烟草消费容易上瘾而且对消费者身体产生一定程度的损害，政府希望通过对烟草产品征收高额税收抑制烟草消费，而且这种“寓禁于征”的方式也可以使政府获得大量的税收，因此很多国家和地区都对烟草业实行专卖制度。随着世界经济的发展，很多国家取消了烟草专卖制度。但是目前无论某个国家或地区是否实行烟草专卖制度，对烟草业都采取一定的管制，这是有深刻的政治、经济原因的。首先，烟草是特殊的商品，用途有限，通过专卖制度对其生产供应加以一定的限制，可以避免盲目发展和竞争带来的资源浪费。其次烟草消费对人体健康有害，需要政府进行管制抑制烟草消费带来的负外部性。至于实行烟草专卖制度的国家和地区，采取管制措施缓解信息不对称防止烟草业垄断行为的发生更是题中之义。　　 我国是实行国家烟草专卖制度最为典型的国家，从烟草农工商、人财物都实行垂直管理、统一经营。国家烟草专卖局和中国烟草总公司实行两块牌子一套人马的政企合一体制，卷烟、烟叶等烟草专卖品的生产经营活动受到严格的计划管理。烟草行业多年居缴纳税收的行业之首，在国民经济中占有一定的重要地位，实行国家专卖可以有计划的安排烟草生产与消费，增加国家财政收入，保护消费者身体健康，是目前适合我国国情的制度安排。　　 但是进入21世纪，中国烟草业面临的挑战越来越严峻。首先，我国已经加入WTO，配额和许可证已经取消，烟草产品和相关服务的关税税率在逐年降低，烟草市场的国际化竞争越来越激烈。其次，国际控烟运动越来越猛烈，人类历史上第一个国际性的具有国际法性质的控烟协议《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)已经诞生，《公约》在各成员国认同烟草危害性和对经济发展的负面性基础上制定了一系列限制烟草生产与供应的措施。作为《公约》成员国，我国受到该公约约束，烟草业相关管制政策都必须根据《公约》要求进行适应与调整。我国政府虽然承认烟草消费的危害性，但是鉴于烟草业在我国财政收入中的重要地位，对烟草业一味采取严格的限制态度是不明智的，也是不现实的。事实上，我国政府对烟草业的发展还是持扶持态度的。我国卷烟工业企业市场集中度低，无论从品牌影响力、市场营销水平还是从综合竞争实力来看都远远落后于英美烟草、奥弛亚等跨国烟草公司，商业企业市场意识薄弱，销售网络不完善，这些都是烟草业发展的软肋。如何在管制中既遵守《公约》要求，又能在国家烟草专卖制度框架内促进企业提高竞争水平，增强中国烟草业的整体竞争实力成为烟草业政府管制必须综合权衡与考虑的问题。　　 烟草业政府管制指烟草业政府管制机构依据相关法律对与烟草行业生产经营有关的活动进行调控和约束的制度的总和。烟草业政府管制的目标一是纠正市场失灵，解决市场经济体制下普遍存在的共性问题。二是实现国家烟草专卖制度的设立目的，即有计划的组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入。第三是提高法定垄断结构下的中国烟草业工商企业竞争力，提高中国烟草业整体竞争实力。　　 理论界一般将政府管制划分为经济性管制、社会性管制和反垄断管制三类进行研究，本文也遵循这种思路对烟草业政府管制的内容进行划分。在第三章、第四章和第五章对烟草业经济性管制、社会性管制和反垄断管制的定义、特点、机构、内容和相关管制措施进行全面阐述，对烟草业政府管制存在的问题进行分析，提出具体的对策和建议。烟草业经济性管制内容非常丰富，包括进入退出管制、价格管制、计划管制、税收管制和商业企业的区域比较竞争管制等。不同时期这些经济管制政策的目标和侧重点不尽相同，但还是围绕着烟草业政府管制的三大目标进行管制。由于烟草的高利税，卷烟厂的进入退出管制主要任务是限制和减少卷烟厂的数量，提高集中度，实现规模经济；其他烟草专卖品生产经营企业和卷烟零售户的进入退出管制目标主要是为了保持供需平衡。