权力分立不是权力的完全割裂,而是一个机关对一种权力进行主导,适当局部混合,因而行政机关行使小部分立法权没有违反分权原则。行政机关立法的实践在各国普遍存在,有的国家行政机关的立法权全部来自立法机关的授权;有的国家行政机关的立法权部分来自宪法的授权,部分来自立法机关授权。在我国,国务院有宪法赋予的特定领域的行政法规制定权,同时国务院也可以根据立法机关的授权制定暂时性行政法规。尽管宪法规定国务院是最高执行机关,但自建国以来,国务院一直行使着制定行政法规的权力,直到1982年宪法赋予国务院行政法规制定权,这才使得国务院行政立法具备了立法权来源上的正当性。现行有效的行政法规有六百五十多部,授权性行政法规占到一定比重,也存在不少问题。在国务院的立法行为中,依授权立法与职权立法是有根本区别的,依授权立法的宪法依据是宪法第八十九条第十八项,职权立法的宪法依据是宪法第八十九条第一项,应立足于立法权限角度区分二者。国务院依授权立法又可以分为特别授权立法和一般授权立法。全国人大及其常委会对国务院有三次特别授权;一般授权即法条授权,散见于法律中。以税收行政法规为例,分析国务院对特别授权的实施。税收是对公民财产权的侵害,同时纳税也是宪法规定的公民基本义务,税收的特殊地位决定了其必须由法律加以规定,也就是说税收必须法定。税收法定原则是税收授权国务院立法的前提。从全国人大和全国人大常委会的授权来看,虽然从宪法第八十九条第十八项可以推导出全国人大及其常委会可以将立法权授权国务院行使,但是权力机关对国务院的授权不是没有限制的,税收由于其特殊性不适宜过多授权给国务院制定行政法规;人民主权原则、基本人权原则和分权原则共同决定了授权立法的授权必须符合授权明确性原则,两次特别授权都是一揽子授权模式。从国务院对两次特别授权决定的实施来看,自得到授权以来的三十多年间,国务院制定的税收行政法规占税收立法的大部分甚至是绝大部分,暂行条例实施了几十年没有上升为法律,国务院还存在违法转授权的情况。因此,无论从授权的角度还是对授权得实施角度,税收行政法规都是违宪的。以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为例,分析国务院对一般授权的实施。房屋拆迁的本质是对非国有财产的征收,征收属于法律保留事项,这是征收授权立法的前提。从全国人大常委会的授权来看,全国人大常委会有权通过法条授权国务院先行制定征收行政法规,但是法条授权存在的普遍缺陷是不符合授权明确性原则。从国务院对全国人大常委会授权的实施来看,国务院没有越权立法,但是其制定过程中公开不足,公众参与少,《国有土地上房屋征收与补偿条例》也没能最大限度地保障公民权利,实现补偿上的相对公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》从授权和授权的实施两个角度来看也不合宪。总的来看,要想消除国务院依授权制定的行政法规中存在的违宪问题,必须从授权和对授权的实施两方面入手。全国人大及其常委会在授权时应遵循授权明确性原则,划定授权禁区,也要规定国务院根据授权立法应遵循的原则。国务院在实施授权时要转变立法观念,做到公开立法、民主立法,最大限度保障公民权利。