一个总体限制，防止联合国干涉一国的内部事务这意味着在法律上安理会不能干预任何国家的国内事务然而，这必须参照宪章第39条的规定，该条款授权安理会决定哪种形势对国际和平与安全构成威胁依据联合国的法律，“对国际和平的威胁”不属于一个国家内部事务，并且须由安理会决定什么情况下构成威胁因此，安理会决定某一事件是否属于国内事务，并解释宪章第2条第7款中的限制含义如果安理会发现一种对国际和平的威胁时，那么宪章第2条第7款中的限制条件将不再适用对安理会行动的进一步限制来自其表决规则：“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之否决票包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第6章及第52条第3项内各事项之决议，争端当事国不得投票”宪章第27条第3项中的表决规则为安理会的决议设定了法律范围
安理会的决议对所有成员国都有约束力，并且不可上诉或反对，所有国家都承诺一旦加入联合国就必须遵守安理会的所有决议这可能包括对非联合国成员国的一些义务，因为宪章第2条第6款规定，联合国将确保非联合国成员国根据“维护国际和平与安全的原则行事”这意味着联合国非成员国也有义务遵守《联合国宪章》，虽然这种义务与联合国成员国的义务不同而且，安理会决议还将给联合国成员国创造新的法律义务这两个法律事实在宪章第25条（“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”）和第49条（“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”）中都有明确表述因此，安理会决议能够为联合国成员国设定具有约束力的新的国际法律义务联合国第1373号决议要求成员国采取一定措施来“阻止和抑制恐怖分子为实施恐怖活动而筹措资金”UN SC 1373， Sept. 28， 2001.具体地说，它要求各国政府修改它们的刑法，以便在其司法权中将为恐怖主义融资认定为一种犯罪行为，并且还应该冻结那些进行恐怖活动或计划进行恐怖活动的人或组织的资产这些条款一经安理会通过，即成为所有成员国的法律义务，它们和签署某个协议时产生的法律义务具有同等效力 安理会创造了一些以前没有的新法律义务[4]每一个制裁决定都要求成员国服从一系列行动或者避免其他的一些行动而且，凡是安理会援引“每一个对国际和平与安全产生的威胁”的决议都将为该说法在未来的使用提供解释宪章中有意没有明确定义这一条款，以期安理会能在以后的实践中赋予其具体含义这种做法可称为一种非正式先例，该条款的每一次引用都有助于丰富其内涵，并为未来提供参考因此，要了解安理会的法律权威，我们必须审视在某个具体情境中使用这个用词的以往判例实际上，每次安理会发现一个对和平构成威胁的问题时，它的权威都会有所扩大近年来，安理会规定轻武器交易、未经监管的资金流动和毒品贩卖以及在有些社会中存在的女性不平等环境，都可能对国际和平与安全构成威胁上述每一条都稍微扩大了安理会的法律范围，并为以后对安理会权力进行解释提供了来源
总之，安理会毋庸置疑地享有国际法律体系中最高权威的地位《联合国宪章》授权它决定何种形势构成对国际和平的威胁，以及如果存在这种威胁应该采取什么措施应对安理会的权限还包括有权对某一个联合国成员国实施军事干涉，而不必考虑该国的国内主权在签署《联合国宪章》时，联合国所有成员国都事先承诺将执行安理会的决议宪章涵盖范围如此之广，享有如此绝对的法律权威，让人不禁要拿它与国内宪法进行比较，有人甚至认为，宪章在国际体系中拥有宪法地位
关于这方面讨论，参见J.L.Dunoff & J.P.Trachtman， Ruling the World？Constitutionalism， International Law， and Global Governance， Cambridge： Cambridge University Press， 2009
显然，安理会的法律地位与人们普遍将国际体系描述成独立国家之间的“无政府状态”的观点是矛盾的
这方面的重要论述，参见K.N.Waltz， Theory of International Politics， Reading： AddisonWesley，1979； H.Bull， The Anarchical Society： A Study of Order in World Politics， New York： Columbia University Press，2002； A.Wendt， Social Theory of International Politics， Cambridge： Cambridge University Press， 1999
国际无政府状态的思想假定国家不服从任何更高法律权威Waltz认为，“任何国家都无权发布命令，也无权迫使其他国家服从”[5]88，但这并不是事实从1945年《联合国宪章》颁布以来，所有国家都需要遵守安理会的决议国际政治体系已经被置于一个法律等级制度之中，其中联合国安理会享有不容置疑的最高权威[6]而且，安理会还垄断了国际等级体系中合法使用武力的权力因此，国际体系再也不能被严格地描述为一个无政府状态了
二、 安理会与国际政治
除了宪章奠定的法律基础，安理会的运行还需要两个条件，即常任理事国的默许和联合国其他成员国的支持基于之前提到过的决议规则，常任理事国的支持是必不可少的这显然是一个法律和程序上的要求，没有安理会常任理事国的支持，安理会将不能实施任何重要行动但这也反映了1945年《联合国宪章》签订时的政治现实，同样也是当今的政治现实如果安理会准备为维护国际和平与安全而采取行动，那么它就不得不考虑到最强大国家的固有利益；而如果不经过常任理事国的同意而采取行动，将威胁到整个组织机构的生存1945年安理会最初设计就是大国之间为处理威胁国际体系稳定的危机而达成的协议行使否决权就是为了确保安理会不能强行实施一个违背任何常任理事国意愿的决定
当然，如果常任理事国之间无法达成一致意见，那么很容易导致安理会处于瘫痪状态，这从整个冷战时期、最近的2003年伊拉克战争以及2011年开始的叙利亚战争中可以看得非常清楚但这些都是大国蓄意策划的事实上，宪章可以通过授权安理会采取违背大国意愿的行动，但这样做最终很可能导致这些大国强烈反对甚至抛弃安理会因此，安理会的实际权力限定在能够得到那些常任理事国或多或少支持的议题这经常会使那些希望安理会发挥更积极作用的人们感到失望，因为它意味着很多需要集体行动的议题最后都将不了了之考虑到大国经常会对究竟哪些构成了对国际和平与安全的威胁的意见不一致，而安理会发挥作用的前提是这些大国采取联合行动，因而否决权成为安理会必不可少的一个条件
安理会除了需要常任理事国的支持外，同样还依赖于它的合法性观念合法性作为一个重要的权力来源，近来已经越来越成为学界关注的焦点
相关研究可参见：I.Hurd， After Anarchy： Legitimacy and Power in the UN Security Council， Princeton： Princeton University Press， 2007； E.Voeten，″The Political Origins of the UN Security Councils Ability to Legitimize the Use of Force，″ International Organization， Vol.59，No.3（2005）， pp.527557； M.Binder & M.Heupel，″The Legitimacy of the UN Security Council，″ Project of the Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung， http：//www.wzb.eu/en/research/internationalpoliticsandlaw/globalgovernance/thelegitimacyoftheunsecuritycouncil，20130812 合法性涉及行为体关于规则或制度应该得到遵守的规范性信仰
对合法性的主观性质的介绍，参见T.Tyler， Why People Obey the Law， Princeton： Princeton University Press， 2006，
是行为者的一种主观理解，根植于行为者的信念中对安理会而言，可以作为例证的是，人们普遍认为安理会在国际安全事务中扮演着十分重要和合适的角色安理会的地位依赖于它的合法性，并且这也是常任理事国和普通的联合国成员国都认可的这里的“合法性”是指与“美德”不一样的事物尽管两者经常被混为一谈，但我们最好还是将它们区分开来
关于合法性与“美德”混为一谈的讨论，参见A.Follesdal，″The Legitimacy Deficits of the European Union，″ Journal of Political Philosophy， Vol.14， No.4（2006）， pp.441468
我们必须将一个制度的道德或规范正义同合法性概念区分开来一个制度的合法性存在于它的拥护者中，它不可能为他人所分享，而且可能也不符合外部观察者的道德直觉或权利哲学然而，合法性仍然会影响拥护者对该制度的态度，正是由于有这种影响力，我们才有必要研究国际组织的合法性
