我国最常见的土地流转方式是对国有土地使用权进行出让，而取得国有土地使用权的前提和基础是签订国有土地使用权出让合同。针对国有土地使用权出让合同的性质问题，行政法学与民法学理论界和实务界的争论从未停止，主要有“行政协议说”和“民事合同说”两种观点。土地出让合同性质难有定论，导致了合同引起的纠纷面临司法判决不一的情况，极易损害自然资源主管部门或投资者的合法权益，进而影响法治化营商环境。因此，有必要对国有土地使用权出让合同的性质予以明确。
　　国有土地使用权出让合同与一般的合同相比，往法律上具有一些特点：合同方的特殊性、使用权出让的特殊性、意思表示的特殊性、合同格式的特殊性。但出让合同不管是从目的要素，协议内容还是双方权利义务关系，都不符合行政协议的定义，修订后的《行政诉讼法》新增加关于行政公益诉讼的规定，并未明确土地出让合同之性质。根据《中华人民共和国民法典》，当出让合同满足主体平等、民事法律关系要素时，就符合民事合同的定义。民事合同是国有土地使用权的基础法律关系。取得土地使用权的物权变动源自法律行为而不是公权力。如果出让合同被定性为民事合同，不仅能正常解决土地出让合同纠纷，而且还具有双方当事人均具有原告主体资格、“谁主张，谁举证”举证责任、适用仲裁、保护用益物权等“行政协议说”所不具备的实践意义。