党的十一届三中全会以来,我国小城镇建设得到了快速发展,社会事业快速发展,经济总量不断提升,综合实力明显增强。在小城镇迅猛发展的同时,其建设用地的面积随之扩张,很多地方的小城镇建设用地处于低效利用状态。土地利用总体规划在小城镇建设用地管理中起到纲领性的作用,而其最重要的管理手段就是建设用地指标管理。在我国新一轮土地利用总体规划修编的背景下,如何科学的制定建设用地指标并合理分配,对促进土地可持续的集约节约利用有一定的现实意义。首先,本文在大量阅读文献的基础上,梳理出国内外土地利用规划和建设用地指标管理的研究轨迹,确定小城镇和建设用地指标管理的概念并对相关理论进行了详细阐述。然后,本文提炼出建设用地指标管理的内涵,对建设用地指标管理的定义和程序做了确定；介绍了小城镇中进行建设用地指标管理应该遵循的技术标准,分别对县城和镇的规划标准的实施背景、适用范围做了详细说明；系统介绍指标管理所依据的的原则,如与土地利用总体规划相衔接原则、可持续发展原则、统筹安排原则等；阐述了建设用地指标制定和分配中的方法,如历史趋势法、经济增长法等。随后,本文以湖北省枣阳市为实证研究对象,分析了枣阳市上一轮土地利用规划中建设用地指标的实施情况。在对指标制定和实施过程中存在的问题进行深入研究后系统的分析了指标管理“失灵”的原因,如依据标准的局限性导致“失灵”、规划的“刚性”和市场的“弹性”导致“失灵”、部门利益不一致导致“失灵”等。最后,在以上研究的基础上,本文提出改进建设用地指标管理工作的一些建议,如对建设用地指标进行弹性预测、进行建设用地指标数量和空间的弹性配置、引进可持续发展理念和通过城乡建设用地增减挂钩进行建设用地指标市场流转。其中重点分析了弹性管理和城乡建设用地增减挂钩指标的流转问题。