党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出必须完善立法,改革税制,落实税收法定原则。十八届四中全会提出依宪治国和依法治国的基本方略。2015年3月通过的《中华人民共和国立法法》进一步明确税收法定,其中第八条明确提出“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度,只能制定法律”。“两会”还基本明确了在2020年全面落实税收法定。由于历史的原因,1985年全国人大曾授权国务院制定税收行政法规,包括《中华人民共和国资源税暂行条例》等15个税种,目前都是国务院部门法规,本文正是基于这样一个现实,意在以矿产资源税权改革研究为例,说明落实税收法定原则,推进将原国务院行政法规上升为全国人大正式立法,将矿产资源税权,包括矿产资源税收立法权归属全国人大。此外,根据税权的纵向划分,在矿产资源税法由全国人大统一立法的基础上,赋予省级人大(省级政府)适当的税政管理权,即类似矿产资源税的地方税种,赋予省级人大(省级政府)有制定实施细则的税政管理权。本文阐述了税权的概念,分析了税权的横向划分和纵向划分并深入研究了矿产资源税权,根据中央精神提出了完善我国矿产资源的政策建议。目前,矿产资源由于国务院高度集中矿产资源税收和费用的立法权以及行政执法权,统称为矿产资源税权,地方政府仅作为国务院的委托代理机构具有行政执法权,理论上不具有矿产资源税收和费用的立法权。由于存在信息不对称的问题,使得地方政府可以通过政府的行政裁量权,制定适合于本地区的矿产资源价格调节基金以及各类附加费,侵蚀国务院的立法权。对矿产资源,地方政府刻意规避上级税收负担,不在国务院的制度框架内,而是在自己设立的制度框架内,以费代税,用自由裁量权进行财政寻租。从这角度来看矿产资源税权,实际是各级政府间复杂的利益交换产物,即以矿产资源的财产权换取公共需要的满足,它不仅仅是指单纯的国家征税或者征费的权力,还蕴含着复杂的利益交换关系,涉及到权力分配的问题。所以本文尝试按照制度系统来重新定义矿产资源税权。目前,我国的矿产资源税权是由政府部门供给的,在各国务院授权部门之间具有非排他性和非竞用性的,用于维护矿业经济进步和发展,并由宪法、矿产资源相关法律规则、税收相关法律以及重大会议决议给予一定确认的,包括矿产资源税费的立法权、行政执法权、收益权以及司法权等一系列的权力束。并且我国的矿产资源税权集中到各级政府手中,通过人大的法律性约束较少。所以这里涉及一个根本的问题,未来随着经济社会的发展,地方政府矿产资源税权的立法权应当源自全国人大,还是国务院,还是二者兼而有之。从本质上来说,矿产资源税权的渊源离不开税收所函定的经济结构和关系。国务院高度集中矿产资源税权还有一个趋势就是,税收法律的政策化,税权的政策化,这也是一种“公地悲剧”1,地方区域民众的纳税人权利实际上被忽视,其应该享有的税收信息权、请求返还权,申诉权,揭发监督权等等保障不到位。除上述问题外,以“依宪治国2”为准,税权的根基即税法的合宪性是重中之重的问题。宪法才是“元规则”,其它税权,财权,各种规范如预算制度等选择与完善是“规则下的选择”,只有宪法是滤清和界定税收及税权内涵的本法,如果不依照宪法:一方面如果缺乏宪法这一法律之法律对税收法规的框定,所制定的税收制度不仅违背税收法定原则,而存在纳税人权利受税收制度制定者和执行者侵蚀的可能;另一方面宪法效力高于法律,宪法的层级更高,修改程序更为严格,但如果宪法中缺乏对税权等基本内容的表述与规范,默认层级较低的税收法规完成这一任务,则实质上因宪法的不完整,税收制定者变相具备了修宪的能力。