高等教育扩招政策和其它公共政策一样,就其生产过程而言,也和其他产品相同,需要经历投入、生产和产出的基本过程,即需要包括政府在内的社会组成部分投入不同程度的人力资源、物力资源和财力资源,经过特定组织和特定流程对上述资源的整合加工,最终产出公共产品。然而,从根本上说,政府与其它诸如盈利性机构的组织具有本质区别,因而作为政府行政重要手段的公共政策生产过程及其绩效,也与一般组织的生产活动及其绩效有着本质区别。其本质区别就在于公共政策必须符合公共价值,符合公众期待。因此,在构建公共政策绩效评价框架时,必须考虑公共价值,并将其作为根本性问题予以对待。具体来说,在政府和社会对公共政策进行人力资源、物力资源和财力资源的投入,在运用政治合法性、技术性知识和支撑性制度安排时,必须符合特定的公共价值;政府和特定组织在利用科学管理方法和管理工具整合、加工人力资源、物力资源和财力资源时,不能违背特定公共政策的公共价值诉求,并在此基础上实现科学管理意义上的效率最大化;经过前两个阶段的绩效环节后,理论上讲,公共政策的产出就是符合公共价值的政策绩效。因此,在构建公共政策绩效评价框架时,必须要将公共价值和公共政策的投入绩效、生产绩效和产出绩效结合起来。扩招政策的公共价值诉求是高等教育发展。高等学校在实施扩招政策中从政府和社会吸纳各类资源,经过自身的加工整合,并向社会提供公共产品和公共服务的整个过程,都必须有助于实现高等教育发展。基于扩招政策绩效生成过程和高等教育发展的公共价值标准,本文确立了有助于实现高等教育发展的扩招政策投入绩效、过程绩效和产出绩效的绩效标准。进一步地,依据投入、过程和产出三个方面的绩效标准,确立了高校当年各类人口占当年社会总人口的比例等二十三个评价指标,并通过层次分析法对各指标进行赋权。在此基础上,本文利用TOPSIS法、协调度和协调发展度模型、基尼系数及其结构分解、变动分解技术评价了高等教育扩招政策的投入绩效、过程绩效和产出绩效。本研究的基本结论是:第一,在扩招政策的投入绩效的综合水平评价方面,其基本结论包括:第一,从相对接近度的数据来看,1998年到2013年的数值呈现出“快速增长到平稳增长再到快速增长”的特征。说明扩招政策实施在特定时段提高了社会对高校投入绩效的综合水平,只不过这种提高具有阶段性;第二,自1998年到2013年的每个年度,较之于上一年度,人力资源投入这一指标得分一直处于不断增长的过程中,说明1999年扩招政策实施以来,普通高校各类人员占社会总人口的比重一直处于上升状态;第三,在1998年到2013年中,以2002年为界,物力资源投入这一指标得分先升后降,呈“倒U”字型状态,说明1999年扩招政策实施以来,高校当年固定资产投资占当年全社会固定资产投资的比例并未一直处于增长状态;第四,在1998年到2013年中,财力资源投入这一指标在扩招政策实施的前七年处于平稳增长的状态,自2006年开始,进入快速增长的阶段,说明1999年扩招政策实施以来,财力资源投入取得了较好的成绩;第五,物力资源投入权重最小,说明该项指标在扩招政策投入绩效整体中的重要性最弱,也说明物力资源投入在投入绩效综合评价中贡献能力最小,属于典型的“保健型”指标;第六,财力资源投入权重最大,说明该项指标在扩招政策投入绩效整体中的重要性最强,也说明物力资源投入在投入绩效综合评价中贡献能力最大,属于典型的“激励型”指标;第七,人力资源投入权重处于中等水平,说明该项指标在扩招政策投入绩效整体中的重要性居中,也说明人力资源投入在投入绩效综合评价中贡献能力居中,属于典型的“中间型”指标。