为更好地保护生态环境,摆脱“企业污染、群众受害、政府买单的”的困境,遵循环境保护实体法所规定的“污染者负担,损害担责”的原则,2015年党中央、国务院联合发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,要求在江苏等7个省市推行生态环境损害赔偿制度,2017年以《改革方案》的形式被正式确立。就目前的实施状况来看,效果不尽人意,由于生态环境损害赔偿制度的功能定位模糊,以及利益属性存在争议等原因造成该制度在适用范围上与环境公益诉讼制度产生竞合,其结果是生态环境损害赔偿诉讼在司法实践中陷入“一案两诉”、“同案不同判”的困境。基于以上问题,本文从生态环境损害的基本概念入手进行分析,认为生态环境生态环境损害的内涵应包括三个方面的要素特征:原因行为与损害后果的二元构成要素;直接损害形式应为整体生态环境的损害;利益主体应为“人类”。关于生态环境损害赔偿制度的理论基础,笔者对于目前学界及立法层面所主张的“国家利益”和“社会利益”两种利益属性有着不同的认知:源于《宪法》第9条的自然资源归国家所有的国家所有权理论并不满足财产属性所要求的“可控制”和“可支配”的必要要件,因此自然资源并非财产,实质是“权力”而非“权利”,是国家运用公权力对自然资源的干预,是一种专属干预权,而个人对于公共利益的的主张则是出于“义务”而非权利。因此,“物权化”的自然资源国家所有权和私力救济机制理论不适宜作为生态赔偿请求权基础,应明确生态环境损害赔偿制度的理论基础是不可分割的人类环境公共利益,指向国家和每个公民的环境保护义务。笔者在对以上问题根源进行分析的基础上,提出以下解决办法:首先采用系统式立法模式,制定生态环境损害赔偿专门法。其次,立法上明确生态环境损害赔偿制度的社会公共利益单一属性;鉴于两种制度兼具“风险预防”与“事后填补”两种功能,只能依据立法目的以侧重点的不同加以界分,以“重大”“重要”事件和事后填补功能为主,将生态环境损害赔偿制度的适用范围同环境公益诉讼制度界分开来,后者适用于“一般性”和风险预防功能为主的环境损害事件,排除“重大”和“重要”区域的事件。然后明确生态环境损害赔偿责任构成要件,并在责任担负方式上增设惩罚性赔偿金制度。最后明确突发环境事件标准和主体功能区划分标准,取消导致各地立法不一根源的兜底条款,以期促进生态环境损害赔偿制度的发展和完善。