国土空间规划制度是我国规划制度体系的重要组成部分,具有国土空间的整体布局性、生态底线的强制约束性以及规划布局的综合系统性的基本特征。国土空间规划制度作为国家空间治理的重点实施方向,是生态文明建设的重要内容。二十大以来,完善国土空间规划制度成为构建新发展格局和推动高质量发展的关键任务。然而,在制定和实施过程中,国土空间规划制度也面临着一些问题和挑战。为此,我国通过政府机构改革、规范制度文件等举措进一步加强对国土空间规划制度的完善。总体来看,尽管这些工作取得了一定程度上的进展,但是由于国土空间规划制度的发展状况复杂以及对其的研究起步晚等因素,在具体实践中始终会面临着一些制度难题。其中主要包括以下五方面的问题:一是制度定位方面,国土空间规划的规划对象是综合性的国土空间,不应当被定位成土地单要素规划,因此现行立法将国土空间规划规定在《土地管理法》中是不合理的;二是划定规则方面,“三区三线”作为国土空间规划制度的核心组成部分,其自身的划定规则并不是明确的,主要表现在“三区”和“三线”的边界划分规则不明以及“三区三线”的划定优先级规则不明;三是行权主体方面,关于国土空间规划的编制主体和审批主体的规定一直是比较混乱的,没有一个清晰的规定;四是法律效力方面,具体体现在国土空间规划中的总体规划和详细规划之间的法律效力上,总体规划中的内容以一种什么样的方式向详细规划传导是不清楚的;五是公众参与方面,公众参与制度作为国土空间规划制度的重要制度体制,其无论表现在实体参与上抑或在程序参与上并不完善。因此,亟需完善国土空间规划制度,具体完善路径如下:第一,明确入法路径选择,提高国土空间规划的立法层级;第二,明确“三区三线”的划分规则,解决“三区三线”划定中引起的矛盾冲突;第三,厘清规划的编制主体与审批主体,保证国土空间规划的合理性和科学性;第四,明确总体规划和详细规划的法律效力,确保规划能够被有效实施和保障;第五,完善国土空间规划的公众参与制度,保障参与者的实体权利和义务,健全民主性的程序机制。