基于上述评估结论并结合相关背景,本文进行了如下推论:第一,物力资源投入具有极强的波动性,说明政府对高校固定资源投入缺乏有效的宏观调控,“一窝蜂而上又一窝蜂而下”的情况时有发生;第二,固定资产和教育经费增速远远高于人员规模的增幅,说明在扩招时期,特别是在扩招后期,高等学校内部出现了“僧少粥多”的情况且这一情况有所扩大;第三,高等教育当年经费总支出占当年国民生产总值的比例增幅远高于高等教育当年财政性经费支出占当年公共财政支出总额的比例,说明扩招政策是一场典型的政府“请客”,受教育者和高等学校“买单”的“饭局”;第四,扩招政策作为一项声势浩大的公共政策,却并没有得到政府在公共财政上给予的重点投入和扶持,说明高等教育事业缺乏在政府中获取更多资源的能力;第五,扩招政策实施若干年后,社会对高校投入的重点已经从固定资产投资转向日常的事业性经费投入,说明扩招政策下的高等学校已经进入了一个新的发展阶段。第二,在扩招政策的过程绩效的综合水平评价方面,其基本结论包括:第一,从相对接近度的数据来看,1998年到2013年的数值呈现出逐年递减的特征。说明扩招政策并未增加高校内部人力资源和物质资源,且其综合水平大有一年不如一年的趋势;第二,生均图书馆面积、生均实验室面积、生均会堂面积、生均行政用房面积、生均食堂面积、生均教学科研设备值在扩招政策实施过程中有所波动,但较之于扩招之前的1998年,生均值有所下降;第三,生均福利用房面积、生均教师人员、生均行政人员、生均教辅人员和生均工勤人员在扩招政策实施过程中一直处于下降状态,属于持续下降型指标;第四,生均教室面积、生均体育馆面积和生均宿舍面积在扩招政策实施过程中有所波动,但在波动中有所增长;第五,生均体育馆面积、生均会堂面积、生均行政用房面积、生均行政人员数、生均工勤人员数权重最小,说明这些项指标在扩招政策过程绩效综合水平中的重要性最弱,也说明这些指标在过程绩效综合评价中贡献能力最小,属于典型的“和平型”指标;第六,生均图书馆面积、生均实验室面积、生均教学科研设备值和生均教师人数权重最大,说明这些指标在扩招政策过程绩效整体中的重要性最强,也说明它们在过程绩效综合评价中贡献能力最大,属于典型的“革命型”指标;第七,生均教室面积、生均宿舍面积、生均食堂面积、生均福利用房面积和生均教辅人员数权重居中,说明该类指标在扩招政策过程绩效整体中的重要性居中,也说明这类指标在过程绩效综合评价中贡献能力居中,属于典型的“动荡型”指标。基于上述评估结论并结合相关背景,本文进行了如下推论:第一,虽然社会在扩招期间给高校投入了很多人力资源、物力资源和财力资源,但生均内部资源还是不尽如人意,甚至有逐年递减的趋势,说明很多资源没有得到有效利用;第二,虽然投入很多,但各项内部资源的生均值总体还是处于下降的状态,说明扩招政策中,资源的增长速度低于学生规模的增长速度,打了一场准备不足的“扩招之战”;第三,生均专任教师、生均图书馆面积、生均实验实习及科研用房面积、生均教学科研设备值等“革命型”指标在扩招政策实施期间或持续下降,或在波动中下降,而生均教室面积、生均体育馆面积、生均宿舍面积等急迫性和重要性不十分强的“和平型”指标和“动荡型”指标的得分在扩招期间有所上升,说明现在是提高高校内部资源绩效综合水平的好时机第;四,虽然高等教育主管部门制定了相关约束性政策法规以保证高校内部资源的基本规格,但从高校内部生均资源指标的得分值来看,这些政策法规并未得到严格遵循;第五,高校内部生均资源绩效综合水平的逐年降低,说明扩招政策确实稀释了有限的高等教育资源,是大众教育确实是对精英教育有所冲击。