论文部分内容阅读
自我国1995年第一家城市商业银行（以下简称为“城商行”）正式批准建立以来，城商行经历近二十载春秋，在现阶段已经成为了继国有商业银行、股份制银行之后我国银行业中的第三梯队，并且在整个金融业中占据不可或缺的地位。但是城商行作为“自主经营、自负盈亏”的现代型金融机构，与地方政府的关系仍然密不可分，同时也受广大学者和银行业专家诟病。对于地方政府干预与城商行贷款行为的相关问题，前人已经进行过不少类似的研究，也得出过一些比较重要的结论。但是本文会从一个较为新颖的角度，重新考察地方政府干预与城商行之间的关系。
很多前人的研究将地方政府对城商行的持股放在了较为重要的位置上（虞群娥，2004;邵新力和邓湘益，2006;曹廷求，2006;王倩，2007;黄建军，2010;易志强，2012;王倩和李颖华，2012;郑荣年，2013;），甚至将地方政府对城商行的持股作为主要的干预方式。对此作者却持有不同意见。作者认为地方政府对城商行持股只是通过城商行公司治理机制影响其贷款行为的其中一个方面。在缺乏股权性质或结构如何决定企业具体行为，企业行为又如何影响业绩的研究积累情况下，这些研究并未得到具有普遍说服力的结论。城商行作为一类重要的地方金融机构，对当地经济发展和金融稳定起到至关重要的作用，因此地方政府会通过多种不同渠道和方式对城商行实施控制和干预。一方面是地方政府会尽力对本地城商行进行扶持，另一方面也会利用城商行贷款支持当地社会福利和企业方面的建设，这也是与传统政府干预具有“攫取”和“帮助”双重作用的理论相符合的(王擎，2012)。
作者通过对这一问题一系列的梳理与研究之后，将地方政府对城商行的干预分为两个层面，并提出地方政府对城商行干预的具有“两重性”。第一个层面是地方政府通过对城商行持股，利用大股东（实际控制人）或主要股东的身份对城商行贷款行为进行干预和控制。
地方政府对城商行干预的第二个层面是地方政府通过对城商行进行外部行政干预和对辖区内相关经济资源进行控制从而对城商行行为进行“牵制”等行为所进行的“非股权”方面的干预。由于地方政府干预这一概念在学界也有不同的界定，学者们对这定义理解也各不相同，因此作者通过对过往文献的梳理、总结与分析，将地方政府对城商行的非股权干预用以下三个方面，四个维度衡量。第一，在现阶段的实际情况中，地方政府对城商行董事（董事长、副董事长、董事、独立董事等董事会构成人员）具有人事任命的权利，地方政府即使不直接派驻官员进驻城商行，也会在重要职位上安排更为亲近政府的人员。因此，本文将借鉴“政治关联”相关领域的研究方法，对这一现象进行分析。为了防止将“政府干预”和“政治关联”这二者的概念混淆，作者沿用Roberts(1990)、shleifer和Vishny(1994)、徐浩平和吕长江(2007)、fan et al.(2007)Xu和zhou(2008)等人界定的概念，将两者进行区分。与此同时，政府干预和政治关联这二者的联系在于，对国有企业而言，政治关联的最终实施者是政府，政府会通过向企业派驻官员进而加强对国有企业的控制，所以在国有企业的政府干预研究方面，可以将政治关联视为政府干预的一个替代变量(王庆文和吴世农，2008;fan et al.2007;boubakri et al.2008)。
第二，地方政府对辖区内城商行干预的基本动机是以升迁为目的的官员行为产生的作用。自我国80年代起，中央政府将地方官员升迁的考核标准由政治表现上升为执政成绩，并制定了相应考核指标进而形成了中国特有的“官员晋升锦标赛”局面（周黎安，2005，，2007）。地方政府官员为了实现拉动地区经济增长以获得升迁的目的，采取扩大投资，重复建设等方式，刺激经济的发展(曹廷求，2006;钱先航2012)。城商行贷款行为在这过程中，比较容易受到政府行为的控制，投向政府支持的项目。因此，本文采用钱先航等(2012)、潘红波等(2008)和唐雪松等(2010)等人的研究方法，从地区GDP增速、基础设施投资增速这两个维度衡量官员晋升层面的地方政府干预。