税收立宪的目的不仅仅是控制公权力对私权利的侵犯,也不仅仅是税权力与税权利之间的平衡,更重要的是改变人们的意识和行为使之更加符合市场经济的运行和发展。虽然矿产资源税权的合宪性暂时还不现实,但是可通过制度发展模型来研究我国制度性公共物品——矿产资源税权制度供给的问题,提高矿产资源税权配置的水平和层次。本文首先综合分析了矿产资源税费制度和税权的文献,通过对国内外相关的文献分析,对比我国实际,发掘我国矿产资源税费制度的运行机制;其次、分析我国矿产资源税费制度如何形成如何供给。以“公共池资源”3理论为基础,研究我国矿产资源税权“公地悲剧”的成因,通过对制度性公共物品供给的分析,发掘出我国矿产资源税权制度供给的模式,得出该制度性公共物品“公共池资源”化的现实。利用地区税收及财政支出数据的动态模型分析财政收支的弹性系数,实证研究税权“公地悲剧”。结合制度发展模型分析我国矿产资源税权的结构,揭示我国矿产资源税权制度的组织联结问题。在上述基础之上,以税权现状为基础,结合国际和国内的税权结构,纵向分析我国矿产资源税权现状及内在机制,同时对比国外矿产资源税权结构,对比分析,总结和借鉴发达国家矿产资源税权机理的经验,提出适合我国的矿产资源税权划分模式。以我国矿产资源的产权制度改革历程为基础,通过研究我国矿产资源产权与矿产资源税权内在机制,横向分析探讨我国矿产资源税权的权力渊源。最后提出适合我国的矿产资源税权配置对策。第一章,绪论中阐述研究的背景和意义,在此基础上,对国内外最新的关于税权和矿产资源税费制度的相关文献进行整理和归纳,优化本文研究方法,构建论文研究主线和构架。第二章,提出本文的理论基础,即涉及矿产资源税权配置的相关理论,制度变迁理论,税收契约论,财政分权理论,IAD制度发展模型,矿产资源租金理论。第三章,我国矿产资源税权的历史沿革及现状,通过分析历史沿革及现状揭示出,经人民代表大会授权,目前,我国矿产资源税权主要集中于国务院、财政部、国家税务总局及相关部门。通过对矿产资源税权的公共池塘资源研究和制度性公共物品概念,原理以及供给过程的综合分析,得出我国矿产资源税权的纵向供给制度模式,分析认为我国矿产资源税权制度皆由国务院及其下属的部门自上而下的供给,并非经过各级人大讨论审议批准并体现民众权益的制度,地方制度执行部门在执行、解释、甚至破坏制度时仅仅受上级部门监督,自由度相对较大,也不受地方人民代表大会的监督与制约。本身用以体现矿产资源税费制度各级参与者关系的税权呈现出一定的公共池塘资源属性。第四章,利用制度发展模型分析矿产资源税权的纵向供给制度模式,得出我国纵向纵向供给制度的新理论框架。应用新理论框架分析得出,就矿产资源税权立法而言,我国宪法的情景与后宪法的情景皆因特殊的国情由宪法以及近期重大会议决议的文件所决定而波动较大,其对前一层级规则的影响也波动较大,国务院以部门集体选择的使用规则来制定各项矿产资源税费规章制度,并以行政权力作为贯彻执行的保障。第五章,结合第三章我国矿产资源税权的纵向供给制度模式和第四章资源税权纵向供给制度的新理论框架理论,论述我国矿产资源税权现状,论述国际矿产资源税权现状并对比研究,总结我国矿产资源税权的特点。对矿产资源税权的制度做面板数据实证研究。第六章,结合上述章节的结论,初步从横向探讨我国矿产资源税权的权力渊源,即矿产资源所有权,国家强制力的公权力,以及国家管理者的管理权,具体表现为租税费。从我国矿产资源产权与矿产资源税权内在机制研究出发,通过分析探讨我国矿产资源的产权制度改革历程,及制度现状,结合我国矿产资源的国有属性和非可再生性,探讨矿产资源有偿使用制度,界定矿产资源租、税、费背后的权力渊源关系,正确处理各项权力间的相互关系,理清租税费的边界。