司法建议制度是在我国特有的法律文化背景下应运而生的一项本土化制度,其法律地位随着社会的发展经历了从略显边缘化到大力推行的历史变迁,其功能定位也实现了从最初的作为执行保障措施的辅助性阶段到现阶段能动服务司法的过渡。具体到行政诉讼体系内的司法建议制度,其功能价值更多地表现为弥补行政审判制度的漏洞。由于司法实践中一部分行政诉讼审判工作并不能使矛盾纠纷得不到真正的解决,导致行政审判常常陷入“结案不了事”尴尬境地。而行政审判司法建议制度打破了传统上法院法官被动审案的局面,主动走出法院大门,积极参与社会管理,针对发现的问题和潜在的矛盾隐患提出完善意见和建议,从而缓解矛盾纠纷,促进社会和谐,提高行政审判工作的司法效率和社会效益。本文首先从行政诉讼司法建议制度本身的基本理论出发,从发展过程、性质、类型、法律效力四个方面对该制度进行梳理和分析;其次,针对该制度在立法缺失和政策支持的矛盾中,对实践的现状和背后的原因进行深入全面的剖析,最后在考量行政诉讼司法建议制度特有的多重价值的基础上,提出建立和完善该制度的一些展望性的意见,以期对日后行政诉讼制度的重构和完善具有一定的参考意义。全文共分为四个部分:第一部分从演变过程、性质、类型、法律效力四个方面对行政诉讼司法建议制度本身进行重新梳理和定位,明确行政诉讼司法建议制度的性质和法律效力;第二部分全面考量行政诉讼司法建议制度的功能价值。从实践价值的角度来讲,行政诉讼司法建议制度的功能价值体现在四个方面:能动司法观念觉醒的需要;顺应司法权运行规律的需要;满足行政纠纷解决的需要;缓解行政审判尴尬的处境;从独有的理论价值来看,行政诉讼司法建议制度的功能价值体现为三个方面:增进司法效益的效率价值;提高公信力的公正价值;实现行政与司法良性互动的能动价值;第三部分就行政诉讼司法建议在司法实践中存在的问题以及背后深层次的原因进行全面的分析。我国行政诉讼司法建议制度在实践中存在的问题主要有三方面:一是司法建议工作的开展地方性差异明显;二是司法建议的质量参差不齐;三是司法建议的践行效果千差万别;我国行政诉讼司法建议制度在实践中存在上述问题的原因总结起来主要有三点:司法建议制度理念没有得到充分的认识;立法脱节与政策支持之间存在矛盾;法官办案效率与司法建议制作质量无法并重;第四部分在对前三部分进行分析和论证的基础上有针对性地提出对行政诉讼司法建议制度的完善意见。首先,明确我国行政诉讼司法建议制度的理念:明确司法建议应在发挥能动性的基础上保持中立的本质属性;坚持司法建议的制度“质”与“量”的并重;明确司法建议在适用范围上的界限;法院在行政诉讼司法建议工作中应当保持中立;其次,提出完善我国行政诉讼司法建议制度的制度设计措施:一方面提高行政诉讼司法建议制度的社会认知度;同时完善行政诉讼司法建议相关法律法规;另一方面提高法院司法建议工作水平;最后建立公开的行政诉讼司法建议信息库。