传统公共物品理论认为,纯公共物品具有非竞争性和非排他性,易产生搭便车的问题,导致私人部门不愿投资公共领域。正因为这个原因,传统公共物品理论认为政府应该是公共物品的“提供者”。而交易成本公共物品理论认为,纯公共物品只是一个抽象了的理论概念,大多数公共物品都或多或少地存在排他性和竞争性,因此降低交易费用才是政府提供公共物品的根据所在,因此判断一项公共物品该由政府提供还是私人部门提供的关键在于,谁的交易成本更低。公共物品理论的转变,引发了学界对政府角色的重新思考。近年来,国务院及其部委一系列规范性文件的出台显示出我国在基础设施或其它服务领域高度重视PPP项目的发展。其中,国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出,政府应当转变职能、合理定位,树立平等意识及合作观念,从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。因此,在PPP模式的理念中,政府不再是单一的公共物品“提供者”,而是具有了“合作者”和“监管者”的双重身份。PPP项目全生命周期可以分为发起、准备、采购、执行和移交五个阶段,而在这些阶段PPP项目会遭遇诸多风险,一些风险可以通过项目的实施进行规避,例如,招标竞争不充分、融资风险和运营成本超支等,转化成法学的角度看,这类风险的分担一方面基于合同,是政府和私人部门权利义务的配置;另一方面,基于政府对社会公共物品供应的终极责任,是政府对行使私人部门行使监管职权的依据。而另一些风险则反映了法律制度保障上的缺失,例如,政府信用、法律及监管体系不完善等。由此可见,政府角色定位可以从“合作者”和“监管者”两大层面展开。“合作者”定位展开思路为:根据项目全生命周期各阶段基于合同产生的合作内容可能产生的风险,对政府进行权利义务分配,从而达到风险的合理分担,并按照政府的权利义务,对政府“合作者”角色定位进行细化。而“监管者”定位的展开思路为:根据项目全生命周期各阶段可能存在的风险,明确政府所承担的公共职责以及由此产生的项目监管职权,从而对政府“监管者”角色定位进行细化。而在政府“合作者”和“监管者”两种角色的保障上,笔者根据相关风险概括出政府担保合法性确认,制定合同指南,建立PPP法律体系,建立法律争端解决机制以及建立信息披露制度五种对策。