第七章,提出适应我国国情的矿产资源税权制度政策建议,在当前一系列中央精神的框架下,积极落实税收法定原则,就矿产资源费的制定纳入《立法法》,争取在2020年前,将各项有关矿产资源税费的国务院行政法规上升为法律,在矿产资源税法等法律由全国人大统一立法的基础上,赋予省级人民代表大会结合本地区矿产资源情况,制定相应税费细则的权力。并在短期内先确认税收基本法,未来长期发展逐步解决宪法关于税权的合法性问题。本文创新点,主要基于我国社会主义初级阶段的历史国情,针对附着在矿产资源上的租值,对其租值分配的重要关键因素矿产资源的税权进行研究,交叉应用政治学、法学以及公共管理学等非经济类学科的相关研究成果,旨在发掘规律,并为后来相关研究提供参考依据。(一)提出矿产资源税权问题提出矿产资源税权问题,本文所指的税权范畴要比一般意义上的“税权”大,即包括正式的由国务院出台的资源税,还包括各种非税的不依赖国家政治权力征收的各种矿产资源费用,因为此类费用有潜在成为税收的可能。并在此基础上探讨各级政府、各政府管理部门以及各相关参与者的矿产资源税权问题,问题的研究意义就在于提出我国税权的“公共池资源”属性,方便了各级政府来获取分散各地的矿产资源租值。一方面,矿业税费的制定由国务院、国务院下属机构以及受国务院委托的地方政府来实现,体现在实际操作上就是部门在设立行政法规规章的同时,具有对该项法规的行政执法权,也即立法权与行政执法权归属于同一部门,再加上矿产资源的国有属性和非可再生性,部门利用自身所具有的矿产资源税权获得租金就不可避免,所设立的矿业税费因缺乏人大的参与,不能很好的体现人民的意志。另一方面,地方政府不具有矿产资源的税收立法权,但是可依行政裁量权获得矿产资源的征费权,地方政府可以转为征收各种效力极低甚至不经国务院立法的费用,更不用考虑人大立法了,这实际上导致矿产资源税权“公地悲剧”,只要有行政权就可以衍生出费用来。矿产资源名义归国家所有,附着在其上的租值理应也归国家所有,但是所有权和使用权的分离制度不健全。最终名为国家所有,实际是谁先占有就归谁,实际上造成了国有资源的流失。所以矿产资源产权及有偿使用制度的不健全,导致矿产资源租税费混乱不清,具有“公共池资源”属性。而矿产资源本身和税权的双重“公共池资源”属性的特殊性,让我们可以基于制度性公共物品和制度发展框架模型的视角来观察我国社会主义初级阶段的矿业税权问题。它可能是一个游戏规则不合理的问题,如果本文的研究能进一步扩展到全部的范畴,可能会有新的解释。(二)从制度性公共物品和制度发展框架的角度研究矿产资源税权问题本文的关于矿产资源税权制度性公共物品的研究,主要建立在“公共池资源”理论与2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯托罗姆的制度发展模型上,该模型的研究已拓展到所有的自然资源,包括可更新以及非可更新的自然资源,对于“公共池资源”的治理提供了可靠的理论框架。近年来,也有部分学者将其用到了制度性公共物品的研究上,因为从一定意义上看,制度也是“公共池资源”,需要有效的治理结构,才能保证制度使用的科学合理,让所有参与者都可以实现激励兼容。但是通过大量的文献阅读,发现就矿产资源税权的治理应用制度发展模型来研究的还很少。由于我国历史发展的特殊性,矿产资源所有权国有,使用权归实际占有人使其成为实事上的“公共池资源”,获取矿业租值的税权亦是“公共池资源”,上述制度的不完善是矿产资源租值耗散重要原因,更进一步集中于中央财税部门的税费政策由于立法和执法归属同一部门,严格说也是“公共池资源”。如果从“公共池资源”治理的角度来看是很值得研究,所以本文旨在通过从这一角度的梳理,进行研究,透过现象看本质总结规律。