资源和生态功能是农村土地的两大基本功能,农村土地的理想状态应当是这两大功能的充分发挥,即资源的高效利用和生态的有效保护。然而,改革开放以来的城镇化进程带来的城镇周边土地城镇化和全国范围内的农民城镇化,对这两大功能的充分发挥带来了严峻的挑战。城镇周边耕地大量减少引发的粮食安全不保的担忧,深刻的塑造了中央政府的土地管理方式。中央政府划定了18亿亩的耕地红线,并以建设占用耕地必须实现占补平衡的行政命令确保耕地总量动态平衡。城镇化是人们追求资源利用效率改善的历史进程,其中蕴含的政治利益和经济利益,使得因之导致的建设占用城镇周边耕地趋势难以扭转,动能难以减弱。保住18亿亩耕地红线的唯一希望在于补充等量耕地。农村土地整理将其他类型土地整理为耕地是补充耕地的唯一途径。尽管农村土地整理的潜在功能远不止于此,但在成本约束下,地方政府很谨慎且整齐划一地将农村土地整理目标局限在补充耕地上。由于中央政府对补充耕地来源的限制规定很少,也是在成本约束下,地方政府将绝大多数补充耕地来源锁定在了林地、草地和水域等整理成本较低,但生态功能较高的土地上。由于大多数此类土地并没有耕种的自然适宜性,通过农村土地整理盲目将其作为补充耕地的来源,往往会产生巨大的生态成本。可见,农村土地整理现有目标存在严重缺陷,既非常狭隘,又对生态环境造成负面影响,亟待完善。本研究的主要逻辑在于以资源的高效利用和生态的有效保护为最终目的,全面审视农村土地现状,并以现状中的问题为导向,实现农村土地整理目标的完善。综合文献发现,耕地大量抛荒和宅基地大量闲置是我国农村土地资源未得以高效利用的突出表现;生态用地大量被开垦为耕地是生态未得以有效保护的突出表现。以此判断为基础,本研究提出了耕地全面整理和宅基地全面整理目标。将闲置宅基地整理为耕地,并进一步提升耕地质量和宅基地生活配套设施水平,优化耕地和宅基地空间布局是实现耕地和宅基地资源高效利用的重要保障。应以自然适宜性为依据,禁止盲目开垦林地、草地及水域;同时,以自然适宜性及经济适宜性为依据,将以往盲目开发的耕地恢复为林地、草地及水域是农村土地整理生态目标的主要内容。耕地和宅基地全面整理目标以及生态目标构成了农村土地整理完善的全部内容。