合法性会影响行为体对一个制度或规则的认知和态度，从而促使它尊重该制度，并促使它自觉地服从该制度反过来，这又在制度和行为者之间创立了一种特别的权威形式国内社会秩序常常被认为建立在民众对统治制度合法性的共享信仰中，政府的权威源自公民接受其合法性这产生了基于同意和规范稳定之上的社会秩序，这种秩序也许对民众和统治者都有好处同样，国际制度也依赖于合法性安理会权力的提高一定程度上取决于安理会常任理事国之外其他国家接受其合法性联合国成员国自觉地服从安理会决议对安理会的效力至关重要事实上，安理会几乎不能采取引诱或强制的手段来促使成员国服从其决定在大多数情况下，安理会并不能强制成员国同意它的要求，因此它的成功主要取决于成员国的自愿服从这包括自愿为维和行动提供军队和物资，参与安理会要求的制裁措施，以及更广泛地尊重安理会的决议和权威虽然这些义务在法律上是强制的，但很明显它们的履行取决于成员国相信它们执行这些义务能够获得一定利益，而这种利益又部分取决于它们承认安理会具有合法性
安理会的合法性是《联合国宪章》谈判初期关注的一个重大议题1943年，美国、英国和苏联就开始讨论这一问题，到1945年旧金山会议上，这种讨论达到了高潮在这期间以及安理会成立后，大国都力图创造和维持安理会的合法性1945年旧金山会议本身就是为了让联合国普通成员国承认宪章草案的合法性，同时决定增加6个（后来10个）安理会非常任理事国[6]最近，人们可以发现安理会及其支持者对合法性给予更多关注，因为合法性是大国在安理会改革问题上的核心利益；这也促使安理会在美国入侵伊拉克后反思其做法的合法性；每当一个国际危机由于安理会的作为或不作为而遭到忽视或恶化时，安理会都是如此
很难衡量安理会在世界政治中的合法性[7]，因为关于这种合法性的信念来自行为体所拥有的内在的、主观的特性，它无法靠评估手段来获得而且，即使合法性能够评估（比如通过民意调查[89]），安理会做出的一般决定和协议也可能会引来不少争议不同人群对联合国的合法性可能有不同的看法，这些差异也不能依靠社会科学方法来解决合法性最终是一个政治争论的领域然而，我们可以从国家和其他行为者的行为中找到合法性的一些证明如果行为体认同某个制度并通过它的语言和方法来追求自己的利益，那么可以表明它是一个合法的行为体同样，它们对制度的服从程度也是一个证明，说明他们是按某种方式行事的这样的证明是模糊的，因为它们也可能与强制或不涉及合法性的其他动机有关，但对安理会来说，这显然有力地说明了在涉及维护国际和平与安全的问题上，所有国家都将它视为一个合法的行为体和制度[6]
当政治条件与安理会的法律框架完全一致时，安理会显然有重大影响力，因为此时它拥有超常的能力在国际政治中采取决定性行动比如，在2011年安理会授权通过军事干预来推翻利比亚政权在执行一项任务时，若安理会成员国在政治上是团结一致的，那么安理会就能不受限制地动用法律和物质资源，它在国际体系中的合法性也会变得特别强大在这种情况下，我们有理由担心出现一个不受其他制度监督和法律授权、能够在世界任何地方动用资源实施强制行动的“安理会帝国”[10]然而，当常任理事国意见不一致时，安理会就会陷入瘫痪实际上，安理会通常处于帝国和瘫痪两种状态之间
三、 安理会的实践
因此，要了解安理会的实际权力，必须考虑它的法律权威和政治构成的相互作用因为正是这两个因素的共同作用创造了安理会在实践中的特别动力和影响力法律和政治因素并不是此消彼长的，因此仅仅从法律或政治的角度看，并不足以理解安理会在国际事务中担当的角色这两者需要结合起来看：安理会的决议要利用宪章提供的法律框架，但是宪章只有进入到更广阔的国际政治话语中，才能产生超出宪章的影响力，而且它们也能重构包括宪章在内的国际法，因而也能改变安理会在未来行使权力的条款安理会的法律和政治的动态关系从安理会重新定义其权威的实践中可以看出安理会经常超越其法律界限，并且通过法律和政治方式使自己变得合法化下文考察几个案例来说明这个过程，它们使单个的法律服从和不服从变得复杂化
众所周知，要修订宪章是很困难的宪章第108条规定：“本宪章之修正案经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二、包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力”迄今为止，联合国历史上仅有两次正式修订，而且都发生在20世纪60年代修改后的宪章扩大了安理会和联合国经济及社会理事会的规模自1945年以来，国际环境在各方面都发生了变化，联合国因此感到制度需要做出某些调整，以适应新需求和新挑战，但这些调整一般都不能同宪章的正式修订相提并论相反，这些大部分压力通过非正式方式得到了解决，比如通过改变组织的工作方式，或者用适应新需求的新方法来解释正式规则一个重要例子就是安理会的成员资格尽管1965年新增了4个非常任理事国，但安理会仍感到宪章设定的成员标准很难满足形势发展的需要为了确保安理会的继续运行及顺应世界形势的变化，安理会对其成员标准已经做了几次非正式的修改20世纪80年代，安理会开始在做重大决定前经常性地征求非安理会成员国的意见，其中不仅包括为维和行动提供军队的国家，而且也包括与联合国保持定期会晤的主要捐助国，尽管它们当时并不是非常任理事国这些磋商相当于给安理会增加了非正式成员，但这从来没有在宪章修正案中正式阐述过[11] 另一个例子就是安理会的表决规则宪章规定任何决议如果得不到“全体常任理事国之同意”就不能通过（第27条第3项）这是由1945年旧金山会议争论的条款引发的，当时四大国向参会的其他国家承诺弃权票可视为否决票[6]然而，在安理会召开的最初几次会议上，实际运作正好相反，常任理事国的弃权票并没有被算作否决票这种情况最先发生在苏联代表团突然退出一次会议之后，其他国家只好在苏联代表缺席的情况下做出决策[12]从那以后，安理会逐渐形成了关于常任理事国弃权不能算作否决票的运作共识这种惯例的实际好处显而易见：不把常任理事国的弃权等同于否决票，使常任理事国能够发出有细微差别的某种信号[13]这样，常任理事国就能表达对决议草案的不满，尽管它们仍然同意执行大多数国家的决定
还有一个例子是为了说明“建设性不服从”所谓“建设性不服从”，就是即使明显违反了国际法，也可以通过主导国家的集体意志而变得合法，从而为法律的修改奠定基础，而不再是对法律的违反这是我们非常熟悉的安理会实践的非正式发展的例子，如今已被理所当然地视为安理会制度的一部分[11]从某种意义上说，这样做可以提高安理会的合法性，因为如果一味地坚持采用正式规则，只会让安理会具备的合法性更少，且变得不那么重要但笔者怀疑大多数学者和实践者在遇到这种情形时，都会乐意承认他们的做法违反了宪章中法律的准确表述，尽管他们的做法可能并不明显或者只是“技术性的”
四、 安理会的法律困境
虽然宪章明确授予安理会法律权威，但仍然存在关于安理会和法律之间关系的长期争论这些争论主要来自宪章中含糊的或者法律传统之间相冲突的地方，有些国家或其他行为体利用这些法律空白来谋求自身的利益
首先，安理会并不愿意去判定某一国家本身是否违反了国际法一般来说，它避免对成员国行为是否合乎法律做出判断，而是设法将决定权交给国际法院或者其他司法机关如上所说，能引发安理会行动的往往是一种威胁或违反了“国际和平与安全”的行为（而不是“违反了国际法”）[1415]1945年旧金山会议曾建议宪章赋予安理会干涉权力，以回应违反国际法的行为，但这一建议被否决了，因为大多数国家认为，就目前安排来说，安理会只是一个自觉的“政治”行为体，还不是“法律”行为体[1617]我们可以从2011年安理会授权军事行动推翻卡扎菲政权的决议中看到这种差别UN SC 1973， Mar. 17， 2011.此外，决议还要求“利比亚当局在各种国际法框架下履行其义务，包括人道主义法、人权和难民法”，只有在这个意义上，安理会才会考虑对可能违反这些法律的利比亚政府进行裁决但是，安理会决议的法律基础并不是来自这些违反行为，而是来自它发现利比亚的国内形势“已经构成对国际和平与安全的威胁”，因此根据宪章第7章实施强制措施可能有人会说威胁国际和平与安全的行为本身就违反了宪章，因此安理会应该制裁这些违法行为，但是这并不意味着所有的违法行为都必须由安理会来处置
其次，国际社会对安理会是否应遵守国际法这个问题也一直争论不休当国家或其他行为体在法律上挑战安理会决议时，这个问题就被提了出来安理会决议究竟应在何种程度上遵守现行的国际法呢？宪章规定安理会必须“遵照现行宪章”行动，但宪章并没有明确界定安理会和国际法之间的关系这可能是因为安理会强制权力背后的政治逻辑有力地表明了安理会的权力不包含在现行法律之内，从而让安理会能够为国家创造新的法律义务，以应对国际安全的威胁，宪章隐含着安理会不受现行国际法的约束宪章似乎赋予了安理会法律权威，安理会只受宪章要求的约束，也就是说，安理会仅限于对同“国际和平与安全”有关的问题采取行动但也很难说安理会完全不受国际法管制，最近的大量案例和争论揭示了安理会是如何受到约束的在某种程度上说，国际法院有权审查安理会决议的合法性国际法院被授权判决“和当事人有关的所有案件”，它可能还包括直接移交和间接移交的案件（比如来自一项自动授权给国际法院的条约）
Article 36 of the Statute of the ICJ.，
而只有国家才能作为国际法院诉讼案件的当事方
Article 34（1） of the Statute of the ICJ.
