长期以来,行政区划在多数情况下是作为一种统治和政策工具存在的。在学术上,行政区划研究通常被视作一个应用性领域,整体理论层次有待提高。相比其他国家,中国行政区划工作的地位更为重要,也更加需要从政治发展和政府治理模式转换,特别是从政府职能转变的视角,强化对行政区划的理论研究,推动研究工作的深入和系统化。本文立足于基础理论研究,主要从政府职能转变的视角研究行政区划,并尝试建立一个新的分析框架。全文的基本设定是：行政区划改革与政府职能的重心定位之间存在内在的联系,即不同时空条件下行政区划改革基本目标的确定,主要取决于相应时期和国家政府职能重心的具体定位以及相关制度安排,而行政区划改革本身则始终以不同的形式服务于政府基本执政目标的有效实现。本文分别从历史经验归纳、理论支持和现实反映三个层面,对基本设定进行了验证。首先,政府职能重心定位与行政区划调整基本目标的阶段性耦合,在历史经验层面验证了两者联系的实然性：历代王朝的职能重心偏向于政治统治,行政区划调整的基本目标是加强中央集权,以巩固皇权、控制社会；新中国初期,各级政府的工作重心是重整秩序,行政区划调整的基本目标是巩固中央权威,为恢复、发展国民经济创造条件；改革以来,推动经济发展始终是中国各级政府的中心工作,行政区划调整亦显示出强烈的经济导向；二战后,西方典型国家地方政府的职能重心已经普遍倾向于公共服务,行政区划调整亦反映出明显的公共服务导向,服务的成本、效率和公平性,是其改革所追求的基本目标。再者,政府职能在行政区划设置和调整中的基础性地位,在理论上解释了行政区划改革与政府职能重心定位内在联系的应然性。期望有效地实现政府的基本执政目标,前提条件之一就是将公共权力覆盖到国土内的所有区域和居民。而要达到这一目的,通常需要将领土划分为若干层次和类型的行政区域,并在此基础上建立起地方政府体系。因此来看,行政区划是最高当政集团履行政府职能和执政目标的基本手段,只能服从、服务于政府职能的有效履行。第三,在现实政治生活中,行政区划改革服从、服务于政府基本执政目标有效实现的一系列具体反映,进一步印证了行政区划改革与政府职能重心定位内在联系的必然性：其一,行政区划是完善地方政府体系的基础；其二,行政区划是中央对地方实施有效管理和控制、平衡府际关系的基本手段；其三,合理的行政区划有助于地方政府更好地履行其公共服务职责。从已经得到验证的基本设定出发,要准确归纳当代中国行政区划改革的基本指导理念,首先需要对各级政府的职能定位,做适当的界定。目前各级政府根据时代要求对其职能所作的最大调整,就是开始前所未有地重视公共服务职责。但是,公共服务职责的日益突出,并不意味着统治职能的弱化：从理论上看,国家作为阶级性与公共性的辩证统一体,决定了政府的统治职能与社会管理职能是一个有机整体,不能偏废其中任何一个方面；从现实层面来看,维护国家统一和领土完整、平衡府际关系等重要使命,都使得适度发挥统治职能成为必然。基于上述认识,本文将新时期中国行政区划改革的基本指导理念归纳为“控制—服务”导向：对于省级层面的行政区划调整,应主要从适度发挥行政区划的控制作用、维护中央权威的角度加以审视；对于地市及其以下层面的行政区划调整,则应更多地从统筹公共服务、降低施政成本的视角进行评判。最后,结合改革实践,本文对“控制—服务”导向进行了的推广,提出了一些具体的对策建议：对于省制调整,应在总体稳定的基础上,适度发挥大城市的政治平衡作用；对于大都市区,应着力避免陷入“巴尔干化”的陷阱,坚持“单中心广域市制”的基本策略；对于市辖区,应在充分厘清其施政性质差异的前提下,实施分类改革；对于县域整合,应主要从降低各个服务和施政成本、发挥规模经济效益的视角出发,探索县域的最优人口规模；对于乡镇,则应区分改革的普遍性与特殊性：多数乡镇基本的改革趋势是派出化与大规模的合并；但少数经济发达、城市化程度较高的乡镇,则存在镇改市的可能性。