改革开放40多年来,我国城市呈现出“摊大饼”式向外扩张的特点,特别是经济快速发展的沿海城市生态承载日益逼近极限,对用地粗放式发展、低效率利用的问题一直没有从根本上得到解决,服务型政府可否以及如何推进低效用地再开发成为新的公共管理课题。2013年原国土资源部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》,在江苏、浙江、福建等十个省（区、市）启动城镇低效用地再开发试点工作。江苏作为首批试点省份再开发工作进展如何、近十年取得了怎样的成效受到社会广泛关注。常州市作为江苏省主要经济体之一,新增建设用地资源却十分有限,面临着巨大的城市土地供应压力,城镇低效用地再开发政策无疑能为常州土地利用注入新的活力和生机。在城镇低效用地再开发过程中,地方政府需要贯彻执行中央政策、做好城市规划、落实监督各项方案、维护公众合法权益,因此地方政府的角色定位至关重要。然而在具体行政行为中,由于政府的角色定位存在错位、越位和缺位的偏差现象,使得低效用地再开发工作推进缓慢,引发利益主体矛盾。本文依托案例研究方法通过对凤凰新城生命科技园、青果巷织补地块等低效地块再开发工作中政府、原土地使用权人、企业、社区居民等利益相关者进行历时观察和访谈,以此构建“价值—制度—行为选择”三维分析框架,研究剖析地方政府在价值取向、制度权威和行为选择过程中作为维护公共利益者、规则制定执行者、监管者出现的角色偏差,并解析导致偏差产生的原因。从而有针对性地从综合利益平衡、权威制度供给和多元主体协同治理的角度,探讨政府在低效用地再开发中的应然角色与功能,为对接国家政策、资源提供一些可行的路径与制度安排。