因此，国际法院并没有明确的权力来审查安理会决议是否合乎法律，但它的权威可能来自如下这种情况，即如果国家间的法律争端取决于安理会的行动，那么国际法院就有权审查安理会的决定是否合法了
在20世纪90年代，国际法院审理的洛克比案就是这种情况这个案子是由利比亚为反对英国和美国企图通过安理会推动制裁利比亚而引发的利比亚认为，关于爆炸案嫌疑犯的责任只能参照《蒙特利尔公约》关于空中恐怖主义的规定进行审理，英美两国根据安理会决议提出的赔偿责任是非法的，因为安理会决议不在《蒙特利尔公约》管辖的范围内因此，利比亚声称联合国的制裁行动是不合法的鉴于安理会不能作为当事方参与国际法院的案件审理，因此，利比亚抱怨英美对其实施强行制裁侵犯了《蒙特利尔公约》下利比亚享有的权利国际法院于是面临这样一个问题：安理会是否有权利驳回现存条约义务呢？案件初期文件显示，根据《联合国宪章》第103条关于国际法院可能扮演重要角色的规定，法官们对此看法不一
《联合国宪章》第103条规定：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先”关于洛克比案的讨论，也可参见，T.D.Gill（ed.）， Rosennes the World Court： What It Is and How It Works， Leiden： Martinus Nijhoff， 2003， pp.199201
然而不幸的是，该案件被撤回，因为各方经过谈判就处理危机达成了一个外交解决方案，即爆炸案嫌疑犯自愿从利比亚移交给一个设在荷兰的国际法院审理，在那里他们受到了苏格兰法律的起诉关于安理会是否有权要求违反国际法的国家履行赔偿责任的问题，至今仍没有明确的法律意见 最近，安理会又开始对个人进行制裁，由此引发了一个关于国内法的相关争论自从1999年安理会通过制裁塔利班政权的第1267号决议起，安理会就要求成员国进行合作来限制被认为从事国际恐怖主义活动和其他犯罪行为的个人的融资和行动，如要求成员国冻结个人的资产根据宪章第25条的规定，安理会可以直接制约所有国家它要求国家对个人进行制裁，不要向任何可能提供法定诉讼程序权利的国内法妥协这种国际和国内法律之间的冲突是可想而知的：安理会要求一国政府冻结其公民的财产，但这样做与国内宪法中的公民权利相矛盾究竟哪一个法律应起主导作用呢？
现在已有类似的案件发生在不同国家的国内法庭上和洛克比案相比，这些案件涉及的是个人权利，而不是国家权利受到威胁，因此国内法庭拥有审判权，法律行动涉及的领域要比国际法院更广泛其结果是出现了越来越多的判例法，尤其是在欧洲法庭其中有重要意义的是欧洲法院对卡迪案的判决卡迪是一个沙特阿拉伯人，由于他被安理会列入黑名单，于是欧盟冻结了他的财产卡迪不满欧盟的处置结果，欧洲法院也认为卡迪的权利受到了侵犯“欧洲法院认为，欧盟理事会遵行的程序没有给申诉人发表关于列入黑名单或撤销黑名单的意见的机会，也没有说明列入黑名单的依据，采取的是法庭职权之外的方式……做出的决定没有提供相应的司法审查因此，这一裁决侵犯了申诉人辩护的权利、获得有效法律救济的权利、获得有效司法保护的权利以及个人财产权于是，法院宣告这一裁决无效……”[18]为此，欧洲法院规定欧洲国家必须优先遵守本国和欧盟的法律责任，然后才是安理会的要求但这个规定严重挑战了安理会对联合国成员国的权威卡迪案和洛克比案表明了将纯粹的法律方法应用到安理会的局限性这两个争议案件说明了存在其他一些拥有权力和司法权的机构来评判安理会决议的可能性，这一点在卡迪案中表现得尤其明显但即使存在一个与安理会相当的法律机构的可能性，安理会也不能无视宪章的明文规定，自认为享有无可非议的法律特权
从某种程度上说，如果其他制度对安理会决议提出意见，那么它们之间冲突的结果将不可避免地带有政治色彩，而且还会受法律形式主义方法的限制卡迪案以及其他类似案件的关键问题是，安理会到底应被看作是一个政治行为体还是法律行为体安理会用这种方式对宪章授权做出了解释，以便它能不受限制地独立运作，这样做使安理会有时将自己的法律地位和政治地位置于首位；安理会希望被视为一个有权对成员国提出有法律约束力要求的政治实体，因为这可以让它不受政治和法律监督然而，对卡迪案的判决是建立在相反的观点基础上的，即认为安理会是一个政治行为体，它的诉求必须根据国内法和成员国的需要来进行解释，而这又将国内法律要求置于安理会之上了
五、 安理会与国际法治
从这些例子可以看出，很难将“法治”的思想运用到安理会的实际运作中，当然，也更难将它普遍地运用到国际政治之中
我们经常用法治来描述国际体系，似乎这种体系真的存在或者是一种应该追求的理想这种描述通常涉及国际政治应该在一个法律框架下进行的思想国家可能会对国际法的含义和内容存在争议，但有一点却毫无疑问，即国际法不仅存在，而且有助于国际秩序Ikenberry的新书《自由利维坦》就是以此为前提的他认为，国际体系是一个“开放且基于规则的秩序”，而美国则是“霸权的组织者和这个秩序的主导者”[2]220世纪国际法的主流学者也坚持这一观点，并一直寻求将国家的法律责任推广到国际领域，以及扩大国际法限制国际政治的活动范围国家责任法律化运动主导了整个国际联盟时期，国际联盟专家委员会专门研究了如何不断完善国际法的编纂工作国联盟约要求“严格遵守所有的条约义务”，威尔逊的“十四点计划”中的第一条原则为“公开条约内容，公开订约”联合国继续致力于这种国际法的编纂《联合国宪章》提出该组织的目标为“提倡国际法之逐渐发展与编纂”（第13条），国际法委员会开始从事国际联盟专家委员会遗留下来的工作，致力于“使国际法的规则更加规范化和系统化”
UN General Assembly Resolution 174， 1947， A/RES/174（II）.
