农村集体土地的征用,本应由国家在公共利益需要的情况下实施,但现在各级地方政府对此却比国家还积极。地方政府的这一偏好源自深刻的驱动因素和制度成因。分权改革使地方政府从中央政府的母体中脱离出来,成为真正的独立主体;而独立主体地位的取得,强化了地方政府的地方利益追求。在新增财力增加缓慢、原有发展途径不能根本解决财政困难问题时,地方政府把发展的目标寄托在巨额的土地收益上。虽然一般的组织或机构不能染指土地收益,但由于现行土地制度的缺陷,土地的产权、土地的价格控制权其实是掌握在地方政府的手里;加上法律规定地方政府有征用土地的权力,征地能实现低成本、高收益,因而地方政府就只顾自身利益,热衷征用土地。与此同时,现行考核制度的安排及官员利益的最大化,也是地方政府偏好征地的重要原因。改变这一偏好的基本途径是明确界定经营性征地与公益性征地的区别,提高被征用土地的补偿标准;限制地方政府的征地决策权,防止地方政府滥用征地决策权,等等。