一段时间以来,一些学者和基层干部对“市管县”体制多有诟病,他们从经济制度学、行政管理学等各个不同的角度分析了“市管县”体制的诸多弊端,认为“市管县”是“市吃县”“市刮县”;与此同时,省直管县、撤销地级市的建议也越来越多,一些省份也纷纷出台了“强县扩权”的政策。“市管县”体制是在计划经济体制背景下形成的,计划经济体制为“市管县”体制运作提供了最重要的支撑条件。随着计划经济向市场经济的转轨,“市管县”体制越来越成为阻碍经济发展的一个制约因素,从而严重影响到我国地方制度民主化的进程。“市管县”体制内在矛盾的激化,有着不同层面的原因,但究其根源在于没有从制度层面上设计“市县关系”并从法律上明确市、县的地位、职能和相互关系。本文试从行政组织法的角度,结合经济学和行政学的相关知识,在对“市管县”体制进行法律分析,综合考虑我国目前的实际情况,并借鉴国外地方政府中的市、县制度的基础上,提出了构建中国法治框架下的新型市县关系的思路和建议。为了较为清晰的展现法治视野下的理性市县关系之本质,本文分为四个部分来阐述: 第一部分,市管县体制的由来及演变。在这一部分里,首先从地方政府体制结构入手,导出“市管县”体制的由来及演变并介绍了“市管县”体制的大致类型,在此基础上归纳分析出“市管县”体制的功能和效用,对“市管县”体制的历史功绩作出客观评价。 第二部分,市管县体制的现状分析。“市管县”体制的现状主要表现在五个方面:(1) 由于市县不分,造成城市的虚假化;(2) 徒增一级政府层级,使市县矛盾激化;(3) 违背城乡分治的国际惯例,城乡关系日趋紧张;(4) 由于市县职责不明而导致市县竞争激烈,进而加剧市县的矛盾;(5) 政府层级的过多,必然引发事权、财权难以划分。在对“市管县”体制现状分析的基础上,进而对“市管县”体制改革的背景进行了阐述和分析,指出“市管县”体制改革已经具备理论和现实的条件,改革的序幕已经悄然拉开。 第三部分,西方主要国家的市县制度及其与我国之比较。这一部分里介绍了美国、德国和法国三个西方国家地方制度中的市县制度,归纳总结了西方国家市县制度的共同点,并将之与我国的市县制度相比较,从而显见其可供借鉴之处。