国际法编纂运动把国际条约的不断增长视为它成功的证明，因为它扩大了法律框架下政治领域的发展
国际法治与国内法治虽然存在一些重要差别，但也拥有一些共同基础它们都认为应该改善社会秩序，使其能够通过一套清晰和一致的法律与规则框架组织起来但为了满足各自不同的政治需要，两者又是在完全不同的环境下设计出来的国内法治是为了解决中央集权的威胁而设计的，在不同社会中，国内法治产生的方式各不相同，但都是为了处理强势政府和其公民之间的关系以及限制专横统治者[1920]国际法治是为了在制度上解决非中心权威的问题而出现的，因为许多独立国家都坚持国家法律上平等和独立自主的权利，而国际法就是为了解决主权分散引发的问题和失效
关于此问题可参见S.Chesterman，″An International Rule of Law？″ American Journal of Comparative Law， Vol.56， No.2（2008）， pp.331361； I.Hurd，″The Rule of Law， Domestic and International，″ Paper Presented to the Regional Colloquium on International Law and International Organization， Madison， WI， May 3， 2013
这两种法治的解释都假定所有行为体必须服从其法律责任，并认为对法律的服从和不服从进行区分是可能的行为体必须在采取行动之前仔细审查它们行为是否合法，这样才可以更清楚地估算自己行动的利弊得失，并形成对统一的社会秩序的共同理解一套稳定、公开、透明的法规通常是一个法治社会的标志法治思想同样可以适用到国际社会只要有这样的法规存在，法治理论就可以认为行为体应该服从法律而不是违反法律在国际法中，这体现为“条约必须得到遵守”的原则，也体现在包括《联合国宪章》在内的诸多条约以及《维也纳公约》中 然而，安理会中的法律和政治之间的关系表明，国际政治中的法治观念是多么脆弱很难明确地说法规的内容能约束安理会，因为它们经常会受到安理会实际运作的压力有些违反宪章的行为可以视为对宪章的非正式修正，因此也就算不上违反宪章了其他的则被视为对国际和平与安全的威胁，因而安理会就授权采取强制行动因此，区分对法律服从与不服从的关键在于国家的行为，而不是照搬法治原则而完全不顾国家行为通过比较安理会针对2011年初利比亚的1970号决议和上文提到的卡迪案对弃权规则的解释，可以明显看到这一点在这两个例子中，对宪章规范的解读可以支持宪章遭到违反的结论，因为在第一个例子中，利比亚政府拒绝服从安理会关于停止使用杀伤性武器对付反政府分子的决议（违反了宪章第25条）；在第二个例子中，安理会不顾宪章第27条第3项的明文规定通过了决议然而，经过国家和联合国的实践和表述，弃权规则已被视为合法的，因此它也被认可为对宪章的一个合理解释法律问题通过集体合法化的政治过程得到了解决
在这里笔者的目的不是质疑安理会是怎样解决弃权的，而是要说明国际社会如何使违规行为变成合法的一旦搞清楚了这一点，我们就能明白法治是如何被国际政治所理解的首先，国际法治不同于国内法治国际法治仍保留了很强的学说色彩，但缺乏对行为和规则的严格区别国内法治要求法律事先区分合法行为和违规行为对国际法来说，服从是国家实践的一个职责，但并不意味着世界政治中不存在法治相反，它表明国际法治是建立在不同于国内法治的基础上的国际法治的重要性明显地体现在政府关心其行为是否符合国际义务上上述例子说明了国家将付出多少努力来保持他们遵守法规的形象受内部和外部因素的驱使，一方面，国家希望被其他国家视为法律健全的国家，另一方面，它们又把自己看成是一个在国际上遵守法规的国家尽管服从的含义模棱两可，但国际法可能符合Hayek所说的构成法治基础的“基本直觉”，即“法律必须能够引导行为体的行为”[19]93这类似于Schachter所认同的世界政治中的“法的精神”
其次，国际法治强调国家行为的法律正当性也能改变规则本身国家对国际法的做法有助于构成法规国际法规和国家行为不是孤立的，两者处于一种彼此需要的相互依存关系中这说明了不能用传统法治模式的经典牛顿原理来理解国际法的力量只有当国家需要援引和使用这些规则以及需要用规则为其行为解释和辩护的时候，这些法规才存在外交政策也能形成和体现国际法因此，合法性并不是某一特殊行为所固有的特性，它应该被视为法律和实践之间相互作用的产物
最后，根据是否服从来评价国际法对国家的影响是错误的Howse和Teitel最近指出，所谓的“服从模式”低估了法律对国家利益和行为的影响力[2122]对于那些不从属于审判机关（大部分的审判机关）的国际法，政府一般会把它们的行为视为遵从规则的，只有当它们对其行为和规则或者行为和规则之间的联系提出矛盾解释时，它们的主张才会受到质疑这意味着在各方都声称服从事实的情况下，国际法律争端很容易演变成关于服从含义的解释的争论了
除了服从外，我们还可以发现两个有关国际条约和规则的力量的其他来源证明：第一，政府在多大程度上援引法规来为其行为进行解释和辩护？第二，政府做了多大努力来掩饰其行为与规则或条约的关系？这两者尽管在某种程度上是相互对立的，但不论是掩饰还是援引，都表明法规对国家具有很强的约束力当美国援引安理会第1990号和第1991号决议为其入侵伊拉克做辩护时，它重申了《联合国宪章》强调使用武力的重要性，尤其是宪章第42条关于集体军事行动的条款，以及第24和25条关于授权安理会代表所有国家行动的条款美国认为它的人民信奉这些跟目前形势有关的规则的合法性和正当性美国援引这些规则反映了规则的力量，而且事实上也强化了这些规则的力量在小布什政府的第一个任期，美国公然采取的反联合国、反国际主义的行动，使美国行为的合法性备受关注保密是应对法律影响的另一个方法当政府受它们能力的限制无法援引国际规则为其行为辩护时，它们经常转而在外交上寻求一种保密策略这样做既可以延续他们的政策，又可以避免违法保密的价值在于削弱了法律力量；在国家处理国际事务时将保密作为权宜之计，以示对法律的尊重
六、 结语
联合国安理会的权力是由它的法律和政治环境规定的前者来源于宪章，后者则来源于大国的政治利益和安理会在国际体系中享有的合法性《联合国宪章》赋予安理会在国际关系中至高无上的权威，使其能够对国家产生约束力，并且代表联合国所有成员国采取集体行动，以维护国际和平与安全这一法律权威只有在安理会常任理事国一致同意的情况下才能发挥作用，同时还需要其他接受安理会决议的国家将安理会的行动视为合法
无论单从法律还是政治角度来认识安理会，都不足以了解安理会实际上的权力我们必须结合法律和政治两种角度来进行分析《联合国宪章》中的法律框架限制了大国利用安理会谋求私利的能力，同时，大国利益也限制了从宪章的法律条款中可能产生的安理会的激进主义安理会的权力正是由这些法律和政治力量的相互作用形成的
从这个角度看，联合国安理会可以被用来更普遍地解释国际法和国际政治之间的复杂关系对于包括《联合国宪章》在内的许多国际规则来说，服从的含义是不确定的而要确定服从的含义，就需要解释国家在实际中是如何使用和理解规则的，而这又会使服从概念越来越趋向政治解读国家总是希望履行自己的法律责任，因为一旦违反了国际法将会付出明显的政治代价，因此，服从的内容是国家实践的职责，而不是一个首要和客观的范畴最后，需要指出的是，国际法治不能简单地理解为国内法治在国际社会中的应用
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[关键词] 安理会； 联合国宪章； 国际法； 大国利益； 国际法治
联合国安理会是国际体系中有史以来最具影响力的国际组织安理会五大常任理事国的军费开支加起来超过了全球军费总开支的60%，其政治影响力也同样起主导作用[1]此外，《联合国宪章》还赋予安理会处理国际安全事务的最高法律权威，从而增强了常任理事国的影响力《联合国宪章》第48条第1项和第49条规定，“执行安全理事会为维持国际和平及安全之决议所必要之行动，应由联合国全体会员国或由若干会员国担任之”，“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”除了军事特权外，安理会还拥有代表193个联合国成员国采取行动的合法权威《联合国宪章》第24条第1项规定：“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国”第25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”
这种高度集中的军事和政治权威在国际政治的历史上是前所未有的在世界上，国家首次以这种方式团结在一个统一的合法政治框架下，其中最强大的几个国家为了同一个目标将军事实力联合起来，并依据对所有国家均具有约束力的法律来协调各方行动[23]当然，这只说明了联合国安理会的潜在权力，这一权力只有在《联合国宪章》的合法授权下才能得以实现事实上，联合国安理会的实际权力不尽其然，远比宪章中描述的要少，尽管下文将提到的某些领域的实际权力要比宪章中描述的要大这都取决于大国的利益和宪章设定的决议规则，而且还受制于其合法性的认可程度及与国际法的双向关系这种实际权力和潜在权力之间的差距，为研究安理会的活动及其在整个国际法律和政治体系中的地位提供了一扇窗口
