近年来,我国因土壤污染而酿成的公众环境健康损害事件屡屡发生,引发多起群体性事件出,引起全社会的高度关注。然而,由于土壤污染及其所致公众环境健康损害的特殊性,易造成污染行为人不复存在、难以确定或无力承担损害责任等问题。在这些问题的制约下,土壤污染公众环境健康损害往往有赖于政府承担污染责任人不明时的补充责任,这种责任常被称为政府的“兜底责任”。虽然我国《宪法》赋予政府公民基本权利保护义务,但唯一的兜底责任存在政府责任分类笼统、责任承担方式不明等问题,易造成“企业污染、群众受害、政府买单”的不良局面。为了在保证土壤污染公众环境健康损害救济落到实处的同时促进财政资金的合理利用,土壤污染公众环境健康损害不应以简单的“行为人—土地使用权人—政府兜底”简单模式归责,可以以德国的状态责任制度为借鉴,扩充除土地使用权人以外的状态责任主体作为行为人不明时的补充,以解决公众环境健康损害救济中状态责任承担不足的问题。故政府的补充责任应分为两类:第一,以状态责任为第一重补充责任。政府作为国有土地所有者代表,在国有土地使用权出让和土地征收的场合应以专项资金承担状态责任,与土地使用权人、对土地有管领力人,按照有效性原则、比例原则和期待可能性分担行为责任人不明时的状态责任。同时,当政府以状态责任人身份履行对公众环境健康的救济后,对行为责任人享有优先受偿权。第二,政府作为公民基本权利保护者,应在状态责任人之后承担第二重的补充责任。由于在行为人与状态责任人皆不明时,保证土壤污染公众环境健康损害救济责任更多的体现为一种社会责任,应由政府以基金这种社会性救济方式承担,而政府作为社会发展最大受益者,应以财政拨款作为基金的主要来源。在此情况下,政府原则上不享有对前手责任人的优先受偿权,但在突发性土壤污染公众环境健康损害事件中,政府在承担先行救济责任后,应享有对行为责任人和状态责任人的优先受偿权。