第三,在扩招政策过程绩效的协调发展水平评价方面,其基本结论包括:第一,扩招时期的各个年度中,高等学校人力资源的比物力资源的分布更加不均;第二,扩招期间,物力资源综合水平表现出波动中的平稳的特征,而人力资源综合水平在整个扩招期内一直处于不断下降的状态之中;第三,扩招政策使得高等学校从物力资源滞后变为人力资源滞后;第四,总体而言,扩招以来,高等学校物力资源和人力资源的协调度和协调发展度都在下降;第五,扩招以来,高等学校物力资源和人力资源的协调度的波动性强于协调发展度;第六,扩招政策实施以来,高等学校生均物力资源和人力资源从“大规模高协调型”逐步变为“小规模低协调型”;第七,扩招政策虽然降低了高等学校物力资源和人力资源的协调发展度,但高校协调发展度基本上处于协调发展的水平。基于上述评估结论并结合相关背景,本文进行了如下推论:第一,扩招时期高校生均物质资源和人力资源的协调度一直处于下降状态,说明高等教育主管部门对高校内部资源建设的宏观调控能力不够,调控效果不好;第二,扩招时期高校生均物质资源和人力资源的协调度的波动性强于协调发展度,说明高等教育主管部门对高校内部两类资源规模的调控能力强于对其协调度的调控能力;第三,1998-2013年间,高校生均物质资源和人力资源的协调发展度表现出逐年递减的状态,这可能是扩招政策饱遭诟病的重要原因;第四,从高校生均内部两大类资源的比较来说,扩招政策使得“物力资源欠缺”变为“物力资源过剩”,说明当前高校应将人力资源作为资源建设的重点;第五,扩招政策并未提高我国高等教育生均总支出、生均个人部分支出、生均公用部分支出的省际差异,但提高了生均基建部分支出的省际差异;第六,扩招政策实施以来,高等学校生均物力资源和人力资源从“大规模高协调型”逐步变为“小规模低协调型”。第四,在扩招政策过程绩效的经费地区公平性评价方面,其基本结论如下:第一,扩招政策并未提高我国高等教育生均总支出、生均个人部分支出、生均公用部分支出的省际差异,但提高了生均基建部分支出的省际差异;第二,较之于扩招前,扩招政策实施后个人部分支出对于总支出的占比有略微提升,公用部分支出对于总支出的占比则有较大幅度的提升,相应地,基建部分支出对总支出的比值呈现出日益缩小的趋势;第三,扩招政策实施前后,个人部分支出一直对总支出差异具有缩小效应,公用部分支出则在扩招政策实施后分别有四个观察年份和十个观察年份中对总支出差异产生扩大效应和缩小效应,而基建部分支出对绝大多数年份都对总支出的省际差异产生了较强的扩大效应;第四,扩招政策实施后,省际高等教育经费支出的基尼系数有增有减,并无明显的时间趋势,也即我国高等教育生均经费支出省际差异在扩招政策实施后有时处于扩大状态,有时则处于缩小状态;第五,各分项经费支出的地区分布差距的变化对省际高等教育经费支出基尼系数变化的影响最大;第六,基建部分支出在扩招政策实施后的多数年份中对总体人力资源基尼系数的变化起着最大推动作用。