本文将考察安理会、合法性和国际法三者之间的关系首先要探讨的是《联合国宪章》的法律框架将如何确立安理会的权力为了了解宪章是如何集中成员国的权力同时又限制安理会的权威，就需要仔细研读宪章然而，从宪章的正式条款中也无法完全了解安理会的实际权力，因此，本文第二部分将探究安理会的权力如何依赖于两个法律以外的力量：合法性和常任理事国的利益最后，本文讨论了安理会的惯例，以便考察法律和政治是怎样结合在一起的有时安理会的行为违背了宪章的原则规定，而有时安理会遵守了宪章又会让强国产生不满
一、 安理会与国际法
安理会和国际法之间的关系十分复杂安理会显然是国际法的产物，但它同时也是法律的创造者和解释者，并且在不同的情况下转化于法律内外安理会作为一个正式组织，完全是国际法的派生物，因为它依据《联合国宪章》而存在《联合国宪章》是国家间协议，由它产生了联合国安理会，并规定其权威的范围和限度《联合国宪章》是一个对所有签署国都具有约束力的多边协议，它要求签署国都遵守宪章条款，并且这些条款很大程度上是对安理会的服从
安理会的法定权威是建立在宪章的几个条款之上的，其中最主要的是第25、27、39、41和42条这些条款授权安理会决定哪种国际行为是“对和平的威胁和破坏或是属于侵略行为”，并决定何时采取回应措施安全威胁的存在被认为是一种政治判断而不是法律判断；安理会按照自己的判断做出决定，但这并不意味着安理会有权判定一个国家的行为违法一旦安理会确定有国家对国际和平与安全构成了威胁，那么它可以要求这些国家改正它们的行为，同时还可以自己采取行动进行补救补救措施在宪章第41和42条中有规定，这些条款授权安理会“决定采取什么行动执行决议”，其中包括非军事手段（第41条）如经济制裁，以及军事手段（第42条）如“得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全”在授权实施这样的军事行动时，安理会依靠成员国提供军事及其他所需要的资源这些都是成员国政府为了某一特别行动自愿提供的，联合国和该政府再根据具体行动商讨相关协议《联合国宪章》第43和45条规定成员国有义务为这样的行动提供军事资源，但这一规定还从未实施过，而且可能不复存在
《联合国宪章》还对安理会的权力做出一些法律限制其中最主要的是第2条第7项的规定：“本宪章所规定的内容皆无法授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”这是对联合国（包括安理会在内）所有行动的一个总体限制，防止联合国干涉一国的内部事务这意味着在法律上安理会不能干预任何国家的国内事务然而，这必须参照宪章第39条的规定，该条款授权安理会决定哪种形势对国际和平与安全构成威胁依据联合国的法律，“对国际和平的威胁”不属于一个国家内部事务，并且须由安理会决定什么情况下构成威胁因此，安理会决定某一事件是否属于国内事务，并解释宪章第2条第7款中的限制含义如果安理会发现一种对国际和平的威胁时，那么宪章第2条第7款中的限制条件将不再适用对安理会行动的进一步限制来自其表决规则：“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之否决票包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第6章及第52条第3项内各事项之决议，争端当事国不得投票”宪章第27条第3项中的表决规则为安理会的决议设定了法律范围
安理会的决议对所有成员国都有约束力，并且不可上诉或反对，所有国家都承诺一旦加入联合国就必须遵守安理会的所有决议这可能包括对非联合国成员国的一些义务，因为宪章第2条第6款规定，联合国将确保非联合国成员国根据“维护国际和平与安全的原则行事”这意味着联合国非成员国也有义务遵守《联合国宪章》，虽然这种义务与联合国成员国的义务不同而且，安理会决议还将给联合国成员国创造新的法律义务这两个法律事实在宪章第25条（“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”）和第49条（“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”）中都有明确表述因此，安理会决议能够为联合国成员国设定具有约束力的新的国际法律义务联合国第1373号决议要求成员国采取一定措施来“阻止和抑制恐怖分子为实施恐怖活动而筹措资金”UN SC 1373， Sept. 28， 2001.具体地说，它要求各国政府修改它们的刑法，以便在其司法权中将为恐怖主义融资认定为一种犯罪行为，并且还应该冻结那些进行恐怖活动或计划进行恐怖活动的人或组织的资产这些条款一经安理会通过，即成为所有成员国的法律义务，它们和签署某个协议时产生的法律义务具有同等效力 安理会创造了一些以前没有的新法律义务[4]每一个制裁决定都要求成员国服从一系列行动或者避免其他的一些行动而且，凡是安理会援引“每一个对国际和平与安全产生的威胁”的决议都将为该说法在未来的使用提供解释宪章中有意没有明确定义这一条款，以期安理会能在以后的实践中赋予其具体含义这种做法可称为一种非正式先例，该条款的每一次引用都有助于丰富其内涵，并为未来提供参考因此，要了解安理会的法律权威，我们必须审视在某个具体情境中使用这个用词的以往判例实际上，每次安理会发现一个对和平构成威胁的问题时，它的权威都会有所扩大近年来，安理会规定轻武器交易、未经监管的资金流动和毒品贩卖以及在有些社会中存在的女性不平等环境，都可能对国际和平与安全构成威胁上述每一条都稍微扩大了安理会的法律范围，并为以后对安理会权力进行解释提供了来源
总之，安理会毋庸置疑地享有国际法律体系中最高权威的地位《联合国宪章》授权它决定何种形势构成对国际和平的威胁，以及如果存在这种威胁应该采取什么措施应对安理会的权限还包括有权对某一个联合国成员国实施军事干涉，而不必考虑该国的国内主权在签署《联合国宪章》时，联合国所有成员国都事先承诺将执行安理会的决议宪章涵盖范围如此之广，享有如此绝对的法律权威，让人不禁要拿它与国内宪法进行比较，有人甚至认为，宪章在国际体系中拥有宪法地位
关于这方面讨论，参见J.L.Dunoff & J.P.Trachtman， Ruling the World？Constitutionalism， International Law， and Global Governance， Cambridge： Cambridge University Press， 2009
显然，安理会的法律地位与人们普遍将国际体系描述成独立国家之间的“无政府状态”的观点是矛盾的
这方面的重要论述，参见K.N.Waltz， Theory of International Politics， Reading： AddisonWesley，1979； H.Bull， The Anarchical Society： A Study of Order in World Politics， New York： Columbia University Press，2002； A.Wendt， Social Theory of International Politics， Cambridge： Cambridge University Press， 1999
国际无政府状态的思想假定国家不服从任何更高法律权威Waltz认为，“任何国家都无权发布命令，也无权迫使其他国家服从”[5]88，但这并不是事实从1945年《联合国宪章》颁布以来，所有国家都需要遵守安理会的决议国际政治体系已经被置于一个法律等级制度之中，其中联合国安理会享有不容置疑的最高权威[6]而且，安理会还垄断了国际等级体系中合法使用武力的权力因此，国际体系再也不能被严格地描述为一个无政府状态了
二、 安理会与国际政治
除了宪章奠定的法律基础，安理会的运行还需要两个条件，即常任理事国的默许和联合国其他成员国的支持基于之前提到过的决议规则，常任理事国的支持是必不可少的这显然是一个法律和程序上的要求，没有安理会常任理事国的支持，安理会将不能实施任何重要行动但这也反映了1945年《联合国宪章》签订时的政治现实，同样也是当今的政治现实如果安理会准备为维护国际和平与安全而采取行动，那么它就不得不考虑到最强大国家的固有利益；而如果不经过常任理事国的同意而采取行动，将威胁到整个组织机构的生存1945年安理会最初设计就是大国之间为处理威胁国际体系稳定的危机而达成的协议行使否决权就是为了确保安理会不能强行实施一个违背任何常任理事国意愿的决定
