向行政机关发出诉前检察建议是检察机关在行政公益诉讼诉前程序中发挥监督作用的重要方式,其实质是行政公益诉讼制度的过滤机制。2015年6月,我国最先在北京等13个地区开展关于行政公益诉讼的试点。经过两年的实践经验总结,在2017年修改《行政诉讼法》时正式确定行政公益诉讼制度。2019年10月最高人民检察院在公益诉讼专项工作报告中指出:“要把诉前实现维护公益目的作为最佳的司法状态,”实际上就是要把更多的公益问题在诉前解决。由于行政公益诉讼制度的研究在我国起步较晚,相关理论研究不深入,具体制度规定不明晰,致使诉前检察建议在实践中的作用大打折扣。因此,本文致力于研究行政公益诉讼诉前检察建议,结合相关的理论和法律实践,通过分析实践中案例所存在的问题及原因,并针对性地提出完善措施,保障检察建议的有效执行,发挥诉前程序的重要作用,维护公共利益。本文主要分为四大部分,具体内容如下:第一部分是对诉前检察建议一般理论的分析。首先阐述诉前检察建议的含义、与一般检察建议的区别以及遵循的原则;然后分析诉前检察建议的制度意义,包括节约司法资源、以行政权为主导的自我纠错机制、兼具程序启动属性和实体处理作用三个方面。第二部分是对诉前检察建议实践中的问题分析。通过四个案例,分析行政机关执行诉前检察建议在实践中存在的问题。首先,分析行政机关在执行诉前检察建议时仍存在不作为或不积极作为现象。其次,分析珲春市国土资源局不依法履职案和延吉市环保局不依法履职案,反映出实践中检察机关对于诉前检察建议执行的审查标准结果导向偏重。最后,分析在诉前检察建议执行中监督保障机制的缺失,跟踪反馈机制不到位、沟通协调机制不通畅、救济机制缺乏。第三部分是对行政公益诉讼诉前检察建议存在问题的原因探究。关于诉前检察建议缺乏详细立法规定,目前回复期限的设置过于僵硬;诉前检察建议内容制发不切实际、详略程度不统一;检察机关和行政机关对于诉前检察建议在内容、执行的程度、执行期限上存在认识冲突;行政机关执行诉前检察建议受不可控因素限制、行政机关联合执法协调配合难。第四部分是提高诉前检察建议实效性的举措。首先,应提高检察建议的质量和可行性;其次,加强检察机关和行政机关在检察建议执行中的沟通,创新人员交流机制,学习借鉴地方实践经验;再次,完善检察机关对于诉前检察建议的审查,明确行为与结果双重审查标准,规范检察机关审查方式;然后,建立检察建议执行的跟踪监督机制和救济保障机制。最后,发挥司法作用,提高检察建议的说理性。