第三，地方政府对辖区内城商行的干预并非是不受任何约束的。中国持续多年的行政体制改革最主要的目的就是更为清楚地界定政府与市场的关系，将政府主导的资源配置转变为以市场为主导的资源配置，也就是市场化改革。但是由于各省在市场化改革进程中差距较大，市场化进程较慢的地区，地方政府对辖区内企业的干预动机和实际行为仍然较强（林毅夫等，1997）。因此本文沿用唐雪松等(2010)、徐浩萍等(2007)和曹廷求等(2011)的研究方法，利用公开发布的指数，衡量地方政府的干预程度。在具体指数的采用方面，本文使用樊纲、王小鲁等(2011)发布的《中国市场化指数:各地区市场化相对进程2011年报告》来替代地方政府在市场化进程中对城商行的干预水平。
本文通过实证研究得出以下主要结论:
（一）:从监管角度上来讲，降低地方政府对城商行干预需要地方政府降低或退出对城商行的持股。但是本文认为这一制度起不到根本作用，因为地方政府对城商行的非股权干预影响仍然十分突出。现阶段我国实际情况和体制也无法提供相应行政改革的条件。使城商行可以完全摆脱地方政府干预实现市场化经营的唯一出路只有通过行政体制改革、优化政治晋升考核机制和建立健全完善地市场化机制，彻底遏制地方政府过度发展经济的动机。
（二）:城商行内部公司治理机制中的董事中，拥有政府背景和从政经历的官员占比越多，受地方政府干预程度越大，城商行贷款行为受地方政府控制程度越高。
（三）:地区GDP增速相对变化率、基础设施投资作为地方政府股权的政治晋升考核的重要标准，在地方政府对城商行的干预机制中起到重要作用。
（四）:在市场化进程相对较高，法制化水平相对较好的地区，地方政府对城商行的干预作用出现了明显的降低。因此，市场化进程和法制环境可以被视为约束地方政府对企业干预的一个比较好的解决方法。
本文创新点主要有:
（一）:本文突破以往对这个问题研究的思维框架，提出了地方政府对城商行干预的“两重性”，对政府干预进行了更为细致的划分，并详细阐述了地方政府“股权干预”和“非股权干预”之间的区别与联系。与此同时，本文将城商行的“政治关联”视作“政府干预”的替代变量之一，也是前人对这一问题研究中所没有的。
（二）:对这个问题以往的研究过分突出了地方政府持股的作用，甚至将地方政府持股当做了干预的唯一途径，认为地方政府降低持股或者完全退出股权可以有效降低对城商行的干预。但是本文的研究则认为地方政府股权的退出并不能从根本上杜绝地方政府对城商行的干预，因为地方政府的非股权干预是由现阶段行政体制、晋升制度和外部市场化环境所决定，并不受持股比例大小的影响。
很多前人的研究将地方政府对城商行的持股放在了较为重要的位置上（虞群娥，2004;邵新力和邓湘益，2006;曹廷求，2006;王倩，2007;黄建军，2010;易志强，2012;王倩和李颖华，2012;郑荣年，2013;），甚至将地方政府对城商行的持股作为主要的干预方式。对此作者却持有不同意见。作者认为地方政府对城商行持股只是通过城商行公司治理机制影响其贷款行为的其中一个方面。在缺乏股权性质或结构如何决定企业具体行为，企业行为又如何影响业绩的研究积累情况下，这些研究并未得到具有普遍说服力的结论。城商行作为一类重要的地方金融机构，对当地经济发展和金融稳定起到至关重要的作用，因此地方政府会通过多种不同渠道和方式对城商行实施控制和干预。一方面是地方政府会尽力对本地城商行进行扶持，另一方面也会利用城商行贷款支持当地社会福利和企业方面的建设，这也是与传统政府干预具有“攫取”和“帮助”双重作用的理论相符合的(王擎，2012)。
作者通过对这一问题一系列的梳理与研究之后，将地方政府对城商行的干预分为两个层面，并提出地方政府对城商行干预的具有“两重性”。第一个层面是地方政府通过对城商行持股，利用大股东（实际控制人）或主要股东的身份对城商行贷款行为进行干预和控制。