当然，如果常任理事国之间无法达成一致意见，那么很容易导致安理会处于瘫痪状态，这从整个冷战时期、最近的2003年伊拉克战争以及2011年开始的叙利亚战争中可以看得非常清楚但这些都是大国蓄意策划的事实上，宪章可以通过授权安理会采取违背大国意愿的行动，但这样做最终很可能导致这些大国强烈反对甚至抛弃安理会因此，安理会的实际权力限定在能够得到那些常任理事国或多或少支持的议题这经常会使那些希望安理会发挥更积极作用的人们感到失望，因为它意味着很多需要集体行动的议题最后都将不了了之考虑到大国经常会对究竟哪些构成了对国际和平与安全的威胁的意见不一致，而安理会发挥作用的前提是这些大国采取联合行动，因而否决权成为安理会必不可少的一个条件
安理会除了需要常任理事国的支持外，同样还依赖于它的合法性观念合法性作为一个重要的权力来源，近来已经越来越成为学界关注的焦点
相关研究可参见：I.Hurd， After Anarchy： Legitimacy and Power in the UN Security Council， Princeton： Princeton University Press， 2007； E.Voeten，″The Political Origins of the UN Security Councils Ability to Legitimize the Use of Force，″ International Organization， Vol.59，No.3（2005）， pp.527557； M.Binder & M.Heupel，″The Legitimacy of the UN Security Council，″ Project of the Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung， http：//www.wzb.eu/en/research/internationalpoliticsandlaw/globalgovernance/thelegitimacyoftheunsecuritycouncil，20130812 合法性涉及行为体关于规则或制度应该得到遵守的规范性信仰
对合法性的主观性质的介绍，参见T.Tyler， Why People Obey the Law， Princeton： Princeton University Press， 2006，
是行为者的一种主观理解，根植于行为者的信念中对安理会而言，可以作为例证的是，人们普遍认为安理会在国际安全事务中扮演着十分重要和合适的角色安理会的地位依赖于它的合法性，并且这也是常任理事国和普通的联合国成员国都认可的这里的“合法性”是指与“美德”不一样的事物尽管两者经常被混为一谈，但我们最好还是将它们区分开来
关于合法性与“美德”混为一谈的讨论，参见A.Follesdal，″The Legitimacy Deficits of the European Union，″ Journal of Political Philosophy， Vol.14， No.4（2006）， pp.441468
我们必须将一个制度的道德或规范正义同合法性概念区分开来一个制度的合法性存在于它的拥护者中，它不可能为他人所分享，而且可能也不符合外部观察者的道德直觉或权利哲学然而，合法性仍然会影响拥护者对该制度的态度，正是由于有这种影响力，我们才有必要研究国际组织的合法性
合法性会影响行为体对一个制度或规则的认知和态度，从而促使它尊重该制度，并促使它自觉地服从该制度反过来，这又在制度和行为者之间创立了一种特别的权威形式国内社会秩序常常被认为建立在民众对统治制度合法性的共享信仰中，政府的权威源自公民接受其合法性这产生了基于同意和规范稳定之上的社会秩序，这种秩序也许对民众和统治者都有好处同样，国际制度也依赖于合法性安理会权力的提高一定程度上取决于安理会常任理事国之外其他国家接受其合法性联合国成员国自觉地服从安理会决议对安理会的效力至关重要事实上，安理会几乎不能采取引诱或强制的手段来促使成员国服从其决定在大多数情况下，安理会并不能强制成员国同意它的要求，因此它的成功主要取决于成员国的自愿服从这包括自愿为维和行动提供军队和物资，参与安理会要求的制裁措施，以及更广泛地尊重安理会的决议和权威虽然这些义务在法律上是强制的，但很明显它们的履行取决于成员国相信它们执行这些义务能够获得一定利益，而这种利益又部分取决于它们承认安理会具有合法性
安理会的合法性是《联合国宪章》谈判初期关注的一个重大议题1943年，美国、英国和苏联就开始讨论这一问题，到1945年旧金山会议上，这种讨论达到了高潮在这期间以及安理会成立后，大国都力图创造和维持安理会的合法性1945年旧金山会议本身就是为了让联合国普通成员国承认宪章草案的合法性，同时决定增加6个（后来10个）安理会非常任理事国[6]最近，人们可以发现安理会及其支持者对合法性给予更多关注，因为合法性是大国在安理会改革问题上的核心利益；这也促使安理会在美国入侵伊拉克后反思其做法的合法性；每当一个国际危机由于安理会的作为或不作为而遭到忽视或恶化时，安理会都是如此
很难衡量安理会在世界政治中的合法性[7]，因为关于这种合法性的信念来自行为体所拥有的内在的、主观的特性，它无法靠评估手段来获得而且，即使合法性能够评估（比如通过民意调查[89]），安理会做出的一般决定和协议也可能会引来不少争议不同人群对联合国的合法性可能有不同的看法，这些差异也不能依靠社会科学方法来解决合法性最终是一个政治争论的领域然而，我们可以从国家和其他行为者的行为中找到合法性的一些证明如果行为体认同某个制度并通过它的语言和方法来追求自己的利益，那么可以表明它是一个合法的行为体同样，它们对制度的服从程度也是一个证明，说明他们是按某种方式行事的这样的证明是模糊的，因为它们也可能与强制或不涉及合法性的其他动机有关，但对安理会来说，这显然有力地说明了在涉及维护国际和平与安全的问题上，所有国家都将它视为一个合法的行为体和制度[6]
当政治条件与安理会的法律框架完全一致时，安理会显然有重大影响力，因为此时它拥有超常的能力在国际政治中采取决定性行动比如，在2011年安理会授权通过军事干预来推翻利比亚政权在执行一项任务时，若安理会成员国在政治上是团结一致的，那么安理会就能不受限制地动用法律和物质资源，它在国际体系中的合法性也会变得特别强大在这种情况下，我们有理由担心出现一个不受其他制度监督和法律授权、能够在世界任何地方动用资源实施强制行动的“安理会帝国”[10]然而，当常任理事国意见不一致时，安理会就会陷入瘫痪实际上，安理会通常处于帝国和瘫痪两种状态之间
三、 安理会的实践
因此，要了解安理会的实际权力，必须考虑它的法律权威和政治构成的相互作用因为正是这两个因素的共同作用创造了安理会在实践中的特别动力和影响力法律和政治因素并不是此消彼长的，因此仅仅从法律或政治的角度看，并不足以理解安理会在国际事务中担当的角色这两者需要结合起来看：安理会的决议要利用宪章提供的法律框架，但是宪章只有进入到更广阔的国际政治话语中，才能产生超出宪章的影响力，而且它们也能重构包括宪章在内的国际法，因而也能改变安理会在未来行使权力的条款安理会的法律和政治的动态关系从安理会重新定义其权威的实践中可以看出安理会经常超越其法律界限，并且通过法律和政治方式使自己变得合法化下文考察几个案例来说明这个过程，它们使单个的法律服从和不服从变得复杂化
众所周知，要修订宪章是很困难的宪章第108条规定：“本宪章之修正案经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二、包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力”迄今为止，联合国历史上仅有两次正式修订，而且都发生在20世纪60年代修改后的宪章扩大了安理会和联合国经济及社会理事会的规模自1945年以来，国际环境在各方面都发生了变化，联合国因此感到制度需要做出某些调整，以适应新需求和新挑战，但这些调整一般都不能同宪章的正式修订相提并论相反，这些大部分压力通过非正式方式得到了解决，比如通过改变组织的工作方式，或者用适应新需求的新方法来解释正式规则一个重要例子就是安理会的成员资格尽管1965年新增了4个非常任理事国，但安理会仍感到宪章设定的成员标准很难满足形势发展的需要为了确保安理会的继续运行及顺应世界形势的变化，安理会对其成员标准已经做了几次非正式的修改20世纪80年代，安理会开始在做重大决定前经常性地征求非安理会成员国的意见，其中不仅包括为维和行动提供军队的国家，而且也包括与联合国保持定期会晤的主要捐助国，尽管它们当时并不是非常任理事国这些磋商相当于给安理会增加了非正式成员，但这从来没有在宪章修正案中正式阐述过[11] 另一个例子就是安理会的表决规则宪章规定任何决议如果得不到“全体常任理事国之同意”就不能通过（第27条第3项）这是由1945年旧金山会议争论的条款引发的，当时四大国向参会的其他国家承诺弃权票可视为否决票[6]然而，在安理会召开的最初几次会议上，实际运作正好相反，常任理事国的弃权票并没有被算作否决票这种情况最先发生在苏联代表团突然退出一次会议之后，其他国家只好在苏联代表缺席的情况下做出决策[12]从那以后，安理会逐渐形成了关于常任理事国弃权不能算作否决票的运作共识这种惯例的实际好处显而易见：不把常任理事国的弃权等同于否决票，使常任理事国能够发出有细微差别的某种信号[13]这样，常任理事国就能表达对决议草案的不满，尽管它们仍然同意执行大多数国家的决定
