罗马城是古代地中海世界的中心城市之一,至公元前1世纪初,人口数量近百万。如何保证大量居民日常所需的粮食,是一项至关重要的大事,关系到公民基本生存和国家存亡。然而,在共和晚期（公元前133-公元前27年）,从提比略·格拉古改革至奥古斯都建立元首制这段时期,受古代地中海世界粮食生产与运输条件的限制,以及国内政治秩序动荡、失地农民流入罗马等各种因素影响,粮食供应频频告急。粮食短缺不仅影响罗马民众的日常生活,而且进一步激化了社会矛盾。公元前123年,盖约·格拉古开创了定期向公民出售低价粮食的先例。他通过平民大会颁布粮食法（lex frumentaria）,核心内容是保障每名罗马公民都能购买到一定数量的低于市场价格的粮食。为使法律切实可行,又相继推出完善小亚等行省的实物税收体系、以行省实物税收支撑罗马所需的粮食、在罗马附近的港口奥斯提亚修建存储粮食的仓库、委派骑士等级出任的财务官（quaestor）组织私人船队运输粮食、平抑粮价等一系列措施。盖约·格拉古的举措在应对粮食自由贸易所带来的风险、缓解平民和贵族的矛盾、促进行省粮食生产和健全税收管理体制等方面具有一定意义。但是,这些举措遭到元老贵族的激烈反对,以致于很难落到实处。不仅如此,经盖约·格拉古改革,平民开始成为被拉拢的对象,能否为平民提供廉价的乃至免费的粮食成为施政者关注的中心,解决粮食短缺问题逐渐由国家政事演变为政客们博弈的筹码。另一方面,对于平民来讲,粮食事关日常生计,他们自然乐于支持那些能够为其提供廉价粮食之人。继盖约·格拉古之后,政治家和野心家更为重视通过组织粮食供应来赢得平民支持。公元前62年,加图增加可免费领取粮食的公民人数;公元前58年,保民官克劳狄乌斯（Publius Clodius）颁布了为所有罗马公民发放免费粮食的法案,凭此很快聚拢一众支持者。然而,无论是从粮食征缴渠道、粮食运输能力、港口吞吐能力上讲,罗马尚不具备能够保障这些政策实施的客观条件。克劳狄乌斯发放免费粮食的政策吸引了大量公民进入罗马城,引发严重的粮食短缺,反而加剧了政局的动荡,以至于元老院不得不在公元前57年将“管理粮食供应”（cura annona）的最高大权委以庞培。这一决定标志着粮食供应作为国家政事,开始由个人独掌。为削弱庞培的影响力,克拉苏自费采购粮食,连续3个月向罗马平民免费发放。解决粮食短缺问题,从对民生的关注,到某种程度上演变为政客们赢得民众的政治支持、谋取私权的手段。他们不断打出民意牌向元老院施加压力,并逐渐突破了罗马城邦制度的框架,以满足自己无限制的权力欲望。当然,他们又必须面对如何在日益复杂的地中海政治经济环境下提升罗马薄弱的粮食供应能力这一难题,而当时衰败的政制,不可能为其改革提供制度支撑。于是,围绕增进个人权力而不断提出的激进的解决措施与罗马粮食供应的客观现实形成了强烈的反差。政府发放低价或者免费的粮食,受益人仅限于少数罗马公民,罗马城大部分人口依赖粮食市场提供的粮食来满足粮食需求。共和国晚期罗马城粮食供应方面的探索,在粮食筹集、运输、存储等方面积累了一定的经验,为奥古斯都建立粮食发放制度奠定了基础。鉴于当时政治斗争激烈,官方制定的解决罗马城粮食短缺的措施,仅是临时性的应急策略,并未从国家利益出发,从长远角度来应对这一问题。因此,共和国晚期罗马城粮食短缺问题并没有得到根本性地解决。罗马的粮食短缺及执政者提出的解决措施,是共和国晚期社会动荡、传统制度衰落的一个缩影。