地方政府对城商行干预的第二个层面是地方政府通过对城商行进行外部行政干预和对辖区内相关经济资源进行控制从而对城商行行为进行“牵制”等行为所进行的“非股权”方面的干预。由于地方政府干预这一概念在学界也有不同的界定，学者们对这定义理解也各不相同，因此作者通过对过往文献的梳理、总结与分析，将地方政府对城商行的非股权干预用以下三个方面，四个维度衡量。第一，在现阶段的实际情况中，地方政府对城商行董事（董事长、副董事长、董事、独立董事等董事会构成人员）具有人事任命的权利，地方政府即使不直接派驻官员进驻城商行，也会在重要职位上安排更为亲近政府的人员。因此，本文将借鉴“政治关联”相关领域的研究方法，对这一现象进行分析。为了防止将“政府干预”和“政治关联”这二者的概念混淆，作者沿用Roberts(1990)、shleifer和Vishny(1994)、徐浩平和吕长江(2007)、fan et al.(2007)Xu和zhou(2008)等人界定的概念，将两者进行区分。与此同时，政府干预和政治关联这二者的联系在于，对国有企业而言，政治关联的最终实施者是政府，政府会通过向企业派驻官员进而加强对国有企业的控制，所以在国有企业的政府干预研究方面，可以将政治关联视为政府干预的一个替代变量(王庆文和吴世农，2008;fan et al.2007;boubakri et al.2008)。
第二，地方政府对辖区内城商行干预的基本动机是以升迁为目的的官员行为产生的作用。自我国80年代起，中央政府将地方官员升迁的考核标准由政治表现上升为执政成绩，并制定了相应考核指标进而形成了中国特有的“官员晋升锦标赛”局面（周黎安，2005，，2007）。地方政府官员为了实现拉动地区经济增长以获得升迁的目的，采取扩大投资，重复建设等方式，刺激经济的发展(曹廷求，2006;钱先航2012)。城商行贷款行为在这过程中，比较容易受到政府行为的控制，投向政府支持的项目。因此，本文采用钱先航等(2012)、潘红波等(2008)和唐雪松等(2010)等人的研究方法，从地区GDP增速、基础设施投资增速这两个维度衡量官员晋升层面的地方政府干预。
第三，地方政府对辖区内城商行的干预并非是不受任何约束的。中国持续多年的行政体制改革最主要的目的就是更为清楚地界定政府与市场的关系，将政府主导的资源配置转变为以市场为主导的资源配置，也就是市场化改革。但是由于各省在市场化改革进程中差距较大，市场化进程较慢的地区，地方政府对辖区内企业的干预动机和实际行为仍然较强（林毅夫等，1997）。因此本文沿用唐雪松等(2010)、徐浩萍等(2007)和曹廷求等(2011)的研究方法，利用公开发布的指数，衡量地方政府的干预程度。在具体指数的采用方面，本文使用樊纲、王小鲁等(2011)发布的《中国市场化指数:各地区市场化相对进程2011年报告》来替代地方政府在市场化进程中对城商行的干预水平。
本文通过实证研究得出以下主要结论:
（一）:从监管角度上来讲，降低地方政府对城商行干预需要地方政府降低或退出对城商行的持股。但是本文认为这一制度起不到根本作用，因为地方政府对城商行的非股权干预影响仍然十分突出。现阶段我国实际情况和体制也无法提供相应行政改革的条件。使城商行可以完全摆脱地方政府干预实现市场化经营的唯一出路只有通过行政体制改革、优化政治晋升考核机制和建立健全完善地市场化机制，彻底遏制地方政府过度发展经济的动机。
（二）:城商行内部公司治理机制中的董事中，拥有政府背景和从政经历的官员占比越多，受地方政府干预程度越大，城商行贷款行为受地方政府控制程度越高。
（三）:地区GDP增速相对变化率、基础设施投资作为地方政府股权的政治晋升考核的重要标准，在地方政府对城商行的干预机制中起到重要作用。
（四）:在市场化进程相对较高，法制化水平相对较好的地区，地方政府对城商行的干预作用出现了明显的降低。因此，市场化进程和法制环境可以被视为约束地方政府对企业干预的一个比较好的解决方法。
本文创新点主要有:
（一）:本文突破以往对这个问题研究的思维框架，提出了地方政府对城商行干预的“两重性”，对政府干预进行了更为细致的划分，并详细阐述了地方政府“股权干预”和“非股权干预”之间的区别与联系。与此同时，本文将城商行的“政治关联”视作“政府干预”的替代变量之一，也是前人对这一问题研究中所没有的。
（二）:对这个问题以往的研究过分突出了地方政府持股的作用，甚至将地方政府持股当做了干预的唯一途径，认为地方政府降低持股或者完全退出股权可以有效降低对城商行的干预。但是本文的研究则认为地方政府股权的退出并不能从根本上杜绝地方政府对城商行的干预，因为地方政府的非股权干预是由现阶段行政体制、晋升制度和外部市场化环境所决定，并不受持股比例大小的影响。