还有一个例子是为了说明“建设性不服从”所谓“建设性不服从”，就是即使明显违反了国际法，也可以通过主导国家的集体意志而变得合法，从而为法律的修改奠定基础，而不再是对法律的违反这是我们非常熟悉的安理会实践的非正式发展的例子，如今已被理所当然地视为安理会制度的一部分[11]从某种意义上说，这样做可以提高安理会的合法性，因为如果一味地坚持采用正式规则，只会让安理会具备的合法性更少，且变得不那么重要但笔者怀疑大多数学者和实践者在遇到这种情形时，都会乐意承认他们的做法违反了宪章中法律的准确表述，尽管他们的做法可能并不明显或者只是“技术性的”
四、 安理会的法律困境
虽然宪章明确授予安理会法律权威，但仍然存在关于安理会和法律之间关系的长期争论这些争论主要来自宪章中含糊的或者法律传统之间相冲突的地方，有些国家或其他行为体利用这些法律空白来谋求自身的利益
首先，安理会并不愿意去判定某一国家本身是否违反了国际法一般来说，它避免对成员国行为是否合乎法律做出判断，而是设法将决定权交给国际法院或者其他司法机关如上所说，能引发安理会行动的往往是一种威胁或违反了“国际和平与安全”的行为（而不是“违反了国际法”）[1415]1945年旧金山会议曾建议宪章赋予安理会干涉权力，以回应违反国际法的行为，但这一建议被否决了，因为大多数国家认为，就目前安排来说，安理会只是一个自觉的“政治”行为体，还不是“法律”行为体[1617]我们可以从2011年安理会授权军事行动推翻卡扎菲政权的决议中看到这种差别UN SC 1973， Mar. 17， 2011.此外，决议还要求“利比亚当局在各种国际法框架下履行其义务，包括人道主义法、人权和难民法”，只有在这个意义上，安理会才会考虑对可能违反这些法律的利比亚政府进行裁决但是，安理会决议的法律基础并不是来自这些违反行为，而是来自它发现利比亚的国内形势“已经构成对国际和平与安全的威胁”，因此根据宪章第7章实施强制措施可能有人会说威胁国际和平与安全的行为本身就违反了宪章，因此安理会应该制裁这些违法行为，但是这并不意味着所有的违法行为都必须由安理会来处置
其次，国际社会对安理会是否应遵守国际法这个问题也一直争论不休当国家或其他行为体在法律上挑战安理会决议时，这个问题就被提了出来安理会决议究竟应在何种程度上遵守现行的国际法呢？宪章规定安理会必须“遵照现行宪章”行动，但宪章并没有明确界定安理会和国际法之间的关系这可能是因为安理会强制权力背后的政治逻辑有力地表明了安理会的权力不包含在现行法律之内，从而让安理会能够为国家创造新的法律义务，以应对国际安全的威胁，宪章隐含着安理会不受现行国际法的约束宪章似乎赋予了安理会法律权威，安理会只受宪章要求的约束，也就是说，安理会仅限于对同“国际和平与安全”有关的问题采取行动但也很难说安理会完全不受国际法管制，最近的大量案例和争论揭示了安理会是如何受到约束的在某种程度上说，国际法院有权审查安理会决议的合法性国际法院被授权判决“和当事人有关的所有案件”，它可能还包括直接移交和间接移交的案件（比如来自一项自动授权给国际法院的条约）
Article 36 of the Statute of the ICJ.，
而只有国家才能作为国际法院诉讼案件的当事方
Article 34（1） of the Statute of the ICJ.
因此，国际法院并没有明确的权力来审查安理会决议是否合乎法律，但它的权威可能来自如下这种情况，即如果国家间的法律争端取决于安理会的行动，那么国际法院就有权审查安理会的决定是否合法了
在20世纪90年代，国际法院审理的洛克比案就是这种情况这个案子是由利比亚为反对英国和美国企图通过安理会推动制裁利比亚而引发的利比亚认为，关于爆炸案嫌疑犯的责任只能参照《蒙特利尔公约》关于空中恐怖主义的规定进行审理，英美两国根据安理会决议提出的赔偿责任是非法的，因为安理会决议不在《蒙特利尔公约》管辖的范围内因此，利比亚声称联合国的制裁行动是不合法的鉴于安理会不能作为当事方参与国际法院的案件审理，因此，利比亚抱怨英美对其实施强行制裁侵犯了《蒙特利尔公约》下利比亚享有的权利国际法院于是面临这样一个问题：安理会是否有权利驳回现存条约义务呢？案件初期文件显示，根据《联合国宪章》第103条关于国际法院可能扮演重要角色的规定，法官们对此看法不一
《联合国宪章》第103条规定：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先”关于洛克比案的讨论，也可参见，T.D.Gill（ed.）， Rosennes the World Court： What It Is and How It Works， Leiden： Martinus Nijhoff， 2003， pp.199201
然而不幸的是，该案件被撤回，因为各方经过谈判就处理危机达成了一个外交解决方案，即爆炸案嫌疑犯自愿从利比亚移交给一个设在荷兰的国际法院审理，在那里他们受到了苏格兰法律的起诉关于安理会是否有权要求违反国际法的国家履行赔偿责任的问题，至今仍没有明确的法律意见 最近，安理会又开始对个人进行制裁，由此引发了一个关于国内法的相关争论自从1999年安理会通过制裁塔利班政权的第1267号决议起，安理会就要求成员国进行合作来限制被认为从事国际恐怖主义活动和其他犯罪行为的个人的融资和行动，如要求成员国冻结个人的资产根据宪章第25条的规定，安理会可以直接制约所有国家它要求国家对个人进行制裁，不要向任何可能提供法定诉讼程序权利的国内法妥协这种国际和国内法律之间的冲突是可想而知的：安理会要求一国政府冻结其公民的财产，但这样做与国内宪法中的公民权利相矛盾究竟哪一个法律应起主导作用呢？
现在已有类似的案件发生在不同国家的国内法庭上和洛克比案相比，这些案件涉及的是个人权利，而不是国家权利受到威胁，因此国内法庭拥有审判权，法律行动涉及的领域要比国际法院更广泛其结果是出现了越来越多的判例法，尤其是在欧洲法庭其中有重要意义的是欧洲法院对卡迪案的判决卡迪是一个沙特阿拉伯人，由于他被安理会列入黑名单，于是欧盟冻结了他的财产卡迪不满欧盟的处置结果，欧洲法院也认为卡迪的权利受到了侵犯“欧洲法院认为，欧盟理事会遵行的程序没有给申诉人发表关于列入黑名单或撤销黑名单的意见的机会，也没有说明列入黑名单的依据，采取的是法庭职权之外的方式……做出的决定没有提供相应的司法审查因此，这一裁决侵犯了申诉人辩护的权利、获得有效法律救济的权利、获得有效司法保护的权利以及个人财产权于是，法院宣告这一裁决无效……”[18]为此，欧洲法院规定欧洲国家必须优先遵守本国和欧盟的法律责任，然后才是安理会的要求但这个规定严重挑战了安理会对联合国成员国的权威卡迪案和洛克比案表明了将纯粹的法律方法应用到安理会的局限性这两个争议案件说明了存在其他一些拥有权力和司法权的机构来评判安理会决议的可能性，这一点在卡迪案中表现得尤其明显但即使存在一个与安理会相当的法律机构的可能性，安理会也不能无视宪章的明文规定，自认为享有无可非议的法律特权
从某种程度上说，如果其他制度对安理会决议提出意见，那么它们之间冲突的结果将不可避免地带有政治色彩，而且还会受法律形式主义方法的限制卡迪案以及其他类似案件的关键问题是，安理会到底应被看作是一个政治行为体还是法律行为体安理会用这种方式对宪章授权做出了解释，以便它能不受限制地独立运作，这样做使安理会有时将自己的法律地位和政治地位置于首位；安理会希望被视为一个有权对成员国提出有法律约束力要求的政治实体，因为这可以让它不受政治和法律监督然而，对卡迪案的判决是建立在相反的观点基础上的，即认为安理会是一个政治行为体，它的诉求必须根据国内法和成员国的需要来进行解释，而这又将国内法律要求置于安理会之上了
五、 安理会与国际法治
从这些例子可以看出，很难将“法治”的思想运用到安理会的实际运作中，当然，也更难将它普遍地运用到国际政治之中
我们经常用法治来描述国际体系，似乎这种体系真的存在或者是一种应该追求的理想这种描述通常涉及国际政治应该在一个法律框架下进行的思想国家可能会对国际法的含义和内容存在争议，但有一点却毫无疑问，即国际法不仅存在，而且有助于国际秩序Ikenberry的新书《自由利维坦》就是以此为前提的他认为，国际体系是一个“开放且基于规则的秩序”，而美国则是“霸权的组织者和这个秩序的主导者”[2]220世纪国际法的主流学者也坚持这一观点，并一直寻求将国家的法律责任推广到国际领域，以及扩大国际法限制国际政治的活动范围国家责任法律化运动主导了整个国际联盟时期，国际联盟专家委员会专门研究了如何不断完善国际法的编纂工作国联盟约要求“严格遵守所有的条约义务”，威尔逊的“十四点计划”中的第一条原则为“公开条约内容，公开订约”联合国继续致力于这种国际法的编纂《联合国宪章》提出该组织的目标为“提倡国际法之逐渐发展与编纂”（第13条），国际法委员会开始从事国际联盟专家委员会遗留下来的工作，致力于“使国际法的规则更加规范化和系统化”
UN General Assembly Resolution 174， 1947， A/RES/174（II）.
