公共数据作为数据资源的重要组成部分,关乎国民经济发展中生产生活的各个方面,蕴藏着巨大的经济和社会价值。若能实现公共数据有效利用,不仅能发挥其在社会治理中的重要作用,更能推动数字经济的长效发展。当前数字中国建设对公共数据利用提出了更高要求,然而我国目前高价值公共数据供给不足,数据跨地区、跨部门、跨层级流通不畅,数据安全保障不足,以上问题导致公共数据社会应用场景单一,数据市场运营乏力,严重制约了数据要素市场生态的建成。本文围绕公共数据利用这一核心意旨探讨了公共数据开发利用需要厘清和解决的关键制度问题,并研究了公共数据综合价值释放的可行模式和制度优化路径,以期激发数据要素活力,助力数字政府建设,为国家治理体系和治理能力现代化广泛赋能。第一部分梳理归纳了公共数据的概念及其基本特征。在此基础上从价值层面对公共数据利用展开分析,公共数据经利用所激发的综合价值变为可以流转的生产要素,进而成为服务于社会公众的产品与服务,这是公共数据从封闭走向开放,从静止走向流动的外在表观。在此过程中,政府、市场与社会主体发生互动,产生相应的经济价值、社会价值与政治价值。因此公共数据价值有多个侧面,是复杂价值的综合体。第二部分考察了我国数据开放立法的现状,通过对当前中央及地方数据立法文本的分析,从公共数据供给、共享、开放、利用以及安全保障五个层面对我国公共数据利用确立的基本制度进行了总结。虽然公共数据利用制度建设取得了显著的进步,但在实践中也暴露出高价值公共数据供给不足、流通不畅、供需错配、利用效率不高等实践问题。第三部分为上述实践困境的背后存在相关制度的缺陷。公共数据利用制度的痛点、堵点在于高价值公共数据供给不足,数据供给的低效以及供需错配问题的存在使得后续拓展场景应用、公共数据授权运营、公共数据要素市场化配置等制度难免陷入不周延、不完善的窘境,无法为公共数据价值的充分释放提供所需的制度支撑。第四部分是公共数据利用制度的优化路径。首先,加快构建流畅高质的公共数据供给制度,确保高价值公共数据的有效供给。其次,安全是公共数据利用的底线,通过落实数据分类分级保护制度,推动数据要素安全监管模式创新,强化对公共数据流通利用的安全保障。再次,公共数据授权运营模式创新应坚持安全可控、公私合作、授权使用的基本原则,在主体制度、行为规范、监管机制、收益分配等方面因运营方式的不同体现差异化的规制路径。最后,数据要素市场的培育和发展需要健全数据产品估值定价相关规则制度,完善数据治理监管机制,构建整体性和系统性的制度框架并运用适当的法律规制手段为其提供制度支撑和法治保障。