许可证是进入退出管制最重要的工具和手段，烟草专卖品生产、批发与零售等行为都必须经过行政许可获得烟草专卖品许可证后方可进行，烟草专卖品的运输行为也必须在得到烟草专卖品运输许可证后方可进行。价格管制是经济性管制的核心，对促进工商企业公平竞争，保护烟农和卷烟零售户合理利益方面发挥不可或缺的作用。计划管制虽然带有浓厚的计划经济色彩，但是目前通过运用信息化手段计划管制在实现资源优化配置方面发挥着更加重要的作用。税收管制主要目标是保证国家财政收入，合理税负，保护公平竞争。烟草业商业企业属于区域独家垄断，缺乏竞争，只能采用区域比较竞争管制促进商业企业提高市场服务意识，加快向现代流通企业的转变。上述经济性管制政策往往是综合协调运用的，效果一般好于某项政策的单独行使。　　 社会性管制的主要目的是缓解信息不对称和抑制市场失灵，减少烟草消费以保护消费者的身体健康，主要内容包括消费者管制、质量管制、包装管制和广告管制等。我国在烟草业社会性管制方面已经做了大量的工作，制定了比较齐全的措施对消费者年龄、消费场所以及携带和邮寄烟草进行严格规定。例如《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法律明确限制或反对未成年人吸烟，禁止中小学生吸烟；《中华人民共和国广告法》等则明确公共场所禁止或限制吸烟，以保护未成年人和未吸烟者的身体健康和合法权益；对消费者携带或邮寄烟草产品的数量都有明确的限制，目的是为了维护专卖制度和规范烟草市场秩序。我国对烟草广告、烟草专卖品的包装和成分标注都有严格的管制，并根据《公约》的要求，对卷烟包装和警示语进行相应的调整，以达到警示吸烟危害和保护消费者知情权的目的。加入《公约》后，我国在社会性管制将日趋严厉。　　 反垄断管制主要是为了管制垄断行为，营造公平竞争的市场环境和提高企业的竞争活力。我国的《中华人民共和国反垄断法》(草案)(以下简称《反垄断法》)反对的是垄断行为，包括烟草业的垄断行为同样受到《反垄断法》的约束。烟草行业的专卖制度是一种法定垄断结构，与垄断行为并没有必然的因果关系。但是垄断结构下垄断行为的确很容易发生，而且我国现行财税体制也造成地方政府对烟草过多的干预，政性性断行为屡禁不绝。烟草业反垄断管制除了对垄断行为特别是行政性垄断行为加强管制外，还要在管制过程中努力营造公平竞争的市场环境，促进企业竞争力的提高。　　 烟草业在我国国民经济中属于比较重要的产业，对国家财政贡献不容忽视。一夜之间禁止烟草的存在也是不现实的幻想，只能是在发展中逐步对烟草生产与消费进行控制。这是我国政府在管制烟草业中采取的比较明智的策略。第六章简单介绍了美国、日本和欧盟等国家和地区的烟草业政府管制特点和现状，可以明显看出这些国家政府对本国烟草业还是采取了一定的支持措施，是值得我国借鉴和学习的。关于加入WTO和《烟草控制框架公约》对烟草业的影响的研究非常丰富，如何从烟草业的角度面对这些挑战是各种研究的重点，本文则主要从政府管制的角度分析入市和加入《公约》对烟草业政府管制政策的挑战和影响。从制度变迁的角度看，未来烟草业政府管制制度的变革只能是渐进式的，不可能突然禁止或盲目的鼓励。随着我国经济的发展和社会的进步，未来我国政府究竟采取何种管制政策对烟草业进行管制是很难做出绝对判断的。但是可以肯定的是，一夜之间取消烟草专卖制度是不现实的，完全放弃对烟草业的政府管制也是不负责任的，烟草业的政府管制将始终存在，只是未来的管制重点和手段可能发生一些变化与调整。无论如何，遵守WTO的相关规则和《烟草控制框架公约》的国际法约束、加强社会性管制维护消费者身体健康、尽快提高中国烟草业竞争活力与实力、兼顾烟农和卷烟零售户多方利益都是未来中国烟草业政府管制过程中必须优先考虑的问题。