基于上述评估结论并结合相关背景,本文进行了如下推论:第一,人员经费直接影响教学活动主体的生存和发展,其支出具有刚性,造成了人员经费支出省际差异相对较小的省际差异;第二,公用经费支出在各地多无统一标准,执行中多以当地财力为依据,经费较低地区只能挤占公用经费,形成了公用经费支出一定程度的省际差异;第三,各省区财政投入差异对高等教育支出的影响更多地反映在由发展和改革部门集中安排的基础设施上,促使扩招时期基建经费支出相对较大的省际差异;第四,为了在上年度的基础上缩小总支出的省际差异,就目前来说,还是应着眼于缩小各类支出在各省区的实际拥有量,如这种缩小在当前条件下比较困难,则调整各省区高等学校中各类支出之间的相互比例也是一种次优选择;第五,从基建部分支出是引起省际差异变化的主要力量这一结论来看,如果想在上年度的基础上缩小总支出的省际差异,着力于基建部分支出在各省区高等学校的分布差异并调整其在各类支出中的比例是最优选择;第六,在扩招时期,为了抢夺生源,即便在高等教育资源总体不足的情况下,各地高校也必须加大资源投入,进而形成低水平的均衡状态;第七,国家教育行政部门颁布实施的旨在保证普通高等学校基本办学质量和办学规格的相关文件保证了扩招时期各地区普通高等学校教育经费的基本支出。总体而言,扩招政策并没有扩大幅大高等教育经费支出的省际差异,且在扩招时期,高等教育经费支出的省际差异保持在相对可控的状态。第五,在扩招政策产出绩效的综合水平评价方面,其基本结论如下:第一,从相对接近度来看,1998年到2013年的数值呈现出逐年上升的特征。说明扩招政策持续提高了高校产出绩效的综合水平;第二,自1998年到2013年的每个年度,提高就业素质贡献这一指标数值稳步增长,基本处于“一年好过一年”的状态;第三,从1998年至2013年,提高国民文化素质贡献这一指标数值快速增长,形成了“一年更比一年好”的局面;第四,在1998年到2013年中,吸纳就业贡献这一指标一直平稳发展,形成了“今年更比去年好”的状态;第五,在1998年到2013年中,延缓就业贡献这一指标每年都有所提高,形成了“芝麻开门年年高”的局面;第六,直接吸纳就业贡献和延缓就业贡献权重最小,说明该两项指标对于扩招政策产出贡献度的重要性最弱,也说明其对于扩招政策产出绩效综合评价中贡献能力最小,属于典型的“蛮力型”指标;第七,提高就业素质贡献权重最大,说明该项指标对于扩招政策产出绩效综合水平的重要性最强,也说明其对于扩招政策产出绩效综合水平中贡献能力最大,属于典型的“杠杆型”指标;第八,提高国民文化素质贡献的权重居中,说明该项指标对于扩招政策产出绩效综合水平的重要性居中,也说明该项指标在扩招政策产出绩效综合水平评价中贡献能力一般,属于典型的“等力型”指标。基于上述评估结论并结合相关背景,本文进行了如下推论:第一,从毛入学率的角度看,我国整体上已经进入了高等教育大众化时期,我国高等教育事业发展进入了一个新的阶段;第二,随着经济结构调整,经济发展方式转型的推进,我国高等教育扩招政策通过提高劳动力就业素质而对经济增长的促进作用将逐步发挥出来;第三,教育不是万能的,国民文化素质的提高并不意味着国民素质的提高,国民素质的提高需要依赖多种力量的合力作用;第四,从延缓就业的角度看,扩招政策让更多的适龄就业青年进入高校学习,使得就业市场上的供给量大大降低,对于我国的就业难问题具有很强的缓解作用;第五,高等教育事业吸纳就业贡献指标数值逐年提高但数值保持在一个较小的范围,说明高等教育事业本身的就业吸纳能力是有限度的;第六,扩招政策让越来越多的“血气方刚”的青年在大学校园里接受高等教育,可能是矛盾越来越多的转型期社会仍然能保持社会稳定的重要原因。本文的创新之处在于从绩效生成过程的视角出发,将投入绩效、过程绩效和产出绩效作为绩效评价的对象,对高等教育扩招政策进行了较为系统的绩效评价,得出了若干具有一定价值的研究结论。本文的后续研究将从构建基于利益相关者的扩招政策“软”绩效评估模型、扩招政策绩效评估的国际比较研究、扩招政策推进逻辑研究等方面展开。