国际法编纂运动把国际条约的不断增长视为它成功的证明，因为它扩大了法律框架下政治领域的发展
国际法治与国内法治虽然存在一些重要差别，但也拥有一些共同基础它们都认为应该改善社会秩序，使其能够通过一套清晰和一致的法律与规则框架组织起来但为了满足各自不同的政治需要，两者又是在完全不同的环境下设计出来的国内法治是为了解决中央集权的威胁而设计的，在不同社会中，国内法治产生的方式各不相同，但都是为了处理强势政府和其公民之间的关系以及限制专横统治者[1920]国际法治是为了在制度上解决非中心权威的问题而出现的，因为许多独立国家都坚持国家法律上平等和独立自主的权利，而国际法就是为了解决主权分散引发的问题和失效
关于此问题可参见S.Chesterman，″An International Rule of Law？″ American Journal of Comparative Law， Vol.56， No.2（2008）， pp.331361； I.Hurd，″The Rule of Law， Domestic and International，″ Paper Presented to the Regional Colloquium on International Law and International Organization， Madison， WI， May 3， 2013
这两种法治的解释都假定所有行为体必须服从其法律责任，并认为对法律的服从和不服从进行区分是可能的行为体必须在采取行动之前仔细审查它们行为是否合法，这样才可以更清楚地估算自己行动的利弊得失，并形成对统一的社会秩序的共同理解一套稳定、公开、透明的法规通常是一个法治社会的标志法治思想同样可以适用到国际社会只要有这样的法规存在，法治理论就可以认为行为体应该服从法律而不是违反法律在国际法中，这体现为“条约必须得到遵守”的原则，也体现在包括《联合国宪章》在内的诸多条约以及《维也纳公约》中 然而，安理会中的法律和政治之间的关系表明，国际政治中的法治观念是多么脆弱很难明确地说法规的内容能约束安理会，因为它们经常会受到安理会实际运作的压力有些违反宪章的行为可以视为对宪章的非正式修正，因此也就算不上违反宪章了其他的则被视为对国际和平与安全的威胁，因而安理会就授权采取强制行动因此，区分对法律服从与不服从的关键在于国家的行为，而不是照搬法治原则而完全不顾国家行为通过比较安理会针对2011年初利比亚的1970号决议和上文提到的卡迪案对弃权规则的解释，可以明显看到这一点在这两个例子中，对宪章规范的解读可以支持宪章遭到违反的结论，因为在第一个例子中，利比亚政府拒绝服从安理会关于停止使用杀伤性武器对付反政府分子的决议（违反了宪章第25条）；在第二个例子中，安理会不顾宪章第27条第3项的明文规定通过了决议然而，经过国家和联合国的实践和表述，弃权规则已被视为合法的，因此它也被认可为对宪章的一个合理解释法律问题通过集体合法化的政治过程得到了解决
在这里笔者的目的不是质疑安理会是怎样解决弃权的，而是要说明国际社会如何使违规行为变成合法的一旦搞清楚了这一点，我们就能明白法治是如何被国际政治所理解的首先，国际法治不同于国内法治国际法治仍保留了很强的学说色彩，但缺乏对行为和规则的严格区别国内法治要求法律事先区分合法行为和违规行为对国际法来说，服从是国家实践的一个职责，但并不意味着世界政治中不存在法治相反，它表明国际法治是建立在不同于国内法治的基础上的国际法治的重要性明显地体现在政府关心其行为是否符合国际义务上上述例子说明了国家将付出多少努力来保持他们遵守法规的形象受内部和外部因素的驱使，一方面，国家希望被其他国家视为法律健全的国家，另一方面，它们又把自己看成是一个在国际上遵守法规的国家尽管服从的含义模棱两可，但国际法可能符合Hayek所说的构成法治基础的“基本直觉”，即“法律必须能够引导行为体的行为”[19]93这类似于Schachter所认同的世界政治中的“法的精神”
其次，国际法治强调国家行为的法律正当性也能改变规则本身国家对国际法的做法有助于构成法规国际法规和国家行为不是孤立的，两者处于一种彼此需要的相互依存关系中这说明了不能用传统法治模式的经典牛顿原理来理解国际法的力量只有当国家需要援引和使用这些规则以及需要用规则为其行为解释和辩护的时候，这些法规才存在外交政策也能形成和体现国际法因此，合法性并不是某一特殊行为所固有的特性，它应该被视为法律和实践之间相互作用的产物
最后，根据是否服从来评价国际法对国家的影响是错误的Howse和Teitel最近指出，所谓的“服从模式”低估了法律对国家利益和行为的影响力[2122]对于那些不从属于审判机关（大部分的审判机关）的国际法，政府一般会把它们的行为视为遵从规则的，只有当它们对其行为和规则或者行为和规则之间的联系提出矛盾解释时，它们的主张才会受到质疑这意味着在各方都声称服从事实的情况下，国际法律争端很容易演变成关于服从含义的解释的争论了
除了服从外，我们还可以发现两个有关国际条约和规则的力量的其他来源证明：第一，政府在多大程度上援引法规来为其行为进行解释和辩护？第二，政府做了多大努力来掩饰其行为与规则或条约的关系？这两者尽管在某种程度上是相互对立的，但不论是掩饰还是援引，都表明法规对国家具有很强的约束力当美国援引安理会第1990号和第1991号决议为其入侵伊拉克做辩护时，它重申了《联合国宪章》强调使用武力的重要性，尤其是宪章第42条关于集体军事行动的条款，以及第24和25条关于授权安理会代表所有国家行动的条款美国认为它的人民信奉这些跟目前形势有关的规则的合法性和正当性美国援引这些规则反映了规则的力量，而且事实上也强化了这些规则的力量在小布什政府的第一个任期，美国公然采取的反联合国、反国际主义的行动，使美国行为的合法性备受关注保密是应对法律影响的另一个方法当政府受它们能力的限制无法援引国际规则为其行为辩护时，它们经常转而在外交上寻求一种保密策略这样做既可以延续他们的政策，又可以避免违法保密的价值在于削弱了法律力量；在国家处理国际事务时将保密作为权宜之计，以示对法律的尊重
六、 结语
联合国安理会的权力是由它的法律和政治环境规定的前者来源于宪章，后者则来源于大国的政治利益和安理会在国际体系中享有的合法性《联合国宪章》赋予安理会在国际关系中至高无上的权威，使其能够对国家产生约束力，并且代表联合国所有成员国采取集体行动，以维护国际和平与安全这一法律权威只有在安理会常任理事国一致同意的情况下才能发挥作用，同时还需要其他接受安理会决议的国家将安理会的行动视为合法
无论单从法律还是政治角度来认识安理会，都不足以了解安理会实际上的权力我们必须结合法律和政治两种角度来进行分析《联合国宪章》中的法律框架限制了大国利用安理会谋求私利的能力，同时，大国利益也限制了从宪章的法律条款中可能产生的安理会的激进主义安理会的权力正是由这些法律和政治力量的相互作用形成的
从这个角度看，联合国安理会可以被用来更普遍地解释国际法和国际政治之间的复杂关系对于包括《联合国宪章》在内的许多国际规则来说，服从的含义是不确定的而要确定服从的含义，就需要解释国家在实际中是如何使用和理解规则的，而这又会使服从概念越来越趋向政治解读国家总是希望履行自己的法律责任，因为一旦违反了国际法将会付出明显的政治代价，因此，服从的内容是国家实践的职责，而不是一个首要和客观的范畴最后，需要指出的是，国际法治不能简单地理解为国内法治在国际社会中的应用
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