改革开放以来,我国人口的流动程度不断增加,农村大量的青壮年劳动力向城镇流动,而老年人则由于生活习惯等主客观原因选择留在了农村。这样,就形成了农村空巢老人这一特殊群体。专家预测,“空巢家庭”将是21世纪我国农村地区老年人家庭的主要模式。我国农村空巢老人普遍存有劳动与经济负担较重、生活与疾病照料缺乏、心理孤独感较强等问题,总体生活状况不容乐观。每一个人在为家庭、为社会做出贡献之后,都会慢慢变老,都应该享有安度晚年、享受社会发展的权利,享受养老服务应该受到法律的保护。由于具有非排他性和竞争性,养老服务实际上属于一种准公共物品,作为公共利益的维护者和公共服务的提供者,政府部门有责任采取措施予以保障他们的生活水平。新世纪,党和政府先后提出了建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会战略目标,强调要加大农村公共物品和服务的投入力度,切实促进农村各项事业的发展以及农民生活水平的改善,特别对于农村老年服务事业发展给予了足够重视,其中就包括关爱农村空巢老人。与此同时,农村家庭空巢危机也受到了社会各界的普遍关注,研究解决空巢老人养老服务的理论实践活动不断涌现。但是,通过查阅有关文献资料可以发现,当前针对农村空巢老人的理论研究多侧重于社会学角度,所采取的措施也还仅仅处于探索阶段。我国农村传统的养老,家庭发挥着主要功能,政府要么缺位,轻视农村老人的养老保障,要么就是越位、错位,在养老政策的制定以及养老活动的组织实施过程中扮演“独角戏”角色,其他主体比如非政府组织和个人很少参与,这直接导致政府所提供的服务不能如实地反映老人的需求,服务的效率也相对较低。农村空巢老人的大规模增加以及服务需求的多样性,愈来愈将考验着政府特别是地方政府的财政支付能力,考验着政府的执政水平,考验着我国经济社会发展的质量。因此,农村空巢老人养老服务理念及路径亟待转变。本文借助于治理理论进行研究。治理理论是当代有关政府和行政改革的前沿课题,它的理论渊源应追溯至西方20世纪六七十年代的极端自由主义思潮和公共选择学派。1989年,世界银行在描述当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”一词,此后“治理”便被广泛地用于政治发展的研究中。20世纪90年代以后,西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。在有关治理的各种定义中,全球治理委员会的定义最具权威性。1995年,全球治理委员会发表了题为《我们的全球伙伴关系》的报告,报告认为:治理是各种公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的基本特征可概括为:治理不是规则体系,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是单向的,而是持续的互动。治理的这些特征使治理与传统的政府统治或管理存在本质的不同。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,是对市场失灵和国家失效的进一步补充与完善,但治理也不是万能的,在社会资源配置中也存在着治理失效的可能。2002年的人类发展报告《在碎裂的世界中深化民主》指出,世界各个国家和地区的一系列研究表明持续贫困和发展滞后的根源在于软弱的治理,治理危机表现在普遍的腐败、公共服务的无效率及其他一系列失败中。这些问题是政府的合法性面临严重挑战的先兆,同时使治理理论面临着前所未有的挑战。正是在这种背景下,中外学者开始思考如何克服治理失效的问题,先后提出了“元治理”、“有效的治理”、“良好的治理”、“善治”等理论。善治理论的提出,并不是对治理理论的反动,而是对治理失效的弥补和救治,是治理的最佳境界,也是实现有效治理的最终目的。从其基本内涵上讲,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,是指政府的管理活动能以耗费最少的社会资本来获得最大限度的公共利益,满足最大多数人的公共需要,实现政府、市场与公民社会三者的和谐发展。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。在我国,综合不同学者的观点可以发现,善治具有以下几个基本要素:合法性、法治、透明性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。发端于西方社会的治理与善治理论是对经济、政治、社会变化的深刻反映,体现了政治管理理念的变革,近年来越来越引起我国学者的重视,并且已有一些学者开始尝试着用治理理论来解释和分析中国的实践,尤其是公民社会和村民自治方面。但同时我们认为,这绝不意味着我们可以毫无选择地吸收和运用,作为一种并非本土产生的政府和行政理论,治理理论对于中国的适用性仍然需要考察。考察治理理论的适用性,无疑要分析治理在运用中所需要的条件。虽然治理的开展,除了公民社会的条件外,还受到社会监督、法治、民主等因素的影响,但无疑公民社会的发育状况是其中最重要和具体实际性的因素。并且,公民社会的发育完善与否,本身也是衡量社会法治与民主的重要尺度。因此,我国公民社会的发展状况是制约治理在我国有效展开的一个重要因素。总体上来说,我国的公民社会还不成熟,尚处于初步发展阶段,因此治理理论在我国的应用必然受到很大的限制。一方面,必须把规范的治理作为我国民主政治发展的长期目标,从启蒙的意义上吸收治理理论积极的精神成分,比如,注重契约精神、强调公共事务中的责任、合作、沟通与效率等;另一方面,治理要与我国的现实政治发展结合起来,在决策中追求社会公共利益的最大化,强调公民的政治参与和合作,强调转变政府的行政方式和职能,由“划桨者”转向“掌舵者”等,并具体运用到乡村、社区及城镇的治理中。理论来源于实践并服务于实践。为更好地了解掌握农村空巢老人的生活现状以及养老服务治理过程中所遇到的问题,笔者凭借在成都市郫县民政局挂职锻炼的机会,深入了解了政府部门的有关养老政策,同时利用暑假时间,亲自走访了山东省临沭县大兴镇十余个村庄,与农村空巢老人面对面交谈,亲身经历了当地农村空巢老人的生活现状,掌握了大量的第一手资料,与农村社区管理人员以及当地基层政府部门有关人员一道探讨了农村空巢老人养老服务过程中的治理困境。通过调查访谈发现,在当前农村空巢老人养老服务过程中,普遍会遇到如下困境:(1)需求表达困境,农村空巢老人服务需求难以得到有效表达;(2)需求供给主体困境,农村空巢老人养老服务过程中,家庭作用依然占据主要地位,政府越位、缺位、错位现象依存,社区功能没有得到良好发挥;(3)需求供给提供方式困境,政府部门普遍困惑于找不到良好的服务方式,为老人提供更高效、便捷的服务;(4)需求供给监督协调困境,服务过程中牵涉到很多供给主体的合作协调,同时相互之间也需要有效的监督,目前尚无这方面的机制。针对上述问题,结合我国国情,笔者提出了多中心解决我国农村空巢老人养老服务的对策建议:首先,要强化政府责任,发挥政府职能。主要体现为制定和完善相关法律法规,加大对老年事业的财政投入力度,引导创新养老服务提供方式。其次,要培育公民社会,发挥社区功能。我国公民社会发育比较落后,极大限制了非政府组织的功能发挥,为此要进一步优化社区管理体制,提高社区管理水平;完善社区服务组织,提高社区服务水平;优化志愿服务环境,发挥志愿服务优势;另外,还要利用老年自身资源,完善老年互助体系。最后,要构建参与协商机制,包括建立有效的分权机制、制衡与监督机制以及问责机制,努力实现各权力主体在养老服务过程中的相互依